Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniuz 9 lipca 2026 r., sygn. akt II SA/Po 369/26

Uzasadnienie

M. J. (dalej również: skarżący; zainteresowany) wniósł za pośrednictwem Rady Miasta w dniu 20 kwietnia 2026 r. (k.

8) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na czynność Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej Rady Miasta (dalej również: Przewodniczący Komisji Rewizyjnej; Przewodniczący; organ) z dnia 19 marca 2026 r. w przedmiocie odmowy wstępu na posiedzenie Komisji Rewizyjnej Rady Miasta.

Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 11b ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej również: u.s.g.) w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji oraz w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami (dalej również: u.z.k.w.) – poprzez wyłączenie jawności posiedzenia komisji w sytuacji, w jakiej nie istnieje podstawa do wyłączenia jawności komisji, a jednocześnie materia objęta przedmiotem porządku obrad komisji nie wprowadza wyłączenia jawności.

Skarżący domagał się stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej i zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący przedstawił okoliczności sprawy związane z poinformowaniem społeczeństwa w dniu 12 marca 2026 r. w Biuletynie Informacji Publicznej Miasta [...] o posiedzeniu Komisji Rewizyjnej, zaplanowanym na dzień 19 marca 2026 r. i wyłączeniu jawności posiedzenia w zakresie punktu 3 porządku obrad określonego jako: Kontynuacja kontroli wynagrodzeń w spółkach z udziałem miasta [...] za lata 2021-2025 w zakresie ich zgodności z ustawą z 9 czerwca 2016 roku o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami. Analiza zasad ustalania wynagrodzeń stałych i zmiennych i ich wysokość. Cele zarządcze w poszczególnych spółkach na poszczególne lata wraz z analizą ich uzasadnień.

Skarżący podniósł, że w dniu 13 marca 2026 r. wysłał wiadomość do Przewodniczącego Komisji "z prośbą o umożliwienie udziału w II części posiedzenia Komisji. Przewodniczący odpisał (...) dnia 17 marca 2026 r. i poinformował (...) [go], że nie może spełnić mojej prośby, jak wyjaśnił, posiedzenie zostało zwołane w trybie niejawnym, aby »przełamać opory urzędników do przekazania dokumentów«, a alternatywą miałaby być kontrola indywidualna". Zaineresowany dalej wyjaśnił, że w dniu posiedzenia wziął udział w jego pierwszej, jawnej części, gdyż Komisja podjęła uchwałę o wyłączeniu jawności jej drugiej części, powołując się na art. 11 ust. 1 u.z.k.w. Następnie, wraz z innymi osobami, które chciały wziąć udział w posiedzeniu, został poproszony o wyjście z pomieszczenia, w którym odbywało się posiedzenie, co uczynił, a tym samym nie mógł wziąć udziału w drugiej części posiedzenia Komisji.

Następnie zaineresowany przedstawił argumentację przemawiającą za dopuszczalnością skargi, stwierdzając, że zaskarżona czynność Przewodniczącego Komisji podlega kognicji sądów administracyjnych. Podniósł, że choć przedmiotowa sprawa dotyczy wstępu na posiedzenie Komisji, a nie na sesję Rady Miasta, to jednak komisja rady gminy nie stanowi oddzielnego organu władzy publicznej, a jedynie sposób organizacji pracy samej rady gminy - jest niejako jej organem wewnętrznym; nie stanowi odrębnego podmiotu, który miałby odrębny skład bądź zadania od samej rady, nie ma więc podstaw do domniemania, że jej funkcjonowanie nie podlega tym samym rygorom jawności i dostępności.

Według skarżącego, Przewodniczący Komisji, poprzez uniemożliwienie mu udziału w drugiej części posiedzenia, we władczy sposób odmówił realizacji jego uprawnienia wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. oraz art. 11b ust. 2 u.s.g. Tym samym przedmiotem sprawy jest czynności z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnienia wynikającego z przepisów prawa.

Następnie skarżący na potrzeby uzasadnienie swojego stanowiska odwołał się do wykładni przepisów – m.in. art. 61 ust. 2 i 3 Konstytucji – i poglądów orzecznictwa dotyczących prawa do informacji o sprawach publicznych. Stwierdził też, że jawność działania organów gminy jest także gwarantowana w ramach art. 11b ust. 1 u.s.g., zaś przepis art. 11b ust. 2 u.s.g. wprost stanowi o tym, że jawność działania organów gminy obejmuje wstęp na posiedzenia komisji rady gminy. Odnosząc się z kolei do przepisu art. 11 ust. 1 u.z.k.w. podkreślił, że ograniczenie prawa do informacji nie może być stosowane automatycznie i powinno spełniać wymogi wynikające z art. 31 ust. 3 Konstytucji, w tym dotyczące celowości i proporcjonalności ograniczenia. W jego ocenie organ nie spełnił tych wymogów, szczególnie że podstawą do wyłączenia jawności miał być jedynie – co przyznał sam Przewodniczący Komisji – "opór urzędników", a nie realna ochrona praw i dóbr, które mogłyby pozostawać w kolizji z prawem do informacji i standardem jawności życia publicznego.

Według skarżącego, jeśli przyjąć, że "niechęć tego czy innego urzędnika do udostępnienia danej informacji może być podstawą do odmowy jej udostępnienia bądź do niewpuszczenia mieszkańca na posiedzenie Rady bądź jej komisji, to de facto każda informacja może stać się niejawna, co czyni prawo do informacji puste i wydrążone ze swojej treści". Taki zaś stan rzeczy jest nie do pogodzenia z art. 31 ust. 3 Konstytucji, a tym samym zastosowane ograniczenie prawa do informacji jest nadmierne i nie powinno się ostać.

W odpowiedzi na skargę (k.

