Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Starosta K. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 10 ust. 1 i art. 12 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2016 r., poz. 627 z późn. zm., dalej: "u.k.p.") odmówił G. K. zwrotu zatrzymanego prawa jazdy kategorii C i CE.
W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] r., sygn. akt [...], Prokurator Rejonowy w L. zatrzymał G. K. prawo jazdy kategorii B, C, B+E, C+E i T, nr [...], wydane w dniu [...] r. Następnie nieprawomocnym postanowieniem z dnia [...] r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w L. nakazał zwrot prawa jazdy kategorii C i C+E w związku z nieprawomocnym wyrokiem z dnia [...] r., sygn. akt [...], Sądu Rejonowego w P., na mocy którego orzeczono wobec skarżącego środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie kategorii B z pominięciem kategorii C i C+E. W dniu [...] r. G. K. złożył wniosek o zwrot prawa jazdy kategorii C i C+E, powołując się na prawomocne już wtedy postanowienie z dnia [...] r. Organ I instancji przytoczył w tej sytuacji art. 12 ust. 1 pkt 3 u.k.p., wskazując, że prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której wydano decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami lub o zatrzymaniu prawa jazdy.
Przepis ten znajduje zastosowanie także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, obejmującego uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio C1, C, D1 lub D. Ustawodawca przewidział tym samym, że osoba objęta zakazem prowadzenia pojazdów kategorii B nie może w trybie zwrotu uzyskać prawa jazdy kategorii C+E. Mając zatem na uwadze, że postanowienie Prokuratora Rejonowego w L. z dnia [...] r. nadal pozostaje w mocy, należało negatywnie załatwić wniosek skarżącego z dnia [...] r.
Pismem z dnia [...] r. G. K. odwołał się od powyższej decyzji z dnia [...] r., zarzucając organowi I instancji naruszenie: (1) art. 12 ust. 1 pkt 3 u.k.p. przez odmowę zwrotu prawa jazdy, mimo że przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadku wydania prawa jazdy; (2) art. 12 ust. 2 pkt 3 u.k.p. przez odmowę zwrotu prawa jazdy, mimo że przepis ten znajduje zastosowanie tylko w odniesieniu do osób, w stosunku do których wydano prawomocny wyrok o zakazie prowadzenia pojazdów mechanicznych, co nie nastąpiło w niniejszej sprawie; (3) art. 107 § 1 k.p.a. przez brak dokładnego uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji, a w szczególności nie odniesienie się do argumentów prawnych załączonych do wniosku z dnia [...] r; oraz (4) art. 11 k.p.a. przez nieodniesienie się do stanowiska skarżącego.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ I instancji wadliwie powołał się na art. 12 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 12 ust. 2 u.k.p. Ten ostatnie przepis mógł być bowiem stosowany łącznie tylko z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. Ponadto w chwili wydawania decyzji z dnia [...] r. powołany wyrok z dnia [...] r. nie był jeszcze prawomocny. Nie było zatem wtedy podstaw do odmowy zwrotu prawa jazdy kategorii C i C+E. Za takim wnioskiem przemawia również opisane wcześniej postanowienie Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] r., które zmodyfikowało postanowienie Prokuratora Rejonowego w L. z dnia [...] r. Dopiero w dniu [...] r. Sąd Okręgowy w P. utrzymał w mocy powyższy wyrok z dnia [...] r. Należy przy tym zaznaczyć, że orzeczenie środka karnego polegającego na zakazie prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B nie może być rozszerzone przez starostę w drodze odmowy zwrotu prawa jazdy kategorii C i C+E. W pozostałym zakresie skarżący powtórzył zarzuty sformułowane w odwołaniu.
Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. na podstawie art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 814 z późn. zm.), art. 17 i art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659 z późn. zm.), § 1 rozporządzenia rady ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości Samorządowych Kolegiów Odwoławczych (Dz. U. z 2003 r., nr 198, poz. 1925), art. 12 ust. 1 pkt 2 i art. 12 ust. 2 pkt 2-3 u.k.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] r.
W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że obecnie art. 12 ust. 1 pkt 2 i art. 12 ust. 2 u.k.p. znajduje zastosowanie także do osób ubiegających się o zwrot prawa jazdy. Modyfikacja ta weszła w życie w dniu 25 października 2014 r. na mocy przepisów ustawy z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2014 r., poz. 970). W niniejszej sprawie wymieniony wyrok Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] r. stał się prawomocny w dniu [...] r. Tym samym należy uznać, że zaskarżona decyzja z dnia [...] r. okazała się prawidłowa. Jeżeli bowiem orzeczono wobec skarżącego zakaz prowadzenia pojazdów kategorii B, to w świetle art. 12 ust. 2 u.k.p. nie może on skutecznie żądać zwrotu prawa jazdy w zakresie kategorii C i C+E. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że orzeka na podstawie stanu faktycznego i prawnego z chwili wydawania decyzji. W dacie podjęcia tego rozstrzygnięcia przez Kolegium wyrok z dnia [...] r. był już prawomocny.
Pismem z dnia [...] r. G. K. zaskarżył powyższą decyzję Kolegium z [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając organowi II instancji naruszenie: (1) art. 12 ust. 1 pkt 2 i art. 12 ust. 2 pkt 3 u.k.p. przez odmowę zwrotu prawa jazdy kategorii C i C+E, mimo nieobjęcia tych kategorii środkiem karnym w wyroku skazującym; (2) art. 12 ust. 1 pkt 2 i art. 12 ust. 2 pkt 3 u.k.p. przez uznanie, że przepisy te znajdują zastosowanie także w przypadku nieprawomocnego orzeczenia o zakazanie prowadzenia pojazdów mechanicznych i uchylenia zatrzymania prawa jazdy w zakresie kategorii C+E; oraz (3) art. 8 k.p.a. przez rozstrzygnięcie sprawy w sposób sprzeczny z powołanym wyrokiem z dnia [...] r. i [...] r.
W uzasadnieniu skarżący powtórzył argumentację zaprezentowaną wcześniej w odwołaniu z dnia [...] r.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga okazała się niezasadna.
Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r., poz. 978 z późn. zm., dalej: "u.k.p."). Zgodnie z art. 12 ust. 2 u.k.p. prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której orzeczony został prawomocnie wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych – w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Z art. 12 ust. 1 pkt 3 u.k.p. wynika zarazem, że prawo jazdy nie może być również wydane osobie, w stosunku do której wydana została decyzja o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami lub zatrzymania prawa jazdy – w okresie i zakresie obowiązywania tej decyzji.
Ustawodawca wskazuje ponadto w art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p., że art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii: (1) AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D – w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B; oraz (2) B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E – w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1 lub D. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...] r., sygn. akt [...], prokurator Prokuratury Rejonowej w L. zatrzymał G. K. prawo jazdy nr [...], wydane przez Starostę Leszczyńskiego, otrzymane w dniu [...] r. i odebrane w dniu [...] r. (k. 1 akt adm. organu I instancji).
Następnie w wyroku z dnia [...] r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w L. uznał skarżącego winnym popełnienia przestępstwa z art. 178a § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. z 2016 r., poz. 1137 z późn. zm., dalej: "k.k.") oraz orzekł wobec niego środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych z wyłączeniem kategorii C i E na okres 3 lat, zaliczając na poczet tego środka karnego okres zatrzymania prawa jazdy od dnia [...] r. (k. nienumerowana akt adm. organu II instancji). Postanowieniem z dnia [...] r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w L. nakazał zwrot powyższego prawa jazdy G. K. w zakresie kategorii C i E (k. 6 akt adm. organu I instancji). Na skutek apelacji wniesionej przez prokuratora od powołanego wyroku z dnia [...] r. wyrokiem z dnia [...] r., sygn. akt [...], Sąd Okręgowy w P. utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie (k. nienumerowana akt adm. organu II instancji). Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania.
Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy najpierw zgodzić się ze skarżącym, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...], nie była prawidłowa (k. 13 akt adm. organu I instancji). W chwili orzekania przez organ I instancji wyrok z dnia [...] r. nie był bowiem jeszcze prawomocny, wobec czego art. 12 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 2 u.k.p. nie mógł znaleźć zastosowania. Jednocześnie wykluczyć należy powoływanie się w tej mierze na art. 12 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 12 ust. 2 u.k.p. Ten ostatni przepis zawiera bowiem odesłanie do art. 12 ust. ust. 1 pkt 2 u.k.p.
Ponadto, wbrew twierdzeniom organu I instancji, samodzielnej podstawy rozstrzygnięcia nie mógł stanowić przepis art. 12 ust. 1 pkt 3 u.k.p. Skutek zatrzymania prawa jazdy, powstały na mocy postanowienia Prokuratury Rejonowej w L. z dnia [...] r., upadł bowiem z chwilą wydania przez Sąd Rejonowy w L. postanowienia z dnia [...] r. zarządzającego zwrot prawa jazdy w zakresie kategorii C i E. W konsekwencji zatem od chwili wydania wymienionego postanowienia przez sąd I instancji do momentu wydania wyroku przez sąd odwoławczy w obrocie prawnym nie pozostawał akt, na podstawie którego prawo jazdy G. K. w zakresie kategorii C i E podlegało zatrzymaniu.
Opisana wadliwość decyzji organu I instancji nie zmienia jednak faktu, że kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r., nr [...], okazała się zgodna z prawem (k. nienumerowane akt organu II instancji). Należy bowiem zauważyć, że ustawodawca wprowadza w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Znajduje ona uszczegółowienie w art. 127 § 1 k.p.a., w świetle którego od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Skorzystanie z wymienionego środka zaskarżenia powoduje, że organ odwoławczy rozpoznaje na nowo sprawę, w tym ponownie ocenia stan faktyczny i prawny. Zakres kognicji tego organu administracji publicznej nie ogranicza się wyłącznie do kontroli ustaleń organu I instancji. W konsekwencji organ odwoławczy orzeka na podstawie stanu faktycznego i prawnego z daty wydawania przez siebie decyzji, a nie z daty wydania decyzji organu I instancji.
Z tej perspektywy należy zatem zaznaczyć, że w chwili wydawania przez Kolegium powołanej decyzji z dnia [...] r. wyrok Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] r. był już prawomocny – Sąd Okręgowy w P. wyrokiem z dnia [...] r. oddalił apelację prokuratora. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. było zatem zobowiązane w świetle art. 12 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 2 u.k.p. do utrzymania w mocy rozstrzygnięcia, w którym odmówiono skarżącemu zwrotu prawa jazdy kategorii C i E. W tej dacie bowiem zaktualizowały się przesłanki, o jakich mowa w wymienionych przepisach, tj. wobec G. K. orzeczono prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych z wyłączeniem pojazdów kategorii C i E. Należy podkreślić, że ze względu na brzmienie art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. negatywna przesłanka zwrotu skarżącemu prawa jazdy rozciągała się także na prawo jazdy kategorii C i E. Nie można się przy tym zgodzić ze stanowiskiem skarżącego, zdaniem którego art. 12 ust. 2 u.k.p. znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadku wydania prawa jazdy.
W przepisie tym ustawodawca expressis verbis wskazuje bowiem także na przypadek zwrotu zatrzymanego prawa jazdy. Trzeba zarazem wyjaśnić, że art. 12 ust. 2 u.k.p. uzyskał takie brzmienie na mocy art. 1 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2014 r., poz. 970 z późn. zm.), który wszedł w życie w dniu 25 października 2014 r. Tym samym w chwili orzekania przez organy wymiaru sprawiedliwości, jak i organy administracji publicznej przepis ten znajdował zastosowanie w znowelizowanej treści.
Sąd nie przychylić się także do poglądu, że odmowa zwrotu prawa jazdy kategorii C i E powodowałaby rozszerzenie środka karnego orzeczonego w wyroku skazującym. Powiązanie art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. z uznaniem skarżącego za winnego przestępstwa z art. 178a § 1 k.k. nie stanowi bowiem dodatkowej sankcji karnej, lecz realizuje jedynie obowiązki wynikające z prawa administracyjnego w zakresie uprawnień do prowadzenia pojazdów. Z taką wykładnią przemawia nie tylko brzmienie art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p., lecz także wykładnia funkcjonalna. Celem powołanego przepisu jest bowiem zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym przez wyłączenie od udziału w tym ruchu osób, które w znaczący sposób zagrażają bezpieczeństwu w komunikacji, w szczególności osób prowadzących pojazd w stanie nietrzeźwości. Taka interpretacja aprobowana jest również w orzecznictwie (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt II SA/Po 403/16, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 603/14, tamże; wyrok NSA z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt I OSK 382/14, tamże).
W tej sytuacji prawnej Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako niezasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.).
Zdanie Odrębne
Zdanie odrębne sędziego WSA Jakuba Zielińskiego.
