Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy) postanowieniem z dnia 17 października 2025 r. nr [...], po rozpatrzeniu sprawy w drugiej instancji na skutek wniesienia zażalenia przez R. B. (dalej również; skarżący; zobowiązany; strona), utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] (dalej również: Starosta; organ I instancji) z dnia 21 października 2024 r. znak [...], wydane w przedmiocie zastosowania wykonania zastępczego w związku z zagospodarowaniem odpadów.
Przedmiotowe postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy.
Ostatecznym postanowieniem z dnia 6 lutego 2024 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone przez R. B. (reprezentowanego przez pełnomocnika procesowego) postanowienie Starosty [...] z dnia 2 sierpnia 2023 r. znak [...] oddalające zarzut pełnomocnika zobowiązanego R. B. w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, wszczętego na podstawie wystawionego przez Starostę [...] w dniu 15 czerwca 2023 r. tytułu wykonawczego nr [...], w celu wyegzekwowania obowiązku nałożonego na R. B. decyzją Starosty [...] z dnia 3 kwietnia 2023 r. znak [...] w zakresie zagospodarowania odpadów znajdujących się na zatrzymanym transporcie odpadów.
Ostatecznym postanowieniem z dnia 7 lutego 2024 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone przez R. B. postanowienie Starosty [...] z dnia 15 czerwca 2023 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia na R. B. grzywny w wysokości [...] zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] wystawionym przez Starostę [...] w dniu 15 czerwca 2023 r.
W toku dalej prowadzonego postępowania egzekucyjnego w sprawie znak [...], wobec niewykonania przedmiotowego obowiązku, były nakładane przez Starostę [...] na R. B. (reprezentowanego przez pełnomocnika procesowego) dalsze grzywny w wysokości [...] zł w celu przymuszenia do wykonania wyżej wskazanego obowiązku – m.in. ostatecznymi postanowieniami z dnia 23 lutego 2024 r. i 22 marca 2024 r. (to ostatnie utrzymane w mocy postanowieniem Kolegium z dnia 12 czerwca 2024 r. nr [...]). Natomiast dwa kolejne postanowienia Starosty o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia z dnia 26 kwietnia 2024 r. i 24 maja 2024 r. zostały uchylone przez Kolegium odpowiednio postanowieniami z dnia 5 czerwca 2024 r. nr [...] i 13 marca 2025 r. nr [...]
Postanowieniem z dnia 21 października 2024 r. znak [...] Starosta [...] na podstawie art. 128 § 1 pkt 2 i § 1a w związku z art. 18 oraz art. 20 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2023 r., poz. 2505 ze zm.) - dalej również: u.p.e.a. oraz art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: k.p.a.: 1. zastosował wykonanie zastępcze – wobec niewykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 15 czerwca 2023 r., wystawionym przez Starostę [...] – stwierdzając, że obowiązek objęty przedmiotowym tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, którym jest R. B., prowadzący działalność pod nazwą [...] ul. [...], [...] (NIP [...]), na jego koszt i niebezpieczeństwo;
2. ustalił opłatę za wydanie niniejszego postanowienia w wysokości [...] zł i wskazał, że ustaloną opłatę należy uiścić w terminie 7 dni, licząc od dnia doręczenia niniejszego postanowienia, na wskazany rachunek bankowy Starostwa Powiatowego w [...];
3. wskazał przybliżoną kwotę kosztów wykonania zastępczego obowiązku nałożonego decyzją Starosty [...] z dnia 3 kwietnia 2023 r. znak [...] w zakresie zagospodarowania odpadów znajdujących się na zatrzymanym transporcie odpadów, która może wynieść około [...] zł.
W uzasadnieniu tego postanowienia Starosta wyjaśnił, że ostatecznym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 lutego 2024 r. nr [...] utrzymano w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia 15 czerwca 2023 r. znak [...] nakładające na R. B. grzywnę w wysokości [...] zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] wystawionym w dniu 15 czerwca 2023 r. przez Starostę [...]. Nałożony obowiązek wynika z decyzji Starosty [...] z dnia 3 kwietnia 2023 r. znak [...], dotyczącej zagospodarowania odpadów znajdujących się na zatrzymanym transporcie odpadów składającym się z ciągnika siodłowego marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] wraz z naczepą marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], skierowanym na podstawie art. 24a ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2022 r., poz. 699 ze zm.) na miejsce wyznaczone w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, zlokalizowane na terenie [...] sp. z o.o. w J., w miejscowości W. ul. im. [...], [...].
Starosta zauważył również, że przy doręczeniu postanowienia z dnia 15 czerwca 2023 r. o nałożeniu grzywny przesłał pełnomocnikowi zobowiązanego - r. Z. odpis tytułu wykonawczego nr [...] wystawiony w dniu 15 czerwca 2023 r. W związku z brakiem wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Starosty [...] z dnia 3 kwietnia 2023 r., organ I instancji kolejnymi postanowieniami z dnia 23 lutego 2024 r., 22 marca 2024 r., 26 kwietnia 2024 r. i 24 maja 2024 r. nałożył na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia, wzywając jednocześnie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] wystawionym w dniu 15 czerwca 2023 r.
Dalej Starosta wskazał na to, że w sierpniu 2024 r. została opracowana przez [...] we [...] ekspertyza, która określiła szacunkową ilość poszczególnych rodzajów odpadów znajdujących się w pojemnikach na naczepie marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] zatrzymanego transportu odpadów oraz ustaliła szacunkową kwotę kosztów wykonania zastępczego nałożonego obowiązku. Opierając się na tej ekspertyzie, organ egzekucyjny pismem z dnia 30 sierpnia 2024 r. przedstawił zobowiązanemu przybliżoną kwotę kosztów wykonania zastępczego nałożonego obowiązku, która może wynieść około [...] zł. W wyznaczonym terminie zobowiązany nie wypowiedział się w przedmiotowej sprawie. Do dnia wydania niniejszego postanowienia do organu nie wpłynęła informacja o wykonaniu przedmiotowego obowiązku o charakterze niepieniężnym, zatem w ocenie organu konieczne jest zastosowanie środka egzekucyjnego, tj. wykonania zastępczego.
Organ I instancji podkreślił, że pomimo, iż trzy postanowienia o nałożeniu grzywny mają status ostatecznych, a nieuiszczone należności z nich wynikające skierowano do ściągnięcia w trybie egzekucji należności pieniężnych, zobowiązany nadal nie wykonał przedmiotowego obowiązku.
W zażaleniu na postanowienie w przedmiocie wykonania zastępczego R. B., reprezentowany przez pełnomocnika procesowego, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Starosty i umorzenie postępowania.
W uzasadnieniu zażalenia zobowiązany podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 24 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Po 241/24 uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 lutego 2024 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia 1 sierpnia 2023 r. nr [...] w sprawie odmowy wznowienia postępowania. Według zobowiązanego, w okolicznościach niniejszej sprawy oznacza to, że przede wszystkim w pierwszej kolejności Starosta [...] powinien ponownie rozpatrzyć wniosek o wznowienie postępowania i wydać postanowienie o wznowieniu postępowania, które zostało rozstrzygnięte decyzją z dnia 3 kwietnia 2023 r. znak [...] Według strony, w tak ukształtowanej sytuacji prawnej istnieje niepewność co do zgodności z prawem wystawionego tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 15 czerwca 2023 r., bowiem w przedmiotowym tytule wykonawczym jako podstawę prawną wskazano decyzję Starosty z dnia 3 kwietnia 2023 r. Skoro istnieje duże prawdopodobieństwo, że wyżej wskazana decyzja zostanie uchylona, to również tytuł wykonawczy sporządzony na jej podstawie utraci swoją moc prawną, bo nie będzie istnieć podstawa prawna, która umożliwiała jego byt.
Skarżący stwierdził ponadto, że z art. 128 § 1 pkt 2 u.p.e.a. wynika, iż postanowienie o zastosowaniu wykonania zastępczego winno być doręczone zobowiązanemu przez organ egzekucyjny. Według niego, z treści postanowienia w żaden sposób nie wynika, że w tych okolicznościach sprawy to Starosta [...] jest organem egzekucyjnym i na nim ciąży obowiązek doręczenia postanowienia. Zobowiązany argumentował, że gdyby uznać takie doręczenie za skuteczne, to w postępowaniu egzekucyjnym Starosta [...] byłby jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym. To natomiast buzi uzasadnione obawy co do równości stron, gdyż istnieje bardzo duże prawdopodobieństwo, że w tych okolicznościach organ egzekucyjny nie będzie respektował praw zobowiązanego, tylko będzie przede wszystkim konsekwentnie dążył do realizacji obowiązków objętych tytułem wykonawczym.
Ponadto zarzucił, że Starosta zupełnie pominął termin, do którego należy wpłacić przybliżoną kwotę kosztów wykonania zastępczego, a w zaskarżonym postanowieniu wskazano jedynie termin do uiszczenia opłaty za wydanie tego postanowienia. Z treści tego aktu administracyjnego nie wynika, aby był to ten sam termin właściwy zarówno dla wpłaty opłaty za wydanie postanowienia, jak również uiszczenia przybliżonej kwoty kosztów wykonania zastępczego obowiązku nałożonego decyzją Starosty.
Skarżący wskazał także na to, że skoro Starosta zdecydował się na obciążenie strony kosztami wykonania zastępczego, to w treści postanowienia powinien wskazać całkowitą kwotę wykonania zastępczego – co niewątpliwie uczynił – oraz kwotę zaliczki, która ewentualnie mogłaby podlegać egzekucji, a która stanowiłaby część należności, jaką jest przybliżona kwota kosztów wykonania zastępczego. Starosta pominął jednak ten aspekt sprawy.
Samorządowego Kolegium Odwoławczego, po rozpatrzeniu przedmiotowego zażalenia, postanowieniem z dnia 17 października 2025 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.
W ocenie Kolegium, organ I instancji miał podstawy do wydania postanowienia w przedmiocie wykonania zastępczego. W tym względzie organ II instancji wskazał na okoliczności faktyczne sprawy. W tym wyjaśnił, że decyzją z dnia 3 kwietnia 2023 r. znak [...] Starosta [...] nałożył na skarżącego obowiązek zagospodarowania odpadów znajdujących się na zatrzymanym transporcie odpadów składającym się z ciągnika siodłowego marki [...] wraz z naczepą marki [...]. Skarżący nie wykonał powyższego obowiązku. W dniu 5 maja 2023 r. Starosta wystawił upomnienie w tej sprawie, które również nie przyniosło skutków, a następnie postanowieniem z dnia 15 czerwca 2023 r. znak [...] Starosta nałożył na skarżącego grzywnę w wysokości [...] zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 15 czerwca 2023 r. Według organ II instancji, wobec niewykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 15 czerwca 2023 r., Starosta zasadnie orzekł o wykonaniu zastępczym.
Zdaniem organu odwoławczego, wydane w niniejszej sprawie postanowienie zawierało wszystkie wymagane prawem elementy, tj. wskazanie, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo; postanowienie wskazywało także na przybliżoną kwotę kosztów wykonania zastępczego oraz zawierało stosowne pouczenia.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu, Kolegium stwierdziło, że wezwanie o zaliczkę nie jest obowiązkowym elementem postanowienia, lecz jedynie fakultatywnym. Kolegium wyjaśniło także, że decyzją z dnia 1 września 2025 r. znak [...] Starosta [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia 3 kwietnia 2023 r. znak [...] Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 października 2025 r. nr [...]
W skardze na wyżej przedstawione postanowienie organu II instancji R. B., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] (zastępowany przez pełnomocnika procesowego), zaskarżył to postanowienie w całości, zarzucając naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 7 i art. 11 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia, pomimo że nie rozstrzygnięto o istocie podnoszonego przez niego zarzutu dotyczącego kwestii wznowienia postępowania, a który to zarzut ma bezpośredni wpływ na byt prawny tytułu wykonawczego, gdyż skutkiem uchylenia decyzji stanowiącej podstawę prawną wydania tytułu wykonawczego będzie umorzenie postępowania egzekucyjnego – co w konsekwencji oznacza, że organ II instancji nie dokonał wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, przez co zaskarżone postanowienie zawiera jedynie jednostronną i dowolną ocenę materiału dowodowego wbrew zasadzie podejmowania wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie także słuszny interes obywatela, a także zasadę przekonywania; organ II instancji nie przekona skarżącego o słuszności wydanego postanowienia, skoro pomija rozważenie kwestii tak istotnych dla skarżącego.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, a także "rozważenie (...) wstrzymania wykonalności [p]ostanowienia Starosty [...] z dnia 21 października 2024 r. znak [...] jako bezpośrednio związanego z zaskarżanym [p]ostanowieniem".
W uzasadnieniu skargi zobowiązany podniósł, że wyrokiem z dnia 24 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Po 241/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżone postanowienie Kolegium oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia 1 sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania; wyrok ten jest prawomocny. Według strony, oznaczało to, że sprawę o wznowienie postępowania należało ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć. Akta tej sprawy zostały zwrócone Staroście [...] przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 15 października 2024 r., natomiast Starosta [...] pokwitował ich odbiór w dniu 18 października 2024 r., zaś w dniu 21 października 2024 r. zostało wydane postanowienie o zastosowaniu wykonania zastępczego.
Zatem skoro skarżący zaskarżył postanowienie o zastosowaniu wykonania zastępczego w dniu 31 października 2024 r., to z prostego porównania dat na tamtym etapie sprawy nie można było mieć żadnej wiedzy ani nawet świadomości, w jaki sposób postępowanie wznowieniowe zostanie zakończone. Skarżący zasadnie mógł oczekiwać, że Starosta [...] wznowi postępowanie i wyda nową decyzję odmienną od zaskarżonej. Dalej skarżący argumentował, że podnosząc zarzut utraty mocy tytułu wykonawczego w wyniku odmiennego rozstrzygnięcia sprawy po wznowieniu postępowania, miał na względzie art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a., z którego wynika, że postępowanie egzekucyjne umarza się w całości albo w części w przypadku niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art.
27. Natomiast art. 27 § 1 pkt 6 u.p.e.a. stwierdza, że tytuł wykonawczy zawiera wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej. Zatem postawiony przez skarżącego zarzut był zasadny w szczególności w okresie, gdy nie było jeszcze wiadome, jak zostanie rozstrzygnięte postanowienie o wznowieniu postępowania.
Skarżący podniósł również, że Kolegium nie odniosło się do zarzutu występowania przez Starostę jednocześnie w roli wierzyciela i organu egzekucyjnego. Nadto wyjaśnił, że wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 października 2025 r. nr [...] utrzymującą w mocy w całości decyzję Starosty [...] z dnia 1 września 2025 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 3 kwietnia 2023 r. znak [...] Według zobowiązanego, w dalszym ciągu istnieje niepewność co do bytu prawnego decyzji stanowiącej podstawę wydania tytułu wykonawczego. Nie zostało zatem ponad wszelką wątpliwość udowodnione, że to na skarżącym ciąży obowiązek zagospodarowania odpadów znajdujących się w zatrzymanym transporcie.
Ponadto skarżący zwrócił uwagę na to, że Kolegium wydało zaskarżone postanowienie dopiero w dniu 17 października 2025 r., a więc po ponad roku od dnia sporządzenia i wysłania zażalenia przez skarżącego. Jego zdaniem, tak znaczny upływ czasu do dnia wydania postanowienia jest ewidentnym naruszeniem zasady realizacji słusznego interesu skarżącego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.
W dniu 9 marca 2026 r. pełnomocnik skarżącego złożył wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia i "(...) potrzebę rozstrzygnięcia o wstrzymaniu wykonalności [p]ostanowienia Starosty [...] z dnia 21 października 2024 r. (...) w przedmiocie wykonania zastępczego".
Prawomocnym postanowieniem z dnia 30 marca 2026 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - dalej: p.p.s.a.
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3).
Jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Stosownie zaś do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Stąd też analiza i ocena prawna okoliczności niniejszej sprawy nastąpiła na gruncie faktów znajdujących odzwierciedlenie w aktach tejże sprawy (por. np. orzecznictwo powołane w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2678/21 - to i pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym wyroku dostępne są w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 października 2025 r., utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia 21 października 2024 r. w przedmiocie zastosowania środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego obowiązku określonego w wystawionym przez Starostę [...] tytule wykonawczym nr [...] z dnia 15 czerwca 2023 r. Wystawiony tytuł wykonawczy wskazywał zaś na ostateczną decyzję Starosty [...] z dnia 3 kwietnia 2023 r. znak [...], nakładającą na skarżącego obowiązek zagospodarowania odpadów.
W myśl art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (aktualnie: Dz.U. z 2026 r., poz. 268), w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Według art. 1a pkt 13 u.p.e.a. wierzycielem jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym, a zgodnie z art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a. środkiem egzekucyjnym w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym jest: grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni. Zgodnie zaś z art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego.