1. 28) Rada Miasta, reprezentowana przez pełnomocnika procesowego, wniosła o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu odpowiedzi przedstawiono stan sprawy, wyjaśniając, że w dniu 12 marca 2026 r. zostało zwołane posiedzenie Komisji Rewizyjnej Rady Miasta oraz udostępniono w Biuletynie Informacji Publicznej Miasta [...] wskazaną w skardze informację. Przedmiotem posiedzenia Komisji Rewizyjnej była m.in. "Kontynuacja kontroli wynagrodzeń w spółkach z udziałem miasta [...] za lata 2021-2025 w zakresie ich zgodności z ustawą z 9 czerwca 2016 roku o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami. Analiza zasad ustalania wynagrodzeń stałych i zmiennych i ich wysokość. Cele zarządcze w poszczególnych spółkach na poszczególne lata wraz z analizą ich uzasadnień" (część II pkt 3 protokołu). Na początku posiedzenia Przewodniczący Komisji Rewizyjnej wyjaśnił, że ze względu na regulację art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2016 r. o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami "posiedzenie zostanie utajnione w zakresie i w części dotyczącej celów zarządczych spółek z udziałem Miasta [...]".

Komisja Rewizyjna podjęła uchwałę o wyłączeniu jawności posiedzenia - jej drugiej części, na podstawie art. 11 ust. 1 tej ustawy oraz wskazała w tej uchwale podstawę faktyczną i prawną. Ponadto Przewodniczący Komisji Rewizyjnej wyjaśnił (co zostało odnotowane w protokole), że "część kontroli, w której jest mowa o wysokości wynagrodzeń w spółkach ma charakter publiczny i zostanie podana do wiadomości w protokole pokontrolnym". Dodano, że osoby postronne zostały poproszone przez Przewodniczącego o opuszczenie sali, a na sali pozostali radni, protokolantka, dyrektor Biura Nadzoru Właścicielskiego i Biura Kontroli UM[...]. Skarżący nie wyraził swojego stanowiska w przedmiotowej sprawie.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego, w odpowiedzi stwierdzono, że z treści art. 11 ust. 1 ustawy z 9 czerwca 2016 r. o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami jednoznacznie wynika, że informacje dotyczące celów zarządczych, wagi tych celów, a także kryteriów ich realizacji i rozliczania, nie podlegają ujawnieniu. Przepis ten stanowi samodzielną podstawę materialnoprawną do odmowy udostępnienia informacji (wyłączenia jawności) dotyczących celów zarządczych, wagi tych celów, a także kryteriów ich realizacji i rozliczania. Przewodniczący Komisji Rewizyjnej w trakcie posiedzenia wyjaśnił, że wyznaczanie celów zarządczych i ocena stopnia ich realizacji w spółkach z udziałem Miasta [...] są informacjami niejawnymi i mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa. Przepis art. 11 ust. 1 tej ustawy ma charakter Iex specialis wobec postanowień ustawy o dostępie do informacji publicznej, a prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.

W podsumowaniu podniesiono, że Komisja Rewizyjna Rady Miasta zasadnie podjęła uchwałę o wyłączeniu jawności posiedzenia - jej drugiej części, na podstawie art. 11 ust. 1 u.z.k.w. z uwagi na zapobieżenie ujawnieniu ewentualnej tajemnicy przedsiębiorstwa.

W piśmie procesowym z dnia 29 czerwca 2026 r. Stowarzyszenie [...] (dalej: Stowarzyszenie) na podstawie art. 33 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zgłosiło swój udział w postępowaniu w sprawie ze skargi M. J. na czynność z zakresu administracji publicznej, polegającą na odmówieniu prawa wstępu na posiedzenie Komisji Rewizyjnej Rady Miasta i wniosło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu i uwzględnienie wniesionej skargi.

W uzasadnieniu wniosku Stowarzyszenie przedstawiło poglądy odwołujące się do stawiska orzecznictwa i piśmiennictwa, mające przemawiać za zasadnością skargi. W ocenie Stowarzyszenia stanowisko organu jest błędne, tym samym w pełni podziela ono argumentację przedstawioną w skardze, zgadzając się z nią w całej jej rozciągłości. Zgłaszając swój udział w niniejszym postępowaniu Stowarzyszenie oznajmiło, że pragnie podzielić stanowisko zaprezentowane w toku postępowania przez skarżącego i wnosi o uwzględnienie skargi, jak też dopuszczenie do udziału w postępowaniu oraz wzięcie pod uwagę podniesionych w niniejszym piśmie argumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 1 lipca 2026 r., wydanym na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.), dopuścił Stowarzyszenie [...] do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika.

Na rozprawie w dniu 9 lipca 2026 r. skarżący podniósł, że zasada jawności działania organów publicznych wynika nie tylko z Konstytucji, ale również z innych przepisów prawa, które to przepisy dopuszczają wyłączenie jawności w wąskim zakresie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Ponadto skarżący wskazał na to, że jeżeli przyczyną niemożliwości przeprowadzenia jawnego posiedzenia były kwestie organizacyjne, to możliwa była transmisja tego posiedzenia, udostępnienie nagrania, a w ostateczności udostępnienie samego protokołu. Zaznaczył, że w jego ocenie wyłączenie jawności jest naruszeniem praw obywatelskich.

Skarżący zauważył, że spór powstały wokół wynagrodzeń zarządów spółek miejskich jest przedmiotem szerokiej debaty medialnej i jako taki powinien być procedowany w jak największej jawności, aby w społeczeństwie nie było poczucia, że jakaś kwestia nie jest wyjaśniana. Podkreślił też, że kwestia wynagrodzeń członków zarządów spółek miejskich jest sprawą polityczną i dlatego zarówno społeczeństwo, jak i przedstawiciele mediów powinni mieć prawo wstępu na posiedzenia, gdzie te kwestie są omawiane. Według skarżącego, powoływanie się przez organ na tajemnicę przedsiębiorstwa w niniejszej sprawie jest nieuprawnione. Podkreślił, że prawo handlowe nie powinno być podstawą do wyłączenia jawności działania organów administracji publicznej. Stwierdził również, że jeżeli na posiedzeniu Komisji miałyby być ujawnione jakieś informacje podlegające ochroni, to są takie możliwości, jak ma to miejsce na posiedzeniach w innych komisjach, np. w komisji skarg i wniosków, gdzie dane osobowe obywateli są udostępniane wyłącznie radnym.

