Uzasadnienie
Rada Gminy Suchy Las w dniu 22 stycznia 2026 r. podjęła uchwałę nr XX/228/26 w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Suchy Las na lata 2026-2030. Przedmiotowy program stanowił załącznik do uchwały. Uchwała ta została podjęta na podstawie m.in. art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 662) oraz art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 725, dalej również jako: "ustawa" albo "u.o.p.l."). Dokument został doręczony Wojewodzie Wielkopolskiemu jako organowi nadzoru w dniu 28 stycznia 2026 r.
W wyniku dokonanej oceny zgodności aktu z prawem, Wojewoda Wielkopolski wydał w dniu 23 lutego 2026 r. rozstrzygnięcie nadzorcze (znak: NP-III.4131.1.32.2026.7), w którym stwierdził nieważność uchwały w całości ze względu na istotne naruszenie prawa.
Organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 21 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy musi obejmować określone w przepisie elementy. Ustawodawca, używając zwrotu "w szczególności", nałożył na radę gminy obowiązek zamieszczenia w programie postanowień odnoszących się do wszystkich wymienionych w tym przepisie kwestii. Pominięcie któregoś z obligatoryjnych elementów skutkuje istotną wadą prawną uchwały. Główny zarzut Wojewody dotyczył sposobu realizacji normy kompetencyjnej z art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy, który nakłada obowiązek określenia zasad polityki czynszowej oraz warunków obniżania czynszu. Rada Gminy uregulowała tę materię w rozdziale VI Programu (§ 10 ust. 4), wskazując jedynie dwa czynniki obniżające stawkę czynszu o 5%: położenie lokalu na IV lub wyższym piętrze w budynku bez windy oraz zły stan techniczny budynku.
Zdaniem Wojewody, regulacja ta jest niewystarczająca i narusza art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów. Przepis ten nakazuje ustalanie stawek czynszu z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających ich wartość użytkową, wymieniając obligatoryjnie: położenie budynku, położenie lokalu w budynku, wyposażenie budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stan, ogólny stan techniczny budynku.
Wojewoda, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych argumentował, że Rada Gminy powinna była uwzględnić co najmniej wszystkie wyżej wymienione czynniki z art. 7 ust. 1 jako przesłanki obniżające czynsz i przypisać każdemu z nich określoną wartość. W ocenianym Programie Rada nie uwzględniła jako czynników obniżających położenia budynku oraz wyposażenia budynku i lokalu w urządzenia techniczne.
Z tego powodu Wojewoda stwierdził, że uchwała nie zawiera wszystkich obligatoryjnie wymaganych elementów, co stanowi istotne naruszenie prawa powodujące wadliwość całego aktu w całości. Stwierdzenie nieważności uchwały wstrzymało jej wykonanie z mocy prawa z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.
Rada Gminy Suchy Las nie zgodziła się z rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Wielkopolskiego i w dniu 25 marca 2026 r. skierowała, za pośrednictwem organu nadzoru, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości oraz podnosząc zarzuty naruszenia:
. art. 21 ust. 2 pkt 4 w związku z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów: poprzez błędne przyjęcie, że Rada Gminy nie wywiązała się z obowiązku uchwałodawczego i nie zawarła wszystkich wymaganych prawem elementów.
. art. 91 ustawy o samorządzie gminnym: poprzez bezzasadne przyjęcie, że uchwała Rady Gminy jest sprzeczna z prawem.
W uzasadnieniu skargi Rada Gminy podkreśliła, że użycie zwrotu "w szczególności" w art. 21 ust. 2 oznacza obowiązek zamieszczenia wskazanych elementów w uchwale, co Rada uczyniła, określając zasady polityki czynszowej i warunki obniżania czynszu. Zgodnie ze stanowiskiem Rady, art. 7 ust. 1 odnosi się do czynników, które modyfikują wartość użytkową poprzez jej podwyższenie lub obniżenie w stosunku do stanu przeciętnego w danej gminie. Gmina posiada swobodę w decydowaniu, czy dana cecha podwyższa, czy obniża wartość użytkową. Rada Gminy uwzględniła wszystkie czynniki ustawowe, rozdzielając je logicznie na podwyższające i obniżające czynsz. I tak:
. położenie budynku (art. 7 ust. 1 pkt 1): uwzględniono jako czynnik podwyższający czynsz z uwagi na położenie w miejscowości Suchy Las (§ 10 ust. 3 pkt 1 uchwały);
. położenie lokalu w budynku (art. 7 ust. 1 pkt 2): uwzględniono jako czynnik obniżający czynsz w przypadku lokali na IV lub wyższym piętrze bez windy (§ 10 ust. 4 pkt 1 uchwały);
. wyposażenie w urządzenia techniczne i instalacje (art. 7 ust. 1 pkt 3): uwzględniono jako czynniki podwyższające czynsz z uwagi na wyposażenie w WC, łazienkę oraz centralne ogrzewanie (§ 10 ust. 3 pkt 2, 3 i 4 uchwały);
. ogólny stan techniczny budynku (art. 7 ust. 1 pkt 4): uwzględniono jako czynnik obniżający czynsz w przypadku złego stanu technicznego (§ 10 ust. 4 pkt 2 uchwały).