Według art. 127 u.p.e.a. wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. Z art. 128 § 1 u.p.e.a. wynika, że w celu zastosowania środka egzekucyjnego określonego w art. 127 organ egzekucyjny doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 [według art. 32 organ egzekucyjny lub egzekutor, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony];
2) postanowienie, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo. Postanowienie, o którym mowa w § 1 pkt 2, zawiera wskazanie przybliżonej kwoty kosztów wykonania zastępczego (art. 128 § 1a u.p.e.a.).
Poza tym, w postanowieniu o zastosowaniu wykonania zastępczego organ egzekucyjny może wezwać zobowiązanego do wpłacenia w oznaczonym terminie określonej kwoty tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego, z pouczeniem, że w przypadku niewpłacenia kwoty w tym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych (art. 128 § 2 u.p.e.a.). W postanowieniu tym organ egzekucyjny może również nakazać zobowiązanemu dostarczenie posiadanej dokumentacji, a także posiadanych materiałów i środków przewozowych, niezbędnych do zastępczego wykonania egzekwowanej czynności, z zagrożeniem zastosowania odpowiednich środków egzekucyjnych w razie uchylenia się zobowiązanego od dostarczenia tych dokumentów, materiałów i środków przewozowych (art. 128 § 3 u.p.e.a.).
Sąd w tym miejscu podkreśla, że wydane w niniejszej sprawie postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego zawiera wszystkie niezbędne elementy.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że regulowane art. 127 u.p.e.a. wykonanie zastępcze może być orzeczone wówczas, gdy pomimo wymierzenia grzywny w celu przymuszenia zobowiązany nie wykona obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji. Z istoty zasady racjonalnego działania i zasady niezbędności w postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika obowiązek zastosowania takiej dolegliwości, która doprowadzi do realizacji obowiązku. Przepisy przywoływanej ustawy egzekucyjnej nie określają, które środki egzekucyjne są mniej uciążliwe dla zobowiązanego, a które bardziej uciążliwe, pozostawiając w tym zakresie ocenę organom administracji. To organy egzekucyjne, które wybierają środek egzekucyjny w danej sprawie, powinny każdorazowo mieć na uwadze przedmiot, zakres oraz charakter nałożonego obowiązku, a także uwzględnić jego celowość i uciążliwość dla zobowiązanego. Nie budzi wątpliwości, że organ egzekucyjny, po ustaleniu jakie środki egzekucyjne ma do wyboru w sprawie, winien zastosować wobec osoby zobowiązanej taką dolegliwość, która prowadzić będzie bezpośrednio do wykonania obowiązku i będzie ona dla niej najmniej uciążliwa (por. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2455/17, WSA w Gliwicach z dnia 5 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1332/20 i WSA w Rzeszowie z dnia 10 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 1688/21). Zwykle przyjmuje się, że co do zasady grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym od wykonania zastępczego (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1565/17).
Nie może w przedmiotowej sprawie podlegać zakwestionowaniu, że w dacie wydawania zakwestionowanych postanowień w przedmiocie zastosowania wykonania zastępczego istniał, wskazany w tytule wykonawczym nr [...] wystawionym w dniu 15 czerwca 2023 r. przez Starostę [...], egzekwowany obowiązek wynikający z ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 3 kwietnia 2023 r. znak [...], której ponadto nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Przedmiotowa decyzja nakłada na R. B. (posiadacza odpadów) obowiązek zagospodarowania odpadów znajdujących się na zatrzymanym transporcie odpadów, składającym się z ciągnika siodłowego marki [...] o nr rej. [...] wraz z naczepą marki [...] o nr rej. [...] W decyzji tej ustalono, że ostatnim posiadaczem przedmiotowych odpadów był R. B. (dane na etykietach odpadowych na pojemnikach). Transport z przedmiotowymi odpadami został skierowany na podstawie art. 24a ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2022 r., poz. 699 [aktualnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 1587] ze zm.) na miejsce wyznaczone w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, zlokalizowane na terenie [...] sp. z o.o. w J., w miejscowości W..
Dodać ubocznie należy, że odpady te zostały uznane za niebezpieczne, tj. zawierające substancje o właściwościach HP6 - ostra toksyczność (patrz: Ekspertyza dot. inwentaryzacji odpadów z sierpnia 2024 r. - w aktach administracyjnych).