Skarżący zaznaczył, że w jego ocenie cele zarządcze spółek miejskich też powinny być ujawnione, gdyż jest to element sprawowania władzy publicznej z uwagi na pozycję dominującą Miasta [...] w tych spółkach. Podniósł, że w niniejszej sprawie, w szczególności w odniesieniu do spółki [...], nie możemy mówić o konkurencyjności, gdyż spółka ta ma monopol na świadczenie określonych usług. Skarżący zwrócił uwagę na to, że brak jest jakiejkolwiek analizy pozwalającej na stwierdzenie, iż ujawnienie celów zarządczych mogłoby narazić spółki na straty, dlatego też w jego ocenie potraktowanie wszystkich spółek jednakowo (wrzucenie ich do jednego worka) jest nieprawidłowe.

Ponadto skarżący wskazał na to, że twierdzenie, iż nie zgłaszał chęci udziału w posiedzeniu Komisji jest nieprawdą. Podkreślił, że tydzień przed posiedzeniem Komisji wysłał e-maila z prośbą o zezwolenie na udział w posiedzeniu, na co otrzymał odpowiedź odmowną. Skarżący wyjaśnił, że był obecny na posiedzeniu Komisji i brał udział w pierwszej części obrad, przy czym na skutek podjęcia decyzji o tajności dalszej części posiedzenia wnoszone były sprzeciwy. W ocenie skarżącego, powyższe jest wystarczające do uznania, że wyrażał wolę brania udział w posiedzeniu Komisji.

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, wyjaśniając, że kontrola wynagrodzeń nie odbywa się wyłącznie pod kątem ich wysokości, ale również pod względem struktury, zasad premiowania ze względu na premiowane cele. Pełnomocnik zaznaczył, że kontrola ciągle trwa. W trakcie kontroli analizowane są dane w odniesieniu do indywidualnych osób i szczegółowych informacji gospodarczych. W ocenie pełnomocnika, ich ujawnienie doprowadziłoby do ujawnienia informacji co do których ustawodawca wprost wyłączył jawność. Ponadto pełnomocnik stwierdził, że ujawnienie tych danych pogorszyłoby sytuację negocjacyjną Miasta [...] nie tylko z innymi miastami, ale też z wykonawcami zlecanych przez Miasto usług. Pełnomocnik zaznaczył, że Przewodniczący przed wyłączeniem jawności szeroko uzasadnił swoje stanowisko w tym zakresie, powołując się na przepisy prawa i stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Pełnomocnik podniósł, że w sprawie nie chodzi tylko o dane osobowe, ale przede wszystkim o szczegółowe dane liczbowe dotyczące funkcjonowania spółek miejskich, z tych też względów nie jest możliwa ich prosta anonimizacja.

Pełnomocnik organu, dodatkowo na pytanie Sądu oświadczył, że przedstawiona na rozprawie argumentacja stanowi rozszerzenie stanowiska wyrażonego w odpowiedzi na skargę i ma świadczyć o zasadności żądania oddalenia skargi. Na pytanie Sądu, dodał, że w świetle wypowiedzi Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej poprzedzającej wyłączenie jawności części posiedzenia, na utajnionej części posiedzenia były omawiane kwestie wysokości wynagrodzeń w spółkach miejskich, jak też inne zagadnienia wskazane w uchwale Komisji Rewizyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga podlegała uwzględnieniu, jednakże nie w pełnym zakresie, bowiem nie wszystkie jej żądania były usprawiedliwione.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r, poz. 143 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie zaś do art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na: pkt 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r., poz. 1691), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2025 r., poz. 111 ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2025 r., poz. 1131, 1423, 1820 i 1863), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; pkt 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Stosownie zaś do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Stąd też analiza i ocena prawna okoliczności niniejszej sprawy nastąpiła na gruncie faktów znajdujących odzwierciedlenie w aktach tejże sprawy (por. np. orzecznictwo powołane w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2678/21 - to i pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym wyroku dostępne w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Trzeba mieć przy tym na uwadze, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi – a zatem rozpatrzenia jej zasadności – sąd najpierw zobowiązany jest zbadać zachowanie terminu do wniesienia skargi oraz jej dopuszczalność formalną.

Skarga wniesiona przez M. J. w niniejszej sprawie w dniu 20 kwietnia 2026 r. dotyczy czynności Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej Rady Miasta z dnia 19 marca 2026 r. w przedmiocie odmowy wstępu na posiedzenie Komisji Rewizyjnej Rady Miasta. Taki jest bowiem skutek wyłączenia jawności części posiedzenia Komisji Rewizyjnej w dniu 19 marca 2026 r. w zakresie punktu 3 porządku obrad określonego jako: Kontynuacja kontroli wynagrodzeń w spółkach z udziałem miasta [...] za lata 2021-2025 w zakresie ich zgodności z ustawą z 9 czerwca 2016 roku o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami. Analiza zasad ustalania wynagrodzeń stałych i zmiennych i ich wysokość. Cele zarządcze w poszczególnych spółkach na poszczególne lata wraz z analizą ich uzasadnień.

Skarżący, który wraz z innymi osobami początkowo brał udział w tym posiedzeniu, został poproszony przez Przewodniczącego Komisji, o wyjście z sali, w którym odbywało się posiedzenie, co też uczynił – a tym samym nie mógł wziąć udziału w drugiej części posiedzenia Komisji.

Dla ustalenia przejawem jakiego rodzaju działania organu administracji jest przedmiotowe zdarzenie, należy odnieść się do przepisów regulujących dostęp społeczeństwa do informacji o sprawach publicznych, w tym prawo wstępu na posiedzenia organów kolegialnych. To z kolei ma znaczenie dla kwalifikacji zaskarżonego działania i oceny dopuszczalności skargi w tej sprawie.

W myśl art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Z art. 61 ust. 2 Konstytucji wynika zaś, że prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Zarazem, jak stanowi art. 61 ust. 3 Konstytucji, ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Przy tym, tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy.

Poza tym, na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji należy przyjąć, że jej przepisy o prawie do informacji mogą być stosowane bezpośrednio (por. B. Dolnicki [w:] M. Augustyniak i in., Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. IV, Gdańsk 2025, art. 11b).

Przedstawiona zasada jest jednoznaczna i odpowiednio zagłębiona w polskim porządku prawnym – również w przywołanych przez skarżącego postanowieniach prawa międzynarodowego, jak art. 19 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz.U. z 1977 r. nr 38, poz. 167) oraz art. 10 Europejskiej Konwencja Praw Człowieka (Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 [Dz.U. z 1993 r. nr 61, poz. 284 ze zm.).

W następnej kolejności trzeba zwrócić uwagę i na to, że zasada jawności została wyrażona również m.in. w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 11b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2026 r., poz. 662) - dalej: u.s.g., działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw (ust. 1). Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy (ust. 2).

Z kolei art. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902) - dalej: u.d.i.p. stanowi, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego;

1. 2) wglądu do dokumentów urzędowych;
2. 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (pkt 3). Natomiast art. 18 tej ustawy przewiduje, że posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są jawne i dostępne (ust. 1). Posiedzenia kolegialnych organów pomocniczych organów, o których mowa w ust. 1, są jawne i dostępne, o ile stanowią tak przepisy ustaw albo akty wydane na ich podstawie lub gdy organ pomocniczy tak postanowi (ust. 2). Organy, o których mowa w ust. 1 i 2, są obowiązane zapewnić lokalowe lub techniczne środki umożliwiające wykonywanie prawa, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3. W miarę potrzeby zapewnia się transmisję audiowizualną lub teleinformatyczną z posiedzeń organów, o których mowa w ust. 1 (ust. 3). Ograniczenie dostępu do posiedzeń organów, o których mowa w ust. 1 i 2, z przyczyn lokalowych lub technicznych nie może prowadzić do nieuzasadnionego zapewnienia dostępu tylko wybranym podmiotom (ust. 4). Poza tym, zgodnie z art. 19 u.d.i.p. organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 i 2, sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady.

Wreszcie zauważyć należy, że rada gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym gminy (art. 11a ust. 1 pkt 1, art. 15 ust. 1, art. 18a ust. 1 u.s.g.). Według przywołanego art. 18a ust. 1 u.s.g. rada gminy kontroluje bowiem działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Komisja rewizyjna jest natomiast organem wewnętrznym (aparatem pomocniczym) rady gminy, za którego pomocą rada wykonuje swoją funkcję kontrolną (uprawnienia kontrolne) na podstawie art. 15 ust. 1 i art. 18a ust. 1 u.s.g. (patrz: C. Martysz [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. IV, red. B. Dolnicki, Gdańsk 2025, art. 18a).

Przy tym, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, że odmowa realizacji prawa wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów kreuje sprawę administracyjną, w ramach której organ dokonuje czynności z zakresu administracji publicznej polegającej na odmowie realizacji prawa chronionego konstytucyjnie. Sama czynność odmowy dotyczy konkretnej osoby, której odmawia się realizacji jej uprawnienia. Odmowa udziału w posiedzeniu kolegialnego organu władzy publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 2 Konstytucji, jest czynnością dotyczącą uprawnienia wynikającego z przepisów prawa i podlega kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. np. postanowienie NSA z dnia 24 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2517/14). Dlatego też Sąd nie miał wątpliwości, że odmowa wstępu na sesję rady gminy – co też odpowiednio należy odnosić do wstępu na posiedzenie jej komisji (uniemożliwienie udziału w sesji lub posiedzeniu) – jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnienia wynikającego z przepisów prawa – i jako taka podlega kognicji sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2026 r. sygn. akt III OSK 2833/23).

Konsekwencją ustalenia, że przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., polegająca w swej istocie na uniemożliwieniu wzięcia udziału w posiedzeniu organu kolegialnego (organu wewnętrznego rady gminy) jednostki samorządu terytorialnego, jest przyjęcie, że terminowość wniesienia skargi w tej sprawie należało ustalić na podstawie normy prawnej zawartej w art. 53 § 2 p.p.s.a. Zgodnie zaś z tym przepisem, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności, przy czym sąd po wniesieniu skargi może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Trzeba również podkreślić, że przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. wiąże rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia skargi z uzyskaniem wiedzy o podjęciu kwestionowanej czynności, a nie z uzyskaniem wiedzy, że czynność ta mogła zostać podjęta z naruszeniem przepisów prawa (patrz: postanowienie NSA z dnia 6 listopada 2019 r. sygn. akt I GZ 343/19).

W niniejszej sprawie zaskarżona czynność miała miejsce w dniu 19 marca 2026 r., natomiast skargę wniesiono w dniu 20 kwietnia 2026 r. Mając na uwadze dyspozycję przepisu art. 83 § 2 p.p.s.a., skarga została zatem złożona z zachowaniem terminu.

Przechodząc zatem do merytorycznego rozpoznania sprawy (rozpatrzenia zasadności skargi), należy zwrócić uwagę na następujące okoliczności sprawy.