Rada Gminy stwierdziła, że pogląd Wojewody o konieczności przypisania każdemu czynnikowi ustawowemu określonej wartości obniżającej czynsz jest nieprawidłowy. Przepis pozwala na wybór przez uchwałodawcę lokalnego, które cechy podwyższają, a które obniżają czynsz.
Zdaniem Rady Gminy Suchy Las, działała ona w granicach przyznanego jej upoważnienia ustawowego i swobody decyzyjnej. Skoro żaden przepis wprost nie nakazuje stosowania wszystkich kategorii z art. 7 ustawy wyłącznie jako czynników obniżających czynsz, uchwała nie narusza istotnie prawa. Tym samym Wojewoda błędnie zastosował środek nadzoru, co w ocenie skarżącej skutkuje koniecznością uchylenia jego rozstrzygnięcia.
Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 15 lipca 2026 r. przedstawiciele organu argumentowali, że wszystkie lokale, które są w posiadaniu Gminy Suchy Las mają dobry standard, co powoduje, że nie było konieczności wskazania okoliczności obniżających wysokość czynszu. Lokale są położone w obrębach wiejskich, co powoduje, że brak było możliwości wskazania położenia, czy też wyposażenia, jako wskaźników obniżających wysokość czynszu. W ocenie przedstawicieli organu, z uwagi na stan techniczny lokali możliwe było jedynie wskazanie dwóch okoliczności obniżających wysokość czynszu – położenie lokalu na 4 piętrze lub zły stan techniczny budynku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, co wynika z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").
Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, niezależnie od żądań i twierdzeń podnoszonych w skardze.
Zaskarżonym aktem w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 23 lutego 2026 r. (nr NP-III.4131.1.32.2026.7), stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy Suchy Las nr XX/228/26 z dnia 22 stycznia 2026 r. w sprawie programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Suchy Las na lata 2026-2030 w całości.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarga Rady Gminy Suchy Las nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu, co skutkuje koniecznością oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Niewątpliwie materialnoprawną podstawę podjęcia przez Radę Gminy Suchy Las kwestionowanej uchwały stanowił art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.
Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, które to stanowisko Sąd w niniejszym składzie akceptuje, przepis art. 21 ust. 2 u.o.p.l. zawiera obligatoryjne elementy, jakie musi określać wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Użycie przez ustawodawcę sformułowania "w szczególności" (art. 21 ust. 2 in principio) nie oznacza dowolności po stronie organu uchwałodawczego gminy. Zwrot ten wskazuje, że katalog zawarty w punktach 1-8 ma charakter otwarty, co pozwala radzie gminy na uregulowanie dodatkowych kwestii nieujętych w przepisie, jednakże jednocześnie bezwzględnie nakazuje uregulowanie wszystkich tych materii, które w punktach 1-8 zostały wymienione. Brak uregulowania choćby jednego z tych punktów przesądza o niekompletności aktu prawa miejscowego, a tym samym stanowi istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie jego nieważności w całości (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 410/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 837/19, Baza NSA).
Zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 4 u.o.p.l., program ten powinien obejmować w szczególności "zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu". Obowiązek ten należy odczytywać w ścisłym związku z art. 7 ust. 1 u.o.p.l., według którego "W lokalach wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego właściciel ustala stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokali, z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających ich wartość użytkową, a w szczególności: 1) położenia budynku;
- 2) położenia lokalu w budynku;
- 3) wyposażenia budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stanu;
- 4) ogólnego stanu technicznego budynku".
Kluczowym zagadnieniem w przedmiotowej sprawie jest ocena, czy Rada Gminy Suchy Las w sposób prawidłowy i wyczerpujący wykonała delegację ustawową w zakresie określenia "warunków obniżania czynszu", przypisując odpowiednie parametry wartościujące.
Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż gmina, realizując kompetencję z art. 21 ust. 2 pkt 4 u.o.p.l., nie może poprzestać na blankietowym powtórzeniu przepisów ustawy ani na wybiórczym potraktowaniu czynników wskazanych w art. 7 ust. 1 u.o.p.l. Ustawodawca w art. 7 ust. 1 u.o.p.l. wyliczył bowiem katalog czynników wpływających na wartość użytkową lokalu, które to czynniki muszą znaleźć odzwierciedlenie w uchwale jako przesłanki determinujące wysokość stawki czynszu.
Zasadniczy błąd skarżącej Rady Gminy polega na błędnym odczytaniu relacji pomiędzy podwyższaniem, a obniżaniem czynszu w kontekście art. 7 ust. 1 u.o.p.l. Rada Gminy stoi na stanowisku, że posiada całkowitą swobodę w decydowaniu o tym, które z czterech czynników wymienionych w art. 7 ust. 1 u.o.p.l. uzna za podwyższające stawkę czynszową, a które za obniżające. Tym samym Rada uznała, że wykorzystanie kryterium "położenia budynku" oraz "wyposażenia w urządzenia techniczne" wyłącznie jako czynników podwyższających czynsz stanowi pełne wykonanie obowiązku ustawowego.
Pogląd ten jest z gruntu wadliwy i sprzeczny z gwarancyjnym charakterem ustawy o ochronie praw lokatorów. Przepis art. 21 ust. 2 pkt 4 u.o.p.l. na pierwszym miejscu kładzie nacisk na ustalenie "zasad polityki czynszowej", a następnie w sposób kategoryczny nakazuje ustalić "warunki obniżania czynszu". Ten drugi człon delegacji nie jest przypadkowy. Ustawodawca wymaga, aby najemca lokalu z zasobu publicznego, którego lokal lub budynek cechuje się obiektywnie gorszymi parametrami (np. brak centralnego ogrzewania, brak dostępu do sieci wodno-kanalizacyjnej w lokalu, peryferyjne położenie budynku, zły stan techniczny całego obiektu), miał w prawie miejscowym zagwarantowaną, czytelną podstawę do obniżenia stawki bazowej czynszu.
Jak trafnie wskazał organ nadzoru, obowiązkiem organu stanowiącego gminy jest nie tylko wymienienie przesłanek rzutujących na obniżenie czynszu, ale bezwzględne przypisanie im konkretnych, wymiernych wartości (parametrów) obniżających.
Tym samym, ujęcie w uchwale warunków obniżenia czynszu wymaga od rady gminy: 1) skonstruowania katalogu czynników obniżających, obejmującego swoimi ramami co najmniej obszary zdefiniowane w art. 7 ust. 1 pkt 1-4 u.o.p.l. (tj. braki lub wady w zakresie położenia budynku, położenia lokalu, wyposażenia, stanu technicznego);
2) wyraźnego zdefiniowania wartości obniżającej stawkę bazową dla poszczególnych braków (np. procentowego wskaźnika zniżki za brak WC, za brak windy przy wyższych kondygnacjach, za lokalizację na peryferiach itp.).
Zgodnie ze standardem wyznaczonym przez sądy administracyjne, prawo lokalne nie może tworzyć iluzji uregulowania materii ustawowej. Przepisy uchwały muszą być na tyle precyzyjne, by organ wykonawczy (wójt, burmistrz, prezydent) nie miał wątpliwości, o jaką wartość należy pomniejszyć stawkę bazową w przypadku zaistnienia konkretnego braku (deficytu) w substancji mieszkaniowej. Uchwała nie określająca wartości, o którą obniża się czynsz z tytułu wystąpienia negatywnych czynników z art. 7 ust. 1, stanowi obejście prawa i nie realizuje wymogu z art. 21 ust. 2 pkt 4 u.o.p.l.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że regulacja zawarta w rozdziale VI Programu, w szczególności w § 10 ust. 4, jest wysoce ułomna. Rada Gminy zredukowała katalog czynników obniżających stawkę czynszu wyłącznie do dwóch przypadków:
. położenia lokalu na IV lub wyższym piętrze w budynku bez windy – ze zniżką 5% stawki bazowej,
. złego stanu technicznego budynku – ze zniżką 5% stawki bazowej.
Tymczasem uchwała całkowicie pominęła w mechanizmie obniżkowym kwestię braku odpowiedniego wyposażenia lokalu lub budynku w urządzenia techniczne i instalacje (art. 7 ust. 1 pkt 3) oraz kwestię gorszego położenia budynku (art. 7 ust. 1 pkt 1).
Argumentacja Rady Gminy, iż braki te zostały "zrekompensowane" faktem, że posiadanie np. centralnego ogrzewania czy łazienki stanowi czynnik podwyższający stawkę bazową (§ 10 ust. 3), opiera się na niezrozumieniu konstrukcji stawki bazowej czynszu. Stawka bazowa to stawka wyjściowa dla lokalu o uśrednionym, typowym standardzie. System podwyżek i obniżek musi działać dwutorowo. Brak wskazania wyraźnego procentu obniżenia czynszu za brak podstawowych instalacji sanitarnych lub technicznych sprawia, że najemca lokalu pozbawionego tych urządzeń jest w świetle prawa lokalnego traktowany w sposób niekorzystny lub jest zdany na arbitralność organu wykonawczego.
Podobnie bez znaczenia pozostają argumenty związane z faktem, że w ocenie organu wszystkie lokale, które są w posiadaniu Gminy Suchy Las mają dobry standard, co powoduje, że nie było konieczności wskazania okoliczności obniżających wysokość czynszu. Rada Gminy, uchwalając zasady polityki czynszowej, nie może abstrahować od obowiązku przewidzenia jasnych, matematycznych wartości (najczęściej wyrażonych w procentach) obniżających czynsz dla każdej negatywnej cechy lokalu opisanej w art. 7 ust.
1. Dopiero zsumowanie tych zniżek przez zarządcę pozwala na ustalenie ostatecznej stawki czynszu. Brak uregulowania tych wartości dla części obligatoryjnych czynników z art. 7 ust. 1 stanowi zaniechanie prawodawcze o kwalifikowanym ciężarze. Fakt, że obecnie tego typu okoliczności – w ocenie organu nie zachodzą – nie powoduje, że w przyszłości, w stosunku do lokali, jakie znajdują się w zasobie komunalnym gminy, nie zajdzie potrzeba obniżenia czynszu z uwagi na wystąpienie okoliczności pominiętych, w zaskarżonym akcie.
Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd uznaje go za chybiony. W świetle art. 91 ust. 1, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Przez sprzeczność z prawem, skutkującą nieważnością aktu normatywnego, rozumie się istotne naruszenie prawa, tj. m.in. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podjęcia aktu, naruszenie podstawy prawnej, czy wreszcie nierespektowanie materii ustawowej, którą akt ten ma obowiązek uregulować (wyczerpać).
Skarżąca gmina twierdzi, że działała w granicach tzw. luzu decyzyjnego, a ingerencja Wojewody była bezpodstawna. Z poglądem tym nie można się zgodzić. Granice samodzielności samorządu terytorialnego wyznaczone są przez obowiązujące ustawy (art. 165 ust. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP). Samodzielność ta nie oznacza prawa do ignorowania nakazów ustawowych, w tym wymogu obligatoryjnego regulowania pewnych sfer stosunków społecznych (tu: ochrony lokatorów poprzez gwarancję obniżek czynszu).
Brak uregulowania obligatoryjnego elementu aktu prawa miejscowego lub uregulowanie go w sposób wybiórczy, pozorny lub niepełny (a za takie uznać należy ograniczenie się do dwóch czynników obniżających przy braku przypisania wartości ujemnych z tytułu złego wyposażenia i lokalizacji) stanowi naruszenie prawa o charakterze istotnym. Powoduje to, że uchwała nie spełnia wymogów stawianych jej przez akt wyższego rzędu, co w konsekwencji rzutuje na legalność całego programu, będącego dokumentem komplementarnym i spójnym. Zdaniem Sądu wada w zakresie polityki czynszowej podważa rzetelność i legalność finansowych podstaw całego wieloletniego programu gospodarowania zasobem.
Biorąc pod uwagę wszystkie przytoczone argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że Wojewoda Wielkopolski zasadnie i w sposób prawidłowy skorzystał z instrumentu nadzoru przewidzianego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Rada Gminy Suchy Las, podejmując zaskarżoną uchwałę, w sposób istotny naruszyła art. 21 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, albowiem pominęła w zasadach kształtowania czynszu obligatoryjne wartości (wielkości) obniżające stawkę czynszu z uwagi na negatywne uwarunkowania dotyczące położenia budynku oraz braków w urządzeniach i instalacjach technicznych.
Skoro uchwała Rady Gminy była ułomna w tak istotnym zakresie, stwierdzenie jej nieważności w całości przez organ nadzoru było jedynym prawnie dopuszczalnym rozwiązaniem. Zarzuty podniesione w skardze stanowią jedynie polemikę z trafnym stanowiskiem Wojewody i nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach prawa oraz ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych.
Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.