Uzasadnienie
Decyzją z dnia 27 lutego 2026 r. nr [...] Fundusz Ochrony Środowiska (dalej również: WFOŚiGW w [...]; Fundusz; organ), w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie: Dz.U. z 2025 r., poz. 1691) - dalej: k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Prezesa Zarządu WFOŚiGW w [...] z dnia 31 grudnia 2025 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej w sprawie znak [...].
Decyzje te zostały wydane w następujących okolicznościach sprawy.
M. M., działając jako "prezes zarządu [...] sp. z o.o." w K. (dalej również: wnioskodawca; Spółka), zwrócił się do Fundusz Ochrony Środowiska z wnioskiem z dnia 29 października 2025 r. (data wpływu do Funduszu: 3 listopada 2025 r.) o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: informacji "dotyczących stanu przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania i rozstrzygania w ramach Programu Priorytetowego »Czyste Powietrze«, w jakich terminach są faktycznie załatwiane i rozstrzygane sprawy w Programie Priorytetowym »Czyste Powietrze«, w jakich terminach są wypłacane Beneficjentom środki finansowe, jakie są przyczyny braku wypłaty środków finansowych w przypadku, gdy Beneficjent uzupełnił dokumentację na żądanie WFOŚiGW, w pełnym zakresie i przez okres wielu miesięcy Beneficjent nie otrzymuje żadnej informacji z WFOŚiGW (proszę o wskazanie ilości spraw, w których Beneficjent udzielił informacji na żądanie WFOŚiGW w [...], uzupełnił dokumentację na żądanie WFOŚiGW w [...] w ramach Programu Priorytetowego "Czyste Powietrze", a sprawa od kilku miesięcy oczekuje na rozpatrzenie i wypłatę środków finansowych)",
- - "danych publicznych: dokumentacji przebiegu i efektów kontroli prawidłowości realizacji przez WFOŚiGW w [...] oraz NFOŚiGW Programu Priorytetowego »Czyste Powietrze« oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii podmiotów ją przeprowadzających.
Jednocześnie we wniosku określono następujący sposób i formę udostępnienia żądanych informacji: wysyłka pocztą tradycyjną na adres Spółki oraz wysyłka na wskazany adres e-mailowy: [...]
W piśmie z dnia 17 listopada 2025 r. Fundusz zawiadomił wnioskodawcę na podstawie art.13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902), że udostępnienie danych wskazanych we wniosku nastąpi nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wpływu wniosku do WFOŚiGW w [...].
Następnie decyzją z dnia 31 grudnia 2025 r., wydaną przez Prezesa Zarządu WFOŚiGW w [...] w sprawie znak [...] na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 17 ust 1 i art. 5 ust 1 i z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) - dalej również: u.d.i.p. "po rozpatrzeniu wniosku (...) M. M. z dnia 29.10.202 roku o udostępnienie informacji publicznej", Fundusz odmówił udostępnienia M. M. informacji publicznej w postaci danych dotyczących Programu Priorytetowego "Czyste Powietrze" - dalej również: Program, szczegółowo określonych we wniosku z dnia 29 października 2025 r.
W uzasadnieniu tej decyzji Fundusz stwierdził, że nie ma możliwości, aby WFOŚiGW w [...] podał faktyczne terminy załatwienia sprawy, ponieważ dotacje wypłacane są po pozytywnym rozpatrzeniu wniosku o płatność, przy czym termin weryfikacji i wypłaty dotacji zależne są od ilości wniosków wpływających w danym okresie czasowym (wnioski oceniane są zgodnie z kolejnością faktycznego wpływu do Funduszu). Organ podniósł, że należy także mieć na uwadze, że sprawy różnią się od siebie zakresem wykonanych przedsięwzięć, liczbą składanych faktur i załączników, a także poziomem przyznanego dofinansowania (np. dofinansowanie z prefinansowaniem) lub koniecznością przeprowadzenia dodatkowej oceny ze względu na audyt energetyczny. Wskazano też, że wnioski o płatność są oceniane dwuetapowo, a to również wydłuża termin wypłat dotacji.
Dalej wyjaśniono, że "WFOŚiGW na żadnