Uzasadnienie
Decyzją z dnia (...) października 2014 r., nr (...), Prezydent Miasta P., na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4, art. 8, art. 39, art. 41 pkt 1 i 2 oraz art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2013, poz. 182 zm.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej jako "K.p.a.", odmówił przyznania A. G. pomocy finansowej w formie specjalnego zasiłku celowego na uregulowanie czynszu za styczeń 2013 r. w kwocie (...) zł.
W uzasadnieniu powyższej decyzji wyjaśniono, że w dniu (...) lutego 2013 r. do organu wpłynął wniosek A. G. z prośbą o pomoc finansową obejmującą m.in. opłacenie czynszu za miesiąc styczeń 2013 r. W dniu (...) lutego 2013 r. został przeprowadzony wywiad środowiskowy, podczas którego wnioskodawca sprecyzował oczekiwania co do swoich potrzeb. Prowadząc postępowanie administracyjne ustalono, że A. G. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. W miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku na jego dochód składało się wyłącznie świadczenie rentowe z ZUS w kwocie (...) zł. Decyzją z dnia (...) lutego 2013 r. Prezydent odmówił mu przyznania pomocy finansowej na spłatę czynszu, jednakże decyzja powyższa została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.
Następnie wyjaśniono, że na podstawie decyzji administracyjnej z dnia (...) lutego 2013 r. wnioskodawca otrzymał zasiłek celowy na opłacenie energii w wysokości (...) zł, a decyzją z dnia (...) stycznia 2013 r. otrzymał on pomoc celową na zakup żywności w ramach rządowego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w miesiącu lutym, marcu, kwietniu 2013 r. w wysokości po (...) zł. miesięcznie. A. G. otrzymywał także pomoc w postaci zasiłku celowego od grudnia 2011 r. do września 2013 roku po (...) zł miesięcznie. Ponadto do końca lutego 2013 r. nie opłacał swoich świadczeń mieszkaniowych w postaci czynszu, wody, ścieków i śmieci. Zdaniem organu wyczerpane zostały tym samym cele pomocy społecznej, określone w art. 3 ustawy o pomocy społecznej.
Prezydent wyjaśnił, że uzyskiwany przez wnioskodawcę dochód w wysokości (...) zł przekracza ustawowe kryterium dochodowe, uzasadniające przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego. Stąd jedyną, dostępną dla A. G., formą pomocy jest pomoc w formie specjalnego zasiłku celowego. W ramach prowadzonego postępowania ustalono, że wydatki skarżącego, w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, obejmowały, zgodnie z oświadczeniem skarżącego, wydatki na zakup gazu butylowego (w kwocie (...) zł), leków (w kwocie (...) zł, stosownie do przedstawionych faktur), zakup środków czystości (w kwocie (...) zł) oraz opłacenie telefonu (w kwocie (...) zł). Równocześnie organ zwrócił uwagę, że podejmowane działania i przyznawana pomoc zmierza do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych wnioskodawcy. Podniesiono, że pomimo zrozumienia dla trudnej sytuacji materialnej i życiowej wnioskodawcy brak jest możliwości udzielenia pomocy celowej na wskazaną potrzebę spłaty zadłużenia czynszowego.
A. G. ma możliwości złożenia wniosku o zamianę mieszkania do administratora budynku, a tym samym obniżenia czynszu. W czasie rozmowy telefonicznej poinformował on pracownika socjalnego, iż wnioskował o zamianę mieszkania na mniejsze, jednakże nie otrzymał żadnej odpowiedzi. Pismem z dnia (...) maja 2013 r. administrator wyjaśnił, że nie dysponuje dokumentem dotyczącym wnioskowania przez A. G. o zmianę lokalu na mniejszy. Oznacza to, że pomimo zgłaszanych, w ramach wywiadów środowiskowych, oświadczeń, co do chęci obniżenia wysokości czynszu, wnioskodawca nie podejmuje działań zmierzających do osiągnięcia powyższego celu. Wnioskodawca został przy tym pouczony o możliwości złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego.
Prezydent wskazał również, że wnioskodawcy jest udzielana pomoc, której łączna wysokości wyniosła w 2011 r. kwotę (...) zł (średnio (...) zł miesięcznie), w 2012 r. (...) zł (średnio (...) zł miesięcznie), natomiast w 2013 r. od miesiąca stycznia do października pomoc ta wyniosła już (...), a zatem średnio miesięcznie (...) zł. Podkreślono przy tym, że celem pomocy społecznej nie jest systematyczne, comiesięczne wspieranie osób i ich rodzin, które posiadają dochód przekraczający kryterium dochodowe, co ma miejsce w przypadku wnioskodawcą.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) grudnia 2013 r., nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy podtrzymując w całości stanowisko organu I instancji.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. G. wnosząc o jej uchylenie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.
Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 23 lipca 2014 r. skarżący wyjaśnił, że pomimo wielokrotnych prób zmiany mieszkania, z czym zgłaszał się do administratora, nie udało się dotychczas przeprowadzić tej zmiany. Od 2012 r., kiedy to zwrócił się do administratora po raz ostatni, nie uzyskał żadnej odpowiedzi. Skarżący podniósł, że mniejsze mieszkania – do 35 m2, które oglądał, mają czynsz powyżej (...) zł, o czym informował ośrodek pomocy społecznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się bezzasadna.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony.
Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia odmowy przyznania skarżącemu pomocy finansowej w formie specjalnego zasiłku celowego na uregulowanie czynszu za styczeń 2013 r. w kwocie (...) zł.
Przed merytoryczna oceną zaskarżonej decyzji należy zauważyć, że wniosek o przyznanie powyższej pomocy został złożony w dniu (...) lutego 2013 r. Jak wskazuje jego analiza, skarżący zwrócił się do organu pomocy społecznej z wnioskiem o zapłatę czynszu, w styczniu 2013 r., zaległości w jego zapłacie od stycznia 2011 r. do stycznia 2013 r. oraz o zapłatę za energię elektryczną w miesiącu lutym 2013 r. Decyzją z dnia (...) lutego 2013 r. nr (...), Prezydent przyznał mu pomoc w postaci specjalnego zasiłku celowego na zapłatę rachunku za energię elektryczną, natomiast postanowieniem z dnia (...) października 2013 r., nr (...), odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego na uregulowanie czynszu od stycznia 2011 r. do stycznia 2013 r. (przy czym postanowienie powyższe zostało następnie uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 360/14).
Stąd przedmiotem kontroli Sądu pozostaje jedynie rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu pomocy finansowej w formie specjalnego zasiłku celowego na uregulowanie czynszu za styczeń 2013 r.
W przedmiotowej sprawie okolicznością bezsporną pozostaje, że skarżący przekracza kryterium dochodowe, określone w ustawie o pomocy społecznej, uzasadniające przyznanie mu pomocy w formie zasiłku celowego. Stąd jedyną formą pomocy, w oparciu o którą, istnieje możliwość uzyskiwania przez niego świadczeń od organów pomocy społecznej jest przepis art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z jego treścią, szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Ustawodawca w treści powołanego przepisu ustawy używa sformułowania, iż omawiane świadczenie "może być przyznane", co powoduje, że rozstrzygnięcie w sprawie przyznania specjalnego zasiłku celowego wydawane jest w ramach tak zwanego uznania administracyjnego.
Samo uznanie administracyjne, choć jest uprawnieniem organu administracyjnego do wyboru rozstrzygnięcia sprawy, to nie pozwala jednak organowi na dowolność w załatwieniu sprawy. Orzekając w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego, organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazówki, co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym. Pamiętać bowiem należy, że przy udzielaniu świadczeń z pomocy społecznej obowiązkiem właściwych organów jest kierowanie się ogólnymi zasadami pomocy, określonymi w art. 3 ustawy o pomocy społecznej, a więc koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, o ile potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Pomoc społeczna stanowi bowiem instytucję polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 powołanej powyżej ustawy).
Tak więc warunkiem korzystania z pomocy społecznej jest w pierwszej kolejności ustalenie, że jej udzielenie nastąpiło w ściśle określonym celu, jakim jest przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej a następnie stwierdzenie, że udzielenie pomocy jest konieczne z uwagi na fakt, iż osoba wnioskująca nie może własnymi zasobami i możliwościami przezwyciężyć trudnej sytuacji, w jakiej się znalazła. Z powyższego wynika, że pomoc społeczna powinna zostać udzielona dopiero wtedy, gdy jednostka w sytuacji kryzysowej przestaje być samowystarczalna. Ustawodawca nie definiuje z oczywistych względów pojęcia "trudnych sytuacji życiowych", podaje jedynie najczęstsze powody ich powstawania (art. 7 ustawy o pomocy społecznej). Tym samym ocena zaistnienia tej przesłanki należy do organów pomocy społecznej.
Sąd zauważa, że niewątpliwie skarżący znajduje się w trudnej sytuacji życiowej. Wskazuje na to chociażby fakt, że przekracza on kryterium dochodowe, określone w ustawie o pomocy społecznej, jedynie o kwotę (...) zł. Stąd, obowiązkiem organów było rozważanie, czy spełnia on przesłanki, określone w art. 41 ustawy o pomocy społecznej, uzasadniające przyznanie mu wnioskowanej pomocy, a w szczególności, czy w sprawie zachodzą "szczególnie uzasadnione przypadki", przemawiające za przyznaniem skarżącemu specjalnego zasiłku celowego na uregulowanie czynszu.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi, że "szczególnie uzasadniony przypadek" ma miejsce miejsce wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, jest nadzwyczaj drastyczna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Należą do nich zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. I OSK 179/13, Baza NSA). Jest to o tyle istotne, że przepisu art. 41 ustawy o pomocy społecznej nie może w żadnym razie prowadzić do powstanie sytuacji, w którym wnioskodawca uczyni z pomocy społecznej swoje stałe źródło utrzymania.
Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, a zwłaszcza z ustanowioną w art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasadą pomocniczości (subsydiarności). Jak już wskazano, decyzje w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego opierają się na uznaniu administracyjnym. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. W szczególności, wobec danej osoby pewien zakres przyznanych już świadczeń organ może uznać za zaspokajający jej bieżące, niezbędne potrzeby życiowe. Stąd w przypadku wielokrotnego występowania o świadczenia organ może uwzględniać te, które w danej sytuacji są najistotniejsze.
W tym miejscu należy zauważyć, że zakres pomocy, z jakiej korzysta skarżący pozwala przyjąć, że organy pomocy społecznej czynnie wspomagają go w przezwyciężeniu jego trudnej sytuacji życiowej. I tak, w lutym 2013 r. uzyskał on pomoc na zakup energii elektrycznej w kwocie (...) zł., a zgodnie z zawartymi w decyzji organu I instancji wyliczeniami, skarżący uzyskuje pomoc, której łączna wysokości wyniosła w 2011 r. kwotę (...) zł (średnio (...) zł miesięcznie), w 2012 r. (...) zł (średnio (...) zł miesięcznie), natomiast w 2013 r. od miesiąca stycznia do października pomoc ta wyniosła (...) zł., a zatem średnio miesięcznie (...) zł. Taka wysokość pomocy niewątpliwie wskazuje, że nie ma ona charakteru incydentalnego i skarżący korzysta stale ze wsparcia organów. Zwraca również uwagę fakt, że jak wyjaśniono w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, otrzymywana przez A. G. pomoc stanowiła pomoc celową na zakup żywności w ramach rządowego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" oraz pokrycia świadczeń mieszkaniowych w postaci czynszu, wody, ścieków i śmieci.
W przedmiotowej sprawie organy odmówiły skarżącemu przyznania pomocy na spłatę zadłużenia czynszowego za miesiąc styczeń 2013 r. Jest to o tyle istotne, że zarówno analiza akt sprawy, jak i orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wskazuje, że problem nieuiszczania czynszu przez skarżącego, nie stanowi nowego problemu, wynikającego z nagłych zdarzeń, lecz stanowi problem nierozwiązany już od paru lat, gdyż zaległości w jego zapłacie sięgając aż stycznia 2011 r. W tych okolicznościach nie można przyjąć, aby wniosek o spłatę zadłużenia czynszowego umotywowany był zaistnieniem szczególnie uzasadnionego przypadku, a więc wynikał z nadzwyczajnych zdarzeń, których skarżący nie mógł przewidzieć.
Zwraca przy tym uwagę fakt, że choć skarżący podnosi, że podejmuje on działania zmierzające do obniżenia wysokości czynszu, to jednak na przestrzeni ponad dwóch lat nie podjął on żadnych konkretnych działań, zmierzających do realizacji powyższego celu. Za takowe nie może być bowiem uznane zwrócenie się do administratora budynku, jeszcze w 2012 r. o zmianę lokalu. Podzielić należy tym samym pogląd organów administracji, że w tych okolicznościach faktycznych, w których nie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 41 ustawy o pomocy społecznej, a skarżący pozostaje bierny i nie podejmuje działań zmierzających do przezwyciężanie swojej sytuacji materialnej, niemożliwym było przyznanie mu pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego na spłatę czynszu. Działanie powyższe nie znajdywałoby bowiem oparcia w opisanych powyżej, podstawowych zasadach przyznawania pomocy społecznej, gdyż skutkowałoby powstaniem sytuacji, w której organ wyręczałby skarżącego we wszystkich kosztach związanych z utrzymaniem mieszkania.
Mając na względzie powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i stąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.