Uzasadnienie
Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...], działając z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], decyzją z 27 czerwca 2025 roku (znak: [...]), na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f i 5 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ustalił na rzecz Skarbu Państwa oraz Uniwersytetu odszkodowanie w łącznej wysokości [...] zł, za przysługujące im odpowiednio prawo własności oraz prawo użytkowania wieczystego w części nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 118m˛ z arkusza mapy 13 w obrębie [...], która z dniem 13 września 2011 roku stała się z mocy prawa własnością Miasta [...]. W decyzji stwierdzono jednocześnie, że do zapłaty odszkodowania zobowiązany jest Prezydent Miasta [...] (Zarząd Dróg Miejskich). Odszkodowanie podlega wypłacie jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna: Skarbowi Państwa w kwocie [...]zł oraz Uniwersytetowi w kwocie [...]zł.
Wojewoda, po rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania Miasta [...] zastępowanego przez głównego specjalistę w Wydziale Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta [...] działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], decyzją z 30 marca 2026 roku (znak: [...]), umorzył postępowanie odwoławcze.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono, że Prezydent Miasta [...], decyzją z dnia 10 sierpnia 2011 roku (nr [...], znak: [...]) udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na rzecz Prezydenta Miasta [...] reprezentowanego przez Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w [...].
Następnie Prezydent Miasta [...], jako prezydent miasta na prawach powiatu wykonując zadanie z zakresu administracji rządowej, z którego upoważnienia działał Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...], wydał decyzję w przedmiocie ustalenia odszkodowania, do zapłaty którego zobowiązał Prezydenta Miasta [...] - Zarząd Dróg Miejskich w [...].
Miasto [...] to miasto na prawach powiatu, czyli gmina, której powierzono zadania powiatu. Jednostka samorządu terytorialnego wykonuje swoje zadania poprzez organy i jednostki organizacyjne, zatem działanie Prezydenta Miasta [...], Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] należy postrzegać jako działanie Miasta [...].
Uwzględniając powyższe Wojewoda stwierdził, że Prezydent Miasta [...] nie był uprawniony do złożenia odwołania, ponieważ stosowanie do przepisu art. 127 § 1 K.p.a. odwołanie od decyzji służy stronie postępowania. Zgodne z utrwalonym orzecznictwem, z treści art. 28 i 29 K.p.a. wynika, że stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ, który został powołany z mocy przepisów prawa do wydania decyzji administracyjnej, nawet wtedy, gdy tym organem nie jest organ administracji państwowej. Stosownie zatem do art. 127 § 1 K.p.a. Miastu [...] nie przysługiwało prawo do wniesienia odwołania. Skoro zatem Prezydent Miasta [...] nie ma w sprawie statusu strony, to nie mógł skutecznie wnieść odwołania od decyzji z 27 czerwca 2025 roku. Stwierdzenie tego faktu następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że w związku z decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego nie badał przesłanek, od których zależy uwzględnienie żądania. Rozstrzygnięcie ma charakter formalny, z racji bezprzedmiotowości nie nastąpiło merytoryczne rozpoznanie sprawy.
Miasto [...], zastępowane przez głównego specjalistę w Wydziale Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta [...], który działa na podstawie upoważniania Prezydenta Miasta [...], skorzystało z prawa skargi do sądu administracyjnego.
Strona skarżąca zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z 27 czerwca 2025 roku wydanej przez Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], jako niezgodnych z prawem.
Zakwestionowanym w skardze decyzjom zarzucono naruszenie:
- 1) art. 28 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez błędne przyjęcie, ze Gmina Miasto [...] nie ma przymiotu strony;
- 2) art. 7, art. 77 § 1 i § 4 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego, a co za tym idzie stanu prawnego sprawy, co w rezultacie skutkowało ustaleniem odszkodowania na rzecz podmiotów nieuprawnionych;
- 3) art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez nieuwzględnienie faktu nabycia przez Miasto [...] prawa własności nieruchomości z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 roku, co w rezultacie spowodowało błędne ustalenie odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa oraz Uniwersytetu..
W ocenie strony ze stanowiskiem Wojewody można by się zgodzić, gdyby Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w [...] działając z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] jako prezydenta miasta na prawach powiatu, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, zobowiązał się do wypłaty odszkodowania Skarbowi Państwa - Prezydenta Miasta [...], który następnie złożyłby odwołanie od tejże decyzji. W takim przypadku odwołanie byłoby niedopuszczalne. Jednakże w niniejszej sprawie Miasto [...] zostało zobowiązane do wypłaty odszkodowania, i w ramach posiadanego przymiotu strony złożyło odwołanie.
Wojewoda wniósł o oddalenie skargi oraz wyjaśnił, że do argumentacji objętej zarzutami skargi szczegółowo odniósł się w uzasadnieniu wydanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024, poz. 1267).
Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2026, poz. 143 ze zm.; dalej w skrócie "P.p.s.a.").
Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.).
W przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie (art. 145 § 3 P.p.s.a.).
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).
