Uzasadnienie
Rada Gminy Włoszakowice w dniu 28 lutego 2012 r. podjęła uchwałę nr XIV/105/2012 w sprawie ustalenia sieci publicznych przedszkoli oraz oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Włoszakowice (dalej: "uchwała").
Skarżąca J. F., prowadząca Przedszkole [...], zastępowana przez r. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą uchwałę, zaskarżając ją w części, tj. § 1 ust. 1, dotyczącej utworzenia oddziałów zamiejscowych Przedszkola nr [...] zlokalizowanych w miejscowościach [...] i [...] wnosząc o stwierdzenie nieważności w zaskarżonej części oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu aktowi Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. § 11 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 lutego 2019 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2736 z późn. zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.
W uzasadnieniu przedmiotowej skargi Skarżąca wskazała, że przepis ten dopuszcza utworzenie wskazanych oddziałów zamiejscowych, podczas gdy ich powstanie zmodyfikowało kwotę wydatków bieżących zaplanowanych na rok budżetowy na prowadzenie przez gminę przedszkoli publicznych poprzez uniknięcie kosztów, m.in. wynagrodzenia dyrektora. W ocenie Skarżącej doprowadziło to do "sztucznego" zaniżenia podstawowej kwoty dotacji naliczanej dla przedszkoli niepublicznych na podstawie art. 17 ust. 3 w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (dalej: "u.f.z.o."). Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że Skarżąca opiera zarzuty na przepisach prawa, które nie obowiązywały w dacie podejmowania uchwały (naruszenie zasady tempus regit actum), a zaskarżona uchwała nie narusza jej interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: "u.s.g."), a jedynie dotyka jej interesu faktycznego (ekonomicznego).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga podlega oddaleniu.
Na wstępie wskazać należy, iż z racji na okoliczność, że przedmiotowa uchwała została podjęta w 2012 r., w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie przepisy procesowe obowiązujące do dnia 1 czerwca 2017 r. Tego dnia weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935, dalej: ustawa nowelizująca), która m.in. treść art. 52 i art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej: P.p.s.a.) oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446, dalej: u.s.g.). Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu sprzed nowelizacji stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Art. 2 pkt 1 lit. a) ustawy nowelizującej wyeliminował wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z kolei art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej określił, że art. 52 i art. 53 P.p.s.a., jak również przepisy u.s.g. w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zatem dla ustalenia, która wersja art. 52 i art. 53 P.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. ma zastosowanie w danej sprawie rozstrzygająca jest nie data wniesienia skargi, lecz data wydania zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z 28 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1624/18, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skoro zatem zaskarżona uchwała została podjęta w 2012 r. zastosowanie w niniejszej sprawie znalazły przepisy art. 52 i art. 53 P.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. sprzed nowelizacji obowiązującej od 1 czerwca 2017 r. Obowiązkiem skarżącej było zatem poprzedzenie skargi wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., a skargę należało wnieść w terminie przewidzianym w art. 53 § 2 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r., tj. w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.
Z akt sprawy wynika, że skarżąca pismem z dnia 3 marca 2026 r. (wpływ do organu 6 marca 2026 r.) wezwała Radę do usunięcia naruszenia prawa, a organ na powyższe wezwanie odpowiedział pismem z dnia 30 marca 2026 r. doręczonym pełnomocnikowi Skarżącej dnia 4 kwietnia 2026 r. Tym samym wniesienie skargi dnia 13 kwietnia 2026 r. (data stempla pocztowego na kopercie k. 9 akt sądowych) nastąpiło z zachowaniem terminu.
Dalej wskazać należy, iż stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. (w brzmieniu sprzed wspomnianej nowelizacji) uprawnienie do wniesienia skargi przysługuje temu, kto wykaże naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podjętą uchwałą.
Jak przyjmuje się w judykaturze naruszenie tego interesu zachodzi bowiem wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09, publ.: jak wyżej). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest wprawdzie norma prawa materialnego, lecz interes prawny niekoniecznie musi mieć podstawę w przepisach materialnych prawa administracyjnego (zob. wyrok NSA z 16 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1981/09, publ.: j.w.).
Z tych też względów, wbrew stanowisku organu Sąd uznał, że Skarżąca posiada legitymację skargową z art. 101 ust. 1 u.s.g. Jako podmiot prowadzący przedszkole niepubliczne ma ona bowiem ustawowe prawo do dotacji oświatowej, której wysokość zależy bezpośrednio od podstawowej kwoty dotacji, tj. wydatków bieżących gminy zaplanowanych na przedszkola publiczne w przeliczeniu na ucznia (art. 17 ust. 3 w zw. z art. 12 ust. 1 u.f.z.o.). Skarżąca wykazała bezpośredni wpływ zaskarżonej uchwały na jej sferę majątkową. Utworzenie oddziałów zamiejscowych Przedszkola nr [...], zamiast odrębnych placówek czy oddziałów przy szkołach, wpłynęło bowiem zarówno na obniżenie bazy wydatków bieżących gminy, jak i na zwiększenie liczby uczniów w dzielniku algorytmu, co wprost obniżyło kwotę dotacji przypadającą na jej przedszkole. Skoro uchwała kształtuje parametry algorytmu dotacyjnego ukształtowanego przepisami prawa, to nie można mówić, że mamy do czynienia wyłącznie z interesem faktycznym.