Poza sporem w rozpoznawanej sprawie pozostaje, że decyzja Starosty [...] z dnia 3 kwietnia 2023 r. znak [...], nakładająca na skarżącego obowiązek zagospodarowania odpadów, nie została przez skarżącego wykonana. Z uwagi na niewykonanie obowiązku istniały podstawy do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Po wystawieniu przez Starostę w dniu 5 maja 2023 r. upomnienia nr [...] wzywającego do dobrowolnego wykonania obowiązku (art. 15 u.p.e.a.) – które zostało również doręczone (w kopii) pełnomocnikowi skarżącego w dniu 31 maja 2023 r. przy piśmie przewodnim Starosty z dnia 22 maja 2023 r. – Starosta jako organ egzekucyjny podjął dalsze czynności w celu wszczęcia postępowania egzekucyjnego (art. 26 § 1 i 3a pkt 2 u.p.e.a.) i zastosowania środków egzekucyjnych odpowiednich do charakteru obowiązku podlegającego wykonaniu. Skoro bowiem zobowiązany, pomimo skierowanego do niego upomnienia, nadal nie wykonał obowiązku wynikającego z ostatecznej i wykonalnej decyzji administracyjnej, to w takiej sytuacji aktualizują się podstawy do podjęcia dalszych czynności egzekucyjnych.
Wobec faktu, że skarżący nie wykonał obowiązku zagospodarowania odpadów, nałożonego na niego w decyzji Starosty z dnia 3 kwietnia 2023 r., organ ten wystawił tytuł wykonawczy nr [...] z dnia 15 czerwca 2023 r. stanowiący podstawę prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Jednocześnie, postanowieniem z dnia 15 czerwca 2023 r. znak [...] Starosta nałożył na skarżącego grzywnę (art. 119 § 1 u.p.e.a.) w wysokości [...] zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w przedmiotowym tytule wykonawczym. Następnie grzywny te ponowił dwukrotnie kolejnymi (ostatecznymi) postanowieniami z dnia 24 lutego 2024 r. i 22 marca 2024 r. Pomimo zastosowania tego środka, skarżący nadal nie wykonał obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Organ egzekucyjny miał zatem podstawy do oceny, że dotychczas zastosowane środki nie doprowadziły do osiągnięcia celu postępowania egzekucyjnego, którym jest przede wszystkim doprowadzenie do wykonania egzekwowanego obowiązku (tu: wynikającego z decyzji administracyjnej).
W sytuacji, w której zobowiązany mimo wcześniejszego upomnienia nie wykonał obowiązku, a stosowane grzywny w celu przymuszenia nie doprowadziły do jego wykonania, zastosowanie kolejnego środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego należy uznać za środek odpowiadający charakterowi obowiązku objętego egzekucją. Istota wykonania zastępczego polega bowiem na tym, że obowiązek zostaje faktycznie wykonany, jednak nie przez zobowiązanego, lecz przez podmiot działający na zlecenie organu egzekucyjnego, a następnie kosztami tego wykonania zostaje obciążony zobowiązany.
W konsekwencji, zastosowanie wykonania zastępczego w niniejszej sprawie nie stanowiło dowolnego wyboru organu, lecz było następstwem nieskuteczności wcześniej zastosowanych środków egzekucyjnych w postaci grzywien w celu przymuszenia. Organ egzekucyjny podejmował kolejno kroki zmierzające do skłonienia skarżącego do dobrowolnego wykonania obowiązku, a dopiero wobec braku oczekiwanego rezultatu sięgnął po środek umożliwiający bezpośrednie doprowadzenie do realizacji obowiązku.
Należy przy tym podkreślić, że celem postępowania egzekucyjnego w administracji nie jest samo zastosowanie sankcji wobec zobowiązanego, lecz doprowadzenie do wykonania obowiązku publicznoprawnego. W realiach niniejszej sprawy cel ten nie został osiągnięty we wszczętym postępowaniu egzekucyjnym, pomimo zastosowania grzywny mającej przymusić skarżącego do wykonania obowiązku. Wykonanie zastępcze stanowiło zatem środek, który pozwalał na osiągnięcie zasadniczego celu egzekucji, tj. w tym wypadku rzeczywiste i bezpośrednie wykonanie obowiązku zagospodarowania odpadów niebezpiecznych.