Wykładnia językowa zastosowanych przez orzekające w sprawie organy nie budzi wątpliwości. W szczególności zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U.2016.627 j.t.), prawo jazdy nie może być wydane osobie w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Z kolei art. 12 ust. 2 pkt 2 wskazuje, że nie można wydać ani zwrócić prawa jazdy ani przywrócić uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii: AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 11 października 2016r. (sygn. akt K 24/15 Dz. U. z 2016r. poz. 2197) zajął się rozstrzygnięciem wątpliwości w zakresie zgodności z ustawą zasadniczą przepisów regulujących sankcję administracyjną w postaci zatrzymania prawa jazdy za wykroczenie polegające na przekroczeniu przez kierującego pojazdem dopuszczalnej prędkości w terenie zabudowanym o ponad 50 km/h.
Jakkolwiek w ww. sprawie podniesione w kierowanych do Trybunału pytaniach wątpliwości nie są tożsame z wątpliwościami jakie pojawiły się w sprawie o sygn. II SA/Po 388/17, to badając konstrukcję i dokonując wykładni art. 12 ust. 1 pkt. 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, nie sposób pominąć rozważań Trybunału zaprezentowanych w wyroku z 11 października 2016r. Trybunał Konstytucyjny w oparciu o dotychczasowe swoje orzecznictwo zaprezentował między innymi sposób badania ewentualnego naruszenia przez kwestionowany przepis zasady ne bis in idem. Zasada ta nie jest wprost wyrażona w przepisach Konstytucji, natomiast jest wywodzona z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji).
Z kolei art. 4 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 22 listopada 1984 roku składa się z trzech ustępów, z których pierwszy poświęcony jest wspomnianej zasadzie. Zgodnie z nim nikt nie może być ponownie sądzony lub ukarany w postępowaniu przed sądem tego samego państwa za przestępstwo, za które został uprzednio skazany prawomocnym wyrokiem lub uniewinniony zgodnie z ustawą i zasadami postępowania karnego tego państwa. Trzeci wzorzec kontroli, tj. art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych – MPPOiP- Dz. Ustaw z 1977r., poz. 137) ma następującą treść: "Nikt nie może być ponownie ścigany lub karany za przestępstwo, za które już raz został prawomocnie skazany lub uniewinniony zgodnie z ustawą i procedurą karną danego kraju".
Zarówno oparte na Konstytucji orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, jak i obowiązujące Polskę akty prawa międzynarodowego (art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji i art. 14 ust. 7 MPPOiP) przyjmują szerokie rozumienie zasady ne bis in idem. Obejmuje ona bowiem przypadki zbiegu odpowiedzialności za czyny sankcjonowane z mocy prawa karnego, jak i z mocy innych przepisów prawa publicznego, w szczególności prawa administracyjnego, jeśli przewidują one środki o charakterze represyjnym, które stanowią w istocie sankcję karną.
W rozpoznawanej sprawie pojawia się pytanie czy kumulacja za ten sam czyn - tj. prowadzenie pojazdu w stanie nietrzeźwości - sankcji karnej w postaci zakazu prowadzenia pojazdów kategorii B i sankcji administracyjnej w postaci zakazu zwrotu prawa jazdy kategorii C i C+E, a także zastosowanie tych sankcji w ramach dwóch niezależnych postępowań, narusza zakaz ponownego karania w tej samej sprawie (ne bis in idem).
Ne bis in idem oznacza zakaz podwójnego (wielokrotnego) karania tej samej osoby fizycznej za popełnienie tego samego czynu zabronionego. Zakaz ten nie został expressis verbis wyrażony w Konstytucji, jednak Trybunał Konstytucyjny przyjmuje w swoim orzecznictwie, że wynika on jednoznacznie z art. 2 Konstytucji, jako jeden z elementów demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (por. wyrok Trybunału z 8 października 2002 r. w sprawie K 36/00). Podwójne (wielokrotne) karanie tej samej osoby za ten sam czyn stanowi naruszenie zasady proporcjonalności reakcji państwa na niepodporządkowanie się przez obywatela obowiązkowi prawnemu (zob. wyroki Trybunału z: 29 kwietnia 1998 r. w sprawie K 17/97; 3 listopada 2004 r. w sprawie K 18/03).
W orzecznictwie Trybunału występuje szerokie rozumienie zasady ne bis in idem jako obejmującej nie tylko przypadki zbiegu odpowiedzialności za czyny sankcjonowane z mocy prawa karnego (zob. wyrok z 15 kwietnia 2008 r. w sprawie P 26/06), ale też przypadki zbiegu odpowiedzialności za czyny sankcjonowane z mocy prawa karnego i innych przepisów prawa publicznego, w szczególności prawa administracyjnego, jeśli przewidują one środki o charakterze represyjnym. W mojej ocenie nie ma wątpliwości, iż przepis art. 12 ust. 2 pkt. 2 ustawy o kierujących pojazdami ma właśnie taki represyjny charakter, gdyż w związku z wymierzeniem przez sąd karny środka karnego w postaci zakazu prowadzenia pojazdów kategorii B nie pozwalają na zwrócenie sprawcy prawa jazdy innych kategorii.