Fakt, iż oddziaływanie takiej uchwały dotyczy głównie kwestii finansowych nie może, w ocenie Sądu, prowadzić do uznania, że nie dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa. Należy pamiętać, iż kwestia finansowania przedszkoli niepublicznych wynika z przepisów prawa.
Przechodząc do meritum sprawy podkreślenia wymaga, że materialnoprawną podstawą kontroli sądowej aktów władztwa samorządowego jest stan prawny obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonego aktu. W sądownictwie administracyjnym utrwalona jest zasada tempus regit actum, zgodnie z którą ocenę legalności aktu administracyjnego, w tym przede wszystkim uchwał organu gminy, dokonuje się według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu jego wydania (wyrok NSA z 4.01.2023 r., II OSK 1554/22, LEX nr 3480658).
Tym samym skoro zaskarżona uchwała została podjęta w 2012 r. to nie mogła, jak słusznie wskazał to organ, naruszać przepisów aktu wykonawczego wydanego kilka lat później, to jest powołanego przez Skarżącą rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 lutego 2019 r..
Co za tym idzie, ów akt prawny (rozporządzenie z 2019 r.) nie mógł stanowić wzorca kontroli legalności dla uchwały z 2012 r., co czyni podniesiony w skardze zarzut naruszenia § 11 ust. 2 w/w Rozporządzenia całkowicie bezprzedmiotowym i nieuzasadnionym.
Zgodnie z przepisami prawa materialnego obowiązującymi w 2012 r., tj. art. 14a ustawy o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1943) oraz przepisami Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 z późn. zm.), gmina posiadała swoiste władztwo organizacyjne w zakresie kształtowania sieci przedszkoli i tworzenia innych lokalizacji prowadzenia zajęć.
Co istotne, na co słusznie zwrócił uwagę organ, załącznikiem do ww. rozporządzenia był w sprawie Ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (załącznik nr 1).
Zgodnie z § 7 ust. 2 Ramowego statutu publicznego przedszkola w uzasadnionych przypadkach poszczególne oddziały, nie więcej jednak niż 6 oddziałów, mogą być zlokalizowane w różnych miejscach, jeżeli organ prowadzący przedszkole zapewni dyrektorowi przedszkola warunki sprawowania bezpośredniego nadzoru nad tymi oddziałami.
W myśl natomiast wskazywanego przez skarżącą § 11 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 lutego 2019 r. w uzasadnionych przypadkach poszczególne oddziały, nie więcej jednak niż 6 oddziałów, mogą być zlokalizowane w różnych lokalach położonych na terenie danej miejscowości, jeżeli organ prowadzący przedszkole zapewni dyrektorowi przedszkola warunki sprawowania bezpośredniego nadzoru nad tymi oddziałami.
Porównanie zapisów obu aktów prawnych prowadzi do wniosku, iż w przeciwieństwie od obecnie obowiązujących przepisów regulacje obowiązujące w 2012 r. w zakresie tworzenia oddziałów przedszkolnych nie wprowadzały wymogu aby oddziały przedszkolne zlokalizowane były na terenie jednej miejscowości.
Sąd dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w całości wskazuje również, iż obowiązujące w tamtym okresie rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania (Dz. U. nr 161, poz. 1080) nie zawierało żadnych regulacji odnoszących się do funkcjonowania oddziałów przedszkolnych.
Sąd jedynie na marginesie wskazuje, iż wymóg lokalizacji oddziałów w różnych lokalach położonych na terenie danej miejscowości został wprowadzony dopiero rozporządzaniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 17 marca 2017 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz. U. z 2017 r. poz. 649), a więc długo po podjęciu zaskarżonej uchwały.
Wobec powyższego, w ocenie składu orzekającego, utworzenie oddziałów w miejscowościach [...] i [...] w ramach struktury organizacyjnej Przedszkola nr [...] mieściło się w granicach ustawowych kompetencji gminy i nie naruszało ówcześnie obowiązujących ram prawnych organizacji szkół i przedszkoli. Tworzenie oddziałów przedszkolnych w różnych lokalizacjach, przez gminę uprawnioną do racjonalizowania wydatków publicznych w granicach dopuszczonych przepisami prawa, było dopuszczalną formą organizacji oświaty i nie stanowiło obejścia przepisów prawa.
Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.
- - ---------------------- 2