W dniu 12 marca 2026 r. zostało zwołane posiedzenie Komisji Rewizyjnej Rady Miasta, o czym też udostępniono odpowiednią informację w Biuletynie Informacji Publicznej Miasta [...]. Przedmiotem posiedzenia Komisji Rewizyjnej była m.in. "Kontynuacja kontroli wynagrodzeń w spółkach z udziałem miasta [...] za lata 2021-2025 w zakresie ich zgodności z ustawą z 9 czerwca 2016 roku o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami. Analiza zasad ustalania wynagrodzeń stałych i zmiennych i ich wysokość. Cele zarządcze w poszczególnych spółkach na poszczególne lata wraz z analizą ich uzasadnień". Wynika to z części II pkt 3 protokołu nr [...] z posiedzenia Komisji Rewizyjnej Rady Miasta w dniu 19 marca 2026 r., w którym zaznaczono, że "[ż]e względu na omawiane treści ta część posiedzenia zostaje wyłączona z jawności". Na wstępie tego posiedzenia, początkowo odbywającego się z udziałem publiczności, Przewodniczący Komisji Rewizyjnej poinformował zebranych, że "posiedzenie podzielone zostało na 2 części, z czego pierwsza odbędzie się w trybie jawnym, a druga niejawnym" i w tym miejscu "przedstawił uchwałę Komisji Rewizyjnej w sprawie wyłączenia jawności posiedzenia w części, w której omawiane zostaną cele zarządcze spółek z udziałem Miasta, w oparciu o obowiązujące przepisy prawa (Uchwała – załącznik nr 3)". Wyjaśnił też, że część kontroli, w której jest mowa o wysokości wynagrodzeń spółkach, ma charakter publiczny i zostanie podana do wiadomości w protokole pokontrolnym.

Wobec zapowiedzi wyłączenia jawności dalszej części posiedzenia, tak ze strony publiczności, jak i członków Komisji Rewizyjnej były wyrażane stanowiska co do zachodzenia podstaw do wyłączenia jawności. Przewodniczący Komisji stwierdził, że "przykład kontroli spółki [...] i trudna współpraca pokazały, że aby przeprowadzić aktualną kontrolę Komisji w pełnym zakresie, zaproponowany tryb będzie najszybszy i da najlepszy efekt". Następnie podziękował za wyrażone opinie i przeszedł do głosowania nad przyjęciem uchwały Komisji w sprawie wyłączenia jawności części obrad, a w wyniku głosowania Komisja Rewizyjna na podstawie art. 18a ust. 1 u.s.g. i § 10 ust. 5 załącznika nr 5 do uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie Statutu Miasta [...] (Dz.Urz.Woj.[...]. z 2020 r., poz. [...] i [...] r., poz. [...]) oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2016 r. o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1907) przyjęła uchwałę nr [...] z dnia 19 marca 2026 r. w sprawie wyłączenia jawności [części] obrad Komisji Rewizyjnej.

W § 1 tej uchwały stwierdzono, że "[w] związku z wyłączeniem jawności informacji dotyczących celów zarządczych, wagi tych celów, a także kryteriów ich realizacji i rozliczania, są jawne, nie podlegają ochronie danych osobowych ani tajemnicy przedsiębiorstwa i są publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej podmiotu uprawnionego do wykonywania praw udziałowych, Komisja Rewizyjna Rady Miasta postanawia wyłączyć jawność posiedzenia w dniu 19 marca 2028 r. w punkcie »Kontrola wynagrodzeń w spółkach z udziałem miasta [...] za lata 2021-2025 w zakresie ich zgodności z ustawą z 9 czerwca 2016 roku o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami. Analiza zasad ustalania wynagrodzeń stałych i zmiennych i ich wysokość. Cele zarządcze w poszczególnych spółkach na poszczególne lata wraz z analizą ich uzasadnień«, w części dotyczącej kontroli »celów zarządczych w poszczególnych spółkach na poszczególne lata wraz z analizą ich uzasadnień«". Według § 2 tej uchwały wykonanie przedmiotowej uchwały powierzono Przewodniczącemu Komisji Rewizyjnej Rady Miasta. Określono, że uchwała ta wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 3).

Jak wynika z przedstawionych w odpowiedzi na skargę wyjaśnień pełnomocnika organu, osoby postronne zostały poproszone przez Przewodniczącego o opuszczenie sali, w której pozostali radni, protokolantka, dyrektor Biura Nadzoru Właścicielskiego i Biura Kontroli UM[...]. To ostatnie działanie Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej, podjęte w celu realizacji przyjętej uchwały Komisji Rewizyjnej, stanowiło czynność, której bezpośrednim skutkiem była odmowa wstępu (wzięcia udziału) innych osób (publiczności), w tym skarżącego, w przedmiotowej części posiedzenia Komisji.

Nie ma też żadnego znaczenia podnoszony przez pełnomocnika organu argument, że skarżący "nie wyraził swojego stanowiska w przedmiotowej sprawie" – rozumiany, jak można domniemywać, jako brak protestu i opuszczenie sali, w której odbywało się posiedzenie Komisji. Zastosowanie się do polecenia Przewodniczącego nie może przemawiać na niekorzyść strony wnoszącej skargę. Według Sądu, samo stawienie się na posiedzeniu Komisji w dniu 19 marca 2026 r. – przy wcześniej wyrażanej woli wzięcia udziału w II części posiedzenia, jak na to wskazano w skardze – jest wystarczające do przyjęcia, że przedmiotowa czynność dotyczyła również skarżącego.

Idąc dalej, należy wyjaśnić, że zasada jawności działania organów wykonujących władzę publiczną nie jest absolutna i dotyczy to także kolegialnych organów samorządu terytorialnego oraz ich organów wewnętrznych, takich jak komisja rady gminy (tak: NSA w wyroku z dnia 17 czerwca 2026 r. sygn. akt III OSK 2833/23). Tym samym, jeżeli ustawodawca w danej ustawie szczególnej ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na określone przesłanki, to jest to jedno z ograniczeń jawności, do których odwołuje się art. 11b ust. 1 zd. 2 u.s.g.