Tym samym, mając na uwadze, że obowiązek określony w decyzji Starosty [...] miał charakter niepieniężny – a skarżący pomimo wezwania i zastosowania innego środka egzekucyjnego nadal go nie wykonał, zaś zastosowana grzywna w celu przymuszenia okazała się nieskuteczna – Sąd uznał, że zachodziły podstawy do zastosowania wykonania zastępczego. Środek ten pozostawał w bezpośrednim związku z treścią egzekwowanego obowiązku i zmierzał do osiągnięcia rezultatu, którego nie udało się uzyskać za pomocą wcześniej zastosowanych środków egzekucyjnych.
Odnosząc się do stanowiska skarżącego (jego pełnomocnika), konsekwentnie prezentowanego w toku postępowania, w zakresie ewentualnego uchylenia egzekwowanej decyzji Starosty [...] z dnia 3 kwietnia 2023 r. w wyniku zainicjowanego przez skarżącego postępowania wznowieniowego, wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Organ egzekucyjny nie jest władny podejmować żadnych działań ingerujących w treść decyzji, stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Nie jest też uprawniony do kontroli istniejących decyzji, na podstawie których wystawiono tytuł wykonawczy. Celem postępowania egzekucyjnego w administracji pozostaje doprowadzenie do wykonania spoczywającego na zobowiązanym obowiązku (patrz np. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2026 r. sygn. akt II OSK 709/25).
Jeżeli zatem decyzja nakładająca na skarżącego określony obowiązek stała się ostateczna, a jej wykonanie nie zostało wstrzymane, to obowiązkiem organu egzekucyjnego było wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 1336/20 i 8 maja 2024 r. sygn. akt III OSK 1720/22).
W okolicznościach niniejszej sprawy egzekwowana decyzja Starosty [...] z dnia 3 kwietnia 2023 r. nie utraciła przymiotu ostateczności i może stanowić podstawę podejmowania przez właściwe organy czynności zmierzających do jej wykonania. Sam fakt kwestionowania przez skarżącego tej decyzji poprzez podjęcie przez niego działań zmierzających do wzruszenia decyzji w nadzwyczajnym trybie (w drodze wznowienia postępowania), nie prowadzi automatycznie do pozbawienia jej waloru ostateczności ani sam z siebie nie powoduje wstrzymania jej wykonania. W tym też kontekście, bez istotnego znaczenia dla oceny dopuszczalności prowadzenia postępowania egzekucyjnego i zastosowania środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego pozostaje powoływany przez skarżącego wyrok tutejszego Sądu z dnia 24 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Po 241/24. Orzeczenie to dotyczyło wyłącznie formalnych kwestii związanych z wszczęciem postępowania wznowieniowego i nie skutkowało wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji Starosty [...] z dnia 3 kwietnia 2023 r. Zakres tego orzeczenia nie obejmował zatem merytorycznej oceny prawidłowości decyzji z dnia 3 kwietnia 2023 r., a tym bardziej nie może być interpretowany jako rozstrzygnięcie przesądzające o niedopuszczalności jej wykonania.
Co ponadto istotne – i na co zwróciło uwagę Kolegium w uzasadnieniu kontrolowanego postanowienia z dnia 17 października 2025 r. – wydaną we wznowionym postępowaniu decyzją z dnia 1 września 2025 r. nr [...], Starosta [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia 3 kwietnia 2023 r. znak [...], a decyzja wznowieniowa została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 października 2025 r. nr [...] Wprawdzie wyrokiem z dnia 8 maja 2026 r. sygn. akt II SA/Po 4/26 (aktualnie już prawomocnym) tutejszy Sąd uchylił zaskarżoną przez R. B. decyzję Kolegium z dnia 17 października 2025 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 1 września 2025 r., jednakże fakt niezakończenia wznowionego postępowania nie mógł rzutować na ocenę dopuszczalności egzekucji administracyjnej (art. 29 § 1 u.p.e.a.) w dacie wydania postanowień w przedmiocie wykonania zastępczego. Należy podkreślić bowiem, że decyzja Starosty [...] z dnia 3 kwietnia 2023 r. znak [...] nadal pozostaje w obrocie prawnym.
Przy tym warto mieć na uwadze, że zgodnie z art. 128 § 4 u.p.e.a. zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i art.