W świetle obowiązujących a omówionych powyżej kryteriów konstytucyjnych i konwencyjnych do przesądzenia, że doszło do naruszenia zakazu ne bis in idem, konieczne jest ustalenie, czy zaistniała sytuacja, że za ten sam czyn, dwukrotnie nałożono sankcją karną lub sankcją o charakterze represyjnym stanowiącą w istocie sankcję karną w toku dwóch niezależnych od siebie postępowań w tej samej sprawie.
W mojej ocenie mamy do czynienia z tożsamością czynu. Czynem tym jest prowadzenie w stanie nietrzeźwości pojazdu mechanicznego, stanowiące przestępstwo z art. 178a § 1 k.k. Ustawa karna przewiduje obligatoryjne orzeczenie wobec sprawcy takiego czynu między innymi środka karnego w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów albo pojazdów określonego rodzaju, (art. 42 § 2 kk). Z kolei art. 12 ust. 2 pkt. 2 ustawy o kierujących odnosi się wprost do rozstrzygnięcia sądu karnego i wskazuje, że w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B nie zwraca się kierującemu prawa jazdy innych kategorii w tym kategorii C i D. Tu pojawia się kwestia charakteru rozstrzygnięcia sądu karnego w przedmiocie ww. środka karnego. Otóż ustawodawca temu właśnie sądowi pozostawił rozstrzygnięcie czy wobec sprawcy, w konkretnym stanie faktycznym należy orzec zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych, czy też z uwagi na ważkie - stwierdzone w konkretnej sprawie - okoliczności ograniczyć zakres tego zakazu.
Sądy powszechne z takiej możliwości korzystają wskazując, że z uwagi na ratio legis przepisu art. 42 § 2 kk., w powiązaniu z okolicznościami sprawy, nie w każdej sprawie jest konieczne orzekanie zakazu w pełnym zakresie. To zatem w sprawie karnej sąd powszechny dokonuje oceny w jakim zakresie należy orzec wobec sprawcy czynu zabronionego obligatoryjny zakaz.
Sądy powszechne badają motywację sprawcy, która towarzyszyła popełnieniu czynu zabronionego w szczególności polegającego na prowadzeniu samochodu osobowego w stanie nietrzeźwości, badają czym kierował się sprawca i czy w związku z całokształtem okoliczności istnieje prawdopodobieństwo, że podobnego zachowania kierujący mógłby się dopuścić prowadząc inny pojazd niż samochód osobowy. Sądy powszechne ograniczają zakaz prowadzenia pojazdów kategorii B dopiero wtedy gdy ustalą, że okoliczności sprawy wskazują, że kierujący nie dopuściłby się podobnego zachowania prowadząc np. samochód ciężarowy. Badanie to odbywa się w ramach kształtowania represji karnej z punktu widzenia prewencji szczególnej i ogólnej. Ukształtowana w ten sposób w wyroku sądu karnego kara (w tym orzeczone środki karne) uwzględnia obowiązek tego sądu do takiego jej skonstruowania by zapewniała w maksymalny możliwy sposób bezpieczeństwo ruchu drogowego.
Orzekając przedmiotowy zakaz, sąd powinien zatem określić zakres obowiązywania wspomnianego zakazu.
Jeżeli zatem wobec kierującego pojazdem posiadającego prawo jazdy kategorii B i C sąd orzeknie zakaz prowadzenia pojazdów do których prowadzenia konieczne jest posiadanie prawa jazdy kategorii B, to sąd ten jednoznacznie wskazuje, że z punktu widzenia osiągnięcia celów postępowania karnego - w tym w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego - nie jest konieczne dalsze ograniczanie skazanego w zakresie możliwości kierowania pojazdami. Zauważyć należy, że środek karny z art. 42 § 2 kk ma również prewencyjny charakter, czyli sąd powszechny ocenia potencjalne zagrożenie ponownego popełnienia przez kierującego przypisanego mu czynu.