Skarga okazała się nieuzasadniona.
Wzorzec kontroli legalności kwestionowanej skargą decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691; dalej w skrócie "K.p.a.") oraz przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 311).
Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco (art. 1 pkt 1 K.p.a.).
Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 1 i § 2 K.p.a.).
Od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji (art. 127 § 1 K.p.a.). Przed upływem terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję (art. 127a § 1 K.p.a.).
Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 K.p.a.).
W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, iż decyzją z 27 czerwca 2025 roku (znak: [...]) ustalono odszkodowanie za grunty przejęte pod inwestycję drogową. Do zapłaty odszkodowania zobowiązano Prezydenta Miasta [...]. Decyzję ustalającą odszkodowanie wydał - działający z upoważnienia - Prezydenta Miasta [...], jako prezydenta miasta na prawach powiatu, Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...]. Kwestią bezsporną pozostaje, że ten sam Prezydent Miasta [...] (główny specjalista w Wydziale Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...]) wniósł odwołanie od wydanej na podstawie jego upoważnienia decyzji.
Istotą sporu pozostaje legitymacja jednostki samorządu terytorialnego do wniesienia odwołania od decyzji własnej, wydanej przez organ wykonawczy tej jednostki.
Nie może budzić wątpliwości, że Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...], działając z upoważnienia udzielonego przez Prezydenta Miasta [...], nie stał się organem administracji, a jedynie wykonywał kompetencje Prezydenta Miasta [...], których sam nie posiada. Rozstrzygnięcie wydane przez Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] traktowane być może wyłącznie jako działanie Prezydenta Miasta [...].
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela i przyjmuje jako własne stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 2022 r. o sygn. akt I OSK 866/22, Legalis nr 2791581, że "gmina (powiat) nie może być stroną w postępowaniu administracyjnym (odwoławczym, nadzwyczajnym) w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydał wójt, burmistrz lub prezydent, ponieważ nie jest możliwe występowanie organu orzekającego w sprawie jednocześnie w roli strony tego postępowania. Prezydent miasta na prawach powiatu nie może w jednej sprawie występować w różnych rolach, mianowicie jako organ wykonawczy reprezentując interes prawny gminy oraz jednocześnie jako organ pełniący funkcję starosty w zakresie zadań powiatu".
W uzasadnieniu powyższego wyroku wyjaśniono, że zagadnienie legitymacji jednostki samorządu terytorialnego do bycia stroną postępowania, prowadzonego przez jej organ wykonawczy, na przestrzeni lat budziło w orzecznictwie sądowoadministracyjnym szereg wątpliwości. Przyczyną kontrowersji były m.in. kwestie prawne, odnoszące się do osobowości prawnej jednostek samorządu terytorialnego w kontekście: przysługującego im prawa własności, ochrony ich samodzielności, a także ich prawa do sądu. W celu wyeliminowania rozbieżności judykatury w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podjął poniższe uchwały.
Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r., OPS 1/03 wyraźnie przesądziła, że "rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy K.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej - w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego".
Stanowisko to zostało potwierdzone przez NSA w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15, w której stwierdzono, że "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687 z późn. zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1445)". W uzasadnieniu uchwały NSA podkreślił, że "włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych.
W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest w związku z tym stanowisko, że jednostka samorządu terytorialnego może zajmować różną pozycję - raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania - w zależności od etapu załatwiania sprawy. Zauważyć również należy, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych podkreśla się, że gmina zawsze może inicjować podjęcie stosownych działań przez prokuratora, jako organu ochrony praworządności, określonych w art. 182, art. 183 ust. 1 i art. 184 § 2 i 3 K.p.a., a także w art. 50 § 1 P.p.s.a. celem ochrony swoich interesów".
Na zakończenie wyjaśnić również należy, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest do tego legitymowany prowadzi do umorzenia postępowania odwoławczego. W takiej sytuacji brak podstaw do merytorycznego badania sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy. Sądowa kontrola legalności takiej decyzji polega zatem na sprawdzeniu zgodności z prawem tej decyzji, tj. zgodności z prawem rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania odwoławczego z powodu stwierdzenia, iż odwołanie zostało wniesione przez podmiot niespełniający przesłanek określonych w art. 28 K.p.a.
Przyjęcie koncepcji dopuszczalności zbadania przez sąd administracyjny zarzutów strony skarżącej dotyczących decyzji organu I instancji, rozstrzygającej sprawę "materialnie", byłoby w istocie równoznaczne z zaakceptowaniem obejścia rygorów prawnych wynikających z art. 52 P.p.s.a. statuujących konieczność wyczerpania toku instancji przed wniesieniem skargi. Z tego też powodu zarzuty skargi wykraczające poza przedmiot badania, jakiego dotyczyła procesowa decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego nie mogą wywołać skutku w postępowaniu ze skargi na tę decyzję. Sąd badał zatem wyłącznie zgodność z prawem rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania odwoławczego, ze względu na brak legitymacji odwołującego się.
Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlegała oddaleniu.