34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o zastosowaniu wykonania zastępczego. W odniesieniu do zarzutów, zgłoszonych po doręczeniu tytułu wykonawczego i postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia z dnia 15 czerwca 2023 r., ostatecznym postanowieniem z dnia 6 lutego 2024 r. nr [...] Kolegium utrzymało w mocy zaskarżone przez zobowiązanego postanowienie Starosty z dnia 2 sierpnia 2023 r. oddalające zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (znak [...]), wszczętego na podstawie wystawionego przez Starostę [...] w dniu 15 czerwca 2023 r. tytułu wykonawczego nr [...], w celu wyegzekwowania obowiązku nałożonego na R. B. decyzją Starosty [...] z dnia 3 kwietnia 2023 r. znak [...] w zakresie zagospodarowania odpadów.
Oczekiwania skarżącego co do ewentualnego uchylenia przedmiotowej decyzji Starosty, stanowiącej podstawę egzekwowanego obowiązku, pozostają bez wpływu na możliwość prowadzenia przez organy postępowania egzekucyjnego. Dopóki bowiem decyzja z dnia 3 kwietnia 2023 r. pozostaje w obrocie prawnym, zachowuje ona walor ostatecznego rozstrzygnięcia administracyjnego. Samo oczekiwanie skarżącego na korzystne dla niego rozstrzygnięcie w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie może być utożsamiane z rzeczywistym wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego. Podkreślenia wymaga przy tym, że dla oceny dopuszczalności prowadzenia egzekucji istotny jest rzeczywisty, istniejący w danym momencie stan prawny, a nie potencjalny przyszły skutek postępowań nadzwyczajnych lub sądowoadministracyjnych.
Tym samym nie można przyjąć, że organy egzekucyjne zobowiązane są powstrzymać się od prowadzenia postępowania egzekucyjnego wyłącznie z uwagi na subiektywne oczekiwania skarżącego co do przyszłego rozstrzygnięcia sprawy. Wobec tego całkowicie bezpodstawny był zarzut dotyczący utraty mocy tytułu wykonawczego w wyniku odmiennego rozstrzygnięcia sprawy po wznowieniu postępowania. Treść art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a., do którego odwołał się skarżący (nie podnosił innych podstaw z art. 59 § 1 u.p.e.a. do umorzenia postępowania egzekucyjnego), wskazuje na to, że postępowanie egzekucyjne umarza się w całości albo w części w przypadku niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art.
27. Przepis art. 27 § 1 pkt 6 u.p.e.a. stwierdza, że tytuł wykonawczy zawiera wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej. I taka podstawa została przecież w tytule egzekucyjnym nr [...] z dnia 15 czerwca 2023 r. wskazana. Dla oceny tej okoliczności nie ma żadnego znaczenia, że tym w okresie nie było jeszcze wiadome, jak zostanie rozstrzygnięta kwestia wznowienia postępowania. Tym bardziej, że tytuł wykonawczy wystawiono przed wniesieniem w piśmie z dnia 28 czerwca 2023 r. wniosku o wznowienie postępowania.
Bezzasadnie skarżący kwestionował też właściwość Starosty [...], który w niniejszej sprawie występuje jednocześnie w roli wierzyciela i organu egzekucyjnego, bowiem uprawnienie Starosty do prowadzenia postępowania w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym wynika z art. 20 § 1 pkt 2 u.p.e.a.
Bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje również podnoszona przez skarżącego kwestia zwłoki organu w rozpoznaniu zażalenia. Okoliczność ta nie ma bowiem żadnego wpływu na ocenę treści i merytorycznej prawidłowości wydanego przez Kolegium rozstrzygnięcia. Ponadto skarżącemu przysługiwało prawo wniesienia ponaglenia związku z bezczynnością lub przewlekłością postępowania prowadzonego przez Kolegium, a następnie skargi do sądu administracyjnego, lecz z uprawnienia tego skarżący nie skorzystał, mimo że korzysta z profesjonalnej pomocy prawnej (zastępstwa procesowego radcy prawnego).
W takich okolicznościach sprawy Sąd nie uznał zasadności zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania, jak art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 7 i art. 11 k.p.a. [w związku z art. 18 u.p.e.a. – uw. wł. Sądu]. W sprawie nie miały też miejsca naruszenia przepisów procesowych i materialnoprawnych regulujących egzekucję administracyjną i czynności w postępowaniu egzekucyjnym.
Mając to wszystko na uwadze, skargę należało oddalić jako bezzasadną.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.