Sąd powszechny orzekając w tym zakresie kieruje się tym aby wydane rozstrzygnięcie w maksymalnym stopniu sprzyjało zapewnieniu bezpieczeństwa ruchu drogowego ale jednocześnie nie stanowiło zbyt surowej i niepotrzebnej represji, która w wielu przypadkach godzi nie tylko w samego kierującego, ale także w jego rodzinę.
Z kolei w art. 12 ust. 2 pkt. 2 ustawy o kierujących ustawodawca w istocie rozszerza orzeczony przez sąd powszechny zakaz wskazując, że w przypadku ograniczenia orzeczonego zakazu prowadzenia pojazdów których dotyczy prawo jazdy kategorii B, nie zwraca się kierującemu prawa jazdy innych kategorii w tym kategorii C i D. Przewidziany w art. 12 ust. 2 pkt. 2 zakaz - w zakresie skutków jakie wywiera wobec kierującego - jest więc tożsamy z orzeczonym na podstawie art. 42 § 2 kk środkiem karnym zakazu prowadzenia pojazdów których dotyczy prawo jazdy kategorii B, AM, A1, A2, A, C1, C, D1, D, B+E, C1+E, C+E, D1+E, D+E gdyby taki środek karny został przez sąd powszechny orzeczony. Zakaz wyrażony w ww. przepisie ustawy o kierujących niewątpliwie stanowi sankcję o charakterze represyjnym, która w istocie jest sankcją karną.
Rozstrzygnięcie ustawodawcy w art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących godzi również w autonomię sądu karnego w zakresie kształtowania represji karnej. Tym bardziej, iż kwestionowany przepis nie odnosi się do czynu kierującego ale do wydanego wobec niego wyroku skazującego. W tym więc zakresie ustawa o kierujących w sposób automatyczny rozszerza miarkowaną przez sąd powszechny represję karną.
W doktrynie prawa przez pojęcie sankcji administracyjnej rozumie się "nakładane przez organ administracji publicznej w drodze aktu stosowania prawa, wynikające ze stosunku administracyjnoprawnego ujemne (niekorzystne) skutki dla podmiotów prawa, które nie stosują się do obowiązków wynikających z norm prawnych lub aktów stosowania prawa"
W sprawie K 24/15 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w wypadku wykroczenia polegającego na przekroczeniu dozwolonej prędkości kodeks wykroczeń nie przewiduje możliwości zastosowania środka karnego w postaci zakazu prowadzenia pojazdów. Jest to środek, który niewątpliwie co do istoty jest tożsamy z sankcją administracyjną w postaci zatrzymania prawa jazdy. Skoro jednak ten środek karny nie jest przewidziany dla wykroczenia polegającego na przekroczeniu przez kierowcę dozwolonej prędkości, to nie można mówić o kumulacji takich samych sankcji. W sprawie o sygn. [...] Sądu Rejonowego w L. mamy do czynienia z sytuacją przeciwną – tu norma karna przewiduje możliwość miarkowania przez sąd powszechny zakresu zakazu, a norma administracyjna automatycznie ten zakaz rozszerza.
Zatem cytowany powyżej pogląd Trybunału pozwala na wnioskowanie, że za sprawą wprowadzenia przez ustawodawcę normy z art. 12 ust. 2 pkt. 2 ustawy o kierujących doszło w postępowaniu dotyczącym [...] do niedopuszczalnej kumulacji sankcji naruszającej zasadę ne bis in idem.
Sankcja administracyjna w postaci niemożności zwrotu zatrzymanego prawa jazdy w zakresie dodatkowych kategorii niewątpliwie może mieć wpływ na poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego. Kierowca, który z powodu odebrania prawa jazdy nie może prowadzić pojazdu – przy założeniu stosowania się do zakazu - nie stanowi żadnego zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu lądowego. Jednak art. 2 Konstytucji uniemożliwia ustawodawcy takie nieproporcjonalne, mechaniczne działania restrykcyjne, które mogą powodować wysoce niepożądane skutki w innych dziedzinach życia społecznego.
Powyższe wskazuje w mojej ocenie, iż przepis art. 12 ust. 2 pkt. 2 ustawy o kierujących, w zakresie w jakim uniemożliwia zwrócenie kierującemu prawa jazdy kategorii, których nie objął środek karny orzeczony wobec tego kierującego przez sąd powszechny za popełnienie czynu opisanego w art. 42 § 2 k.k., narusza art. 2 Konstytucji RP. W związku z powyższym w zakresie oceny legalności postępowania organów administracji publicznej, Sąd administracyjny w mojej ocenie winien uznać, że ww. przepis nie powinien być stosowany wobec [...].