Jednym z takich aktów jest ustawa z dnia 9 czerwca 2016 r. o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1907 ze zm.), która w art. 11 ust. 1 stanowi, że w spółce, w stosunku do której podmiot określony w art. 1 ust. 1 posiada uprawnienia takie jak przedsiębiorca dominujący w rozumieniu art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów: 1) uchwała w sprawie zasad kształtowania wynagrodzeń członków organu zarządzającego, 2) uchwała, o której mowa w art. 10, 3) uzasadnienie, o którym mowa w art. 4 ust. 3, 4) uzasadnienie, o którym mowa w art. 9 ust. 4 - z wyłączeniem informacji dotyczących celów zarządczych, wagi tych celów, a także kryteriów ich realizacji i rozliczania, są jawne, nie podlegają ochronie danych osobowych ani tajemnicy przedsiębiorstwa i są publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej podmiotu uprawnionego do wykonywania praw udziałowych.

W tym też zakresie przepis art. 11 ust. 1 u.z.k.w. ma charakter Iex specialis w stosunku do art. 11b u.s.g., jak też wobec postanowień ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz ustawy o ochronie danych osobowych (tak np. WSA w Gliwicach z dnia 22 lipca 2025 r. sygn. akt III SA/Gl 450/25).

Sąd podziela stanowisko, że z treści art. 11 ust. 1 u.z.k.w. jednoznacznie wynika, iż informacje dotyczące celów zarządczych, wagi tych celów, a także kryteriów ich realizacji i rozliczania, nie podlegają ujawnieniu. Przepis ten, wyłączający jawność określonych informacji, stanowi samodzielną podstawę materialnoprawną do odmowy udostępnienia informacji (odpowiednio – wyłączenia jawności) dotyczących celów zarządczych, wagi tych celów, a także kryteriów ich realizacji i rozliczania (patrz np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 lipca 2025 r. sygn. akt III SA/Gl 449/25).

Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem skarżącego, że stosowanie art. 11 ust. 1 u.z.k.w. należy uzależniać od oceny charakteru działalności danej spółki miejskiej. Wykładnia przywołanych przepisów nie prowadzi do takiego wniosku. Zakresem podmiotowym ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń objęte są spółki, które spełniają tylko dwa warunki, jednakże oba z nich zaistnieć muszą łącznie: a) będzie to rodzajowo jedna z czterech spółek: spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, spółka akcyjna, spółka komandytowo-akcyjna albo spółka europejska, b) akcje lub udziały w jednej z tych spółek przysługiwały będą podmiotom publicznym, o których mowa w art. 1 ust. 1 u.k.z.w., mających pozycję dominującą (uprawnienia takie jak przedsiębiorca dominujący) w rozumieniu art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (aktualnie: Dz.U.2025 r., poz. 1714). Jak też podnosi się w doktrynie i orzecznictwie, obojętna jest – z punktu widzenia podlegania rygorom ustawy – wielkość (liczba) tych akcji lub udziałów, w szczególności ich liczba nie musi przekraczać 50% kapitału zakładowego lub 50% liczby akcji w spółce.

W konsekwencji także np. spółka z mniejszościowym udziałem Skarbu Państwa czy gminy – lub wręcz spółka, w której któryś z podmiotów publicznych będzie miał jedną akcję lub udział – ciągle będzie taką spółką, która mieści się w zakresie podmiotowym ustawy. Nadto, ustawa o kształtowaniu wynagrodzeń reguluje materię verba legis "w zakresie wykonywania praw z akcji" (art. 1 ust. 2), przez akcje zaś należy rozumieć "akcje lub udziały" (art. 1 ust. 3 pkt 4). Taka terminologia odnosić się może wyłącznie do kapitałowych spółek prawa handlowego, gdzie kapitał zakładowy spółki składa się z udziałów lub akcji.

Natomiast udział kapitałowy (wielkość akcji i udziałów) przysługujący podmiotom publicznym w spółce jest bez znaczenia (patrz: wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2024 r. sygn. akt III OSK 484/22 - i powołane tam stanowisko piśmiennictwa).

Niewątpliwie dostęp konkurencji do wskazanych w art. 11 ust. 1 u.z.k.w. wiadomości, a zwłaszcza celów zarządczych, czyli pewnych planów na rozwój spółki w ciągu określonego odcinka czasowego, mógłby pogorszyć sytuację takiej spółki na rynku danego rodzaju działalności, jak np. usług użyteczność publicznej, co negatywnie wpłynęłoby na interes przedsiębiorstwa – a w dalszej perspektywie na funkcjonowanie gminy i jej mieszkańców.

Warto dodać, że cele zarządcze, o których mowa w art. 4 ust. 5 i 6 u.z.k.w., to sprecyzowane założenia, strategia działania służąca osiągnięciu jak najlepszego wyniku finansowego w roku obrotowym, cele zarządcze determinują organizację spółki i sposoby gospodarowania mieniem publicznym, mają wiążące znaczenie przy ustaleniu wynagrodzenia członków zarządu. Poza tym cele zarządcze są wyznaczane w uchwałach, które stanowią formalny akt prawny organu spółki (por. też: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 2 czerwca 2026 r. sygn. akt II SAB/Ol 92/26).

W związku z powyższym, w ocenie Sądu, Komisja Rewizyjna mogła powołać się na przepis art. 11 ust. 1 u.z.k.w. i wyłączyć jawność posiedzenia co do tych ścisle wskazanych kwestii, tj. w zakresie wynikającym z wyżej przywołanej uchwały nr [...] z dnia 19 marca 2026 r., dotyczącym celów zarządczych w poszczególnych spółkach na poszczególne lata wraz z analizą ich uzasadnienia.

W konsekwencji, Przewodniczący Komisji w ramach wykonywania tej uchwały był uprawniony do odmowy wstępu publiczności (osobom postronnym) na tę część posiedzenia Komisji, na której były omawiane przedmiotowe zagadnienia dotyczące celów zarządczych w poszczególnych spółkach, których dotyczyła "Kontrola wynagrodzeń w spółkach z udziałem miasta [...]" we wskazanym w uchwale okresie. W tej też części skarga okazała się niezasadna, gdyż w przedstawionym zakresie przedmiotowa czynność Przewodniczącego nie naruszała prawa.

To powiedziawszy, zarazem należy podkreślić, że Przewodniczący Komisji zasadniczo mógł odmówić wstępu (udziału) innym osobom, w tym skarżącemu, na posiedzenie Komisji wyłącznie w wąskim zakresie wynikającym z podjętej uchwały Komisji i przedstawionych motywów odnoszących się do art. 11 ust. 1 u.z.k.w. Zdaniem Sądu, analiza zasad ustalania wynagrodzeń stałych i zmiennych i ich wysokość w spółkach, o których tym przepis (tu: w spółkach miejskich) powinna być jawna – o ile nie zachodziłyby względy ustawowo określonej ochrony dóbr innych osób niż objęte dyspozycją art. 11 ust. 1 u.z.k.w. (przepis ten dotyczy wynagrodzeń członków organu zarządzającego i członków organu nadzorczego). Niemniej jednak nawet wtedy nie byłoby uprawnione wyłączenie całej części posiedzenia Komisji (części II) poświęconej tym zagadnieniem, lecz takie zorganizowanie porządku posiedzenia, by w jak najdalszym stopniu zapewnić jawność życia publicznego i udział społeczeństwa w posiedzeniu organu kolegialnego.

Trzeba bowiem mieć na szczególnej uwadze, że art. 61 Konstytucji wprawdzie nie reguluje trybu lub trybów dostępu na posiedzenia organów kolegialnych władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, ale reguluje samą treść tej zasady. Prokonstytucyjna wykładnia tego przepisu wskazuje, że jakiekolwiek ograniczenie co do treści tego prawa podlega wykładni ścieśniającej (restrykcyjnej) i tylko w przypadku zaistnienia takich okoliczności, które wypełniają desygnaty objęte art. 61 ust. 3 Konstytucji. Ograniczenia praw konstytucyjnych nie można wyprowadzać z regulacji obejmujących organizację danej administracji lub jej zadań (patrz: wyrok NSA z dnia 23 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 1238/21). Jest to pogląd respektujący wymogi ustanowione w art. 31 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Za przykład uzasadnionego ograniczenia może wprawdzie służyć przywołany art. 18 ust. 4 u.d.i.p., zgodnie z którym dopuszczalne jest ograniczenie dostępu do posiedzeń organów wynikające z niemożności zapewnienia odpowiednich warunków lokalowych lub technicznych. Niemniej jednak ograniczenie dostępu do posiedzeń z przyczyn lokalowych lub technicznych nie może prowadzić do nieuzasadnionego zapewnienia dostępu tylko wybranym podmiotom. Niedopuszczalne jest np. ograniczenie jawności obrad rady czy jej komisji na wniosek radnych, czy to z uwagi na fakt, że obecność osób postronnych mogłaby krępować swobodę radnych przy podejmowaniu decyzji przy ważnym głosowaniu, czy też z innego powodu. Nie istnieje zaś możliwość całkowitego utajnienia (całkowitego wyłączenia jawności) obrad rady czy jej komisji. Takie działanie jest niekonstytucyjne i w swej istocie stanowi istotne naruszenie prawa (patrz: P. Sitniewski [w:] P. Drembkowski, P. J. Suwaj (red.), Ustawa o samorządzie gminnym.

Komentarz, wyd. 1, 2023, art. 11b). Prawo wstępu na obrady rady gminy (na posiedzenia jej komisji) nie może być też ograniczone ze względu na ochronę porządku publicznego. W związku z tym ochrona porządku publicznego podczas sesji rady gminy musi być zapewniona w inny sposób aniżeli poprzez ustanowienie zakazu wstępu publiczności na salę obrad (por. wyrok NSA oz. w Gdańsku z dnia 20 marca 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 1529/02).

Z całokształtu okoliczności sprawy wynika, że w przedmiotowej części posiedzenia Komisji były omawiane kwestie wysokości wynagrodzeń w spółkach miejskich, jak też inne zagadnienia wskazane w uchwale Komisji Rewizyjnej. Pełnomocnik organu na rozprawie wyjaśnił, że kontrola wynagrodzeń nie odbywa się wyłącznie pod kątem ich wysokości, ale również pod względem struktury, zasad premiowania ze względu na premiowane cele – i kontrola ta ciągle trwa. Pełnomocnik podniósł, że w sprawie nie chodzi tylko o dane osobowe, ale przede wszystkim o szczegółowe dane liczbowe dotyczące funkcjonowania spółek miejskich, z tych też względów nie jest możliwa ich prosta anonimizacja.

Nie negując powyższego, jak też możliwości wystąpienia określonych trudności organizacyjnych w przeprowadzeniu posiedzenia Komisji, związanych z omawianiem i analizą poszczególnych kategorii danych i informacji, występujący pomiędzy stronami niniejszego postępowania spór co do możliwości wyłączenia jawności posiedzenia Komisji w dniu 19 marca 2026 r. w takim zakresie, jaki faktycznie miał miejsce (odmowa wstępu na II część posiedzenia), należało rozstrzygać na korzyść skarżącego jako obywatela i członka społeczność lokalnej.

W przekonaniu Sądu, stosowanie ustawowych wyjątków od przywołanej zasady konstytucyjnej wymaga od organu gotowości do podjęcia ponadstandardowych działań organizacyjnych i technicznych, by umożliwić społeczeństwu realny udział w posiedzeniu organu kontrolnego gminy dotyczącym analizy zasad ustalania wynagrodzeń stałych i zmiennych i ich wysokości w spółkach miejskich. Tylko takie postępowanie zapewni realizację konstytucyjnego prawa do uczestniczenia w obradach organów kolegialnych jednostek samorządu terytorialnego i ich komisji, przy jednoczesnym uzasadnionym ograniczeniu dostępu do niektórych informacji. Tym bardziej, że w przywołanej ustawie z dnia 9 czerwca 2016 r. sformułowano inną zasadę, jaką jest jawność oraz brak podlegania ochronie danych osobowych i tajemnicy przedsiębiorstwa.

W konsekwencji to, że dane informacje są publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej podmiotu uprawnionego do wykonywania praw udziałowych, również nie może stanowić argumentu przemawiającego za prostym wyłączeniem jawności całej części posiedzenia Komisji, na którym omawiane są w ramach kontroli kwestie wynagrodzeń w spółkach z udziałem miasta [...].

Podobnie, przedstawiona na posiedzeniu w dniu 19 marca 2026 r. zapowiedź Przewodniczącego Komisji, że część kontroli, w której jest mowa o wysokości wynagrodzeń spółkach, ma charakter publiczny i zostanie podana do wiadomości w protokole pokontrolnym także nie mogła stanowić dostatecznego uzasadnienia dla wyłączenia jawności całej II części posiedzenia Komisji. Możliwość wzięcia bezpośredniego udziału w posiedzeniu organu kolegialnego (tu: komisji organu kontrolnego gminy) stanowi bowiem urzeczywistnienie w najpełniejszym stopniu zasady jawności życia publicznego – w tym wypadku zapewnianej członkom lokalnej społeczności, którzy w sposób oczywisty zainteresowani, by wydatkowanie środków publicznych przez władze samorządu gminnego następowało z zachowaniem względów celowości, gospodarności i transparentności.

Uczestniczące w postępowaniu Stowarzyszenie zasadnie w swoim stanowisku powołało się na wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 października 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 523/16, w którym trafnie zauważono, że każde ograniczenie w stosowaniu zasady jawności musi bezwzględnie wynikać z wyraźnego przepisu ustawy, a jeżeli takiego przepisu nie ma, to nie można domniemywać istnienia podstawy wyłączenia jawności prac na posiedzeniu komisji rady gminy. Równie słusznie w przywołanym wyroku stwierdzono, że czym innym jest jawność i dostępność posiedzeń komisji rady gminy, a czym innym możliwość zapoznania się z protokołem obrad (posiedzenia) komisji. Są to dwa odmienne zakresy stosowania zasady jawności i skorzystanie z jednego z nich ani nie prowadzi do niemożliwości skorzystania z drugiego zakresu, ani też nie wyłącza możliwość skorzystania z drugiego zakresu.

Prawo do informacji o działalności władz jest niewątpliwie ważnym elementem życia społecznego i wykonywania przez opinię publiczną kontroli nad działalnością organów. Jest ono nierozerwalnie związane z zasadą jawności życia publicznego. Obywatele korzystający z przysługujących im uprawnień mogą być niejednokrotnie zainteresowani działaniami podejmowanymi przez wybrane organy, ale także i uzyskiwanymi w tym zakresie rezultatami podejmowanych działań. Dlatego też to, że Komisja Rewizyjna ze swojego doświadczenia zna trudności w zakresie realizacji kontroli w niektórych podmiotach ("przykład kontroli spółki [...] i trudna współpraca"), co też doprowadziło organ wniosku, że "aby przeprowadzić aktualną kontrolę Komisji w pełnym zakresie, zaproponowany tryb będzie najszybszy i da najlepszy efekt" – nie dawało ustawowo osadzonej podstawy dla wyłączenia jawności posiedzenia Komisji w takim zakresie, jaki wynika z protokołu nr [...] z posiedzenia Komisji Rewizyjnej Rady Miasta w dniu 19 marca 2026 r. Tym bardziej, że wskazana w odpowiedzi na skargę końcowa teza organu, że Komisja Rewizyjna zasadnie podjęła uchwałę o wyłączeniu drugiej części jawności posiedzenia, na podstawie art. 11 ust. 1 u.z.k.w. z uwagi na zapobieżenie ujawnieniu ewentualnej tajemnicy przedsiębiorstwa, nie uwzględnia, że ustawową zasadą jest, iż informacje, o których mowa w tym przepisie, są jawne i nie podlegają ochronie danych osobowych ani tajemnicy przedsiębiorstwa – za wyjątkiem, tj. z wyłączeniem informacji dotyczących celów zarządczych, wagi tych celów, a także kryteriów ich realizacji i rozliczania.

Wszelkie wyjątki od zasady muszą zaś być wykładane ściśle (zasadniczo literalnie) i tak też stosowane, zgodnie z zasadą interpretacyjną exceptiones non sunt extendendae. W konsekwencji zbiór tychże wyjątków od omawianej zasady jawności nie może zostać rozszerzony, a tym bardziej przekreślać jej celów i funkcji. Wprowadzenie zasady jawności w zakresie wynagrodzeń miało w zamierzeniu ustawodawcy zapewnić możliwość skutecznej kontroli społecznej i oprócz budowania poczucia sprawiedliwości społecznej umożliwić przeciwdziałanie potencjalnym nadużyciom (patrz: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 października 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 535/17; A. Rzetecka-Gil [w:] Ustawa o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami. Komentarz, Gdańsk 2017, art. 11).

Podsumowując wszytko powyższe, Sąd stwierdza, że poprzez podjęcie zaskarżonej czynności w zakresie, w jakim wyłączono jawność posiedzenia Komisji Rewizyjnej ponad cele zarządcze w poszczególnych spółkach na poszczególne lata wraz z analizą ich uzasadnienia, doszło do istotnego naruszenia art. 61 ust. 2 Konstytucji i art. 11b ust. 2 u.s.g. oraz art. 3 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 1 u.d.i.p., jak też art. 11 ust. 1 u.z.k.w.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku.

Konsekwentnie, Sąd w pkt II wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałej części, wykraczającej poza zakres uwzględniony w pkt I sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt III wyroku, zasądzając z tego tytułu na rzecz skarżącego kwotę 200 zł. Sąd uwzględnił wynik sprawy, wniosek skarżącego i wysokość poniesionych kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw (uiszczony wpis od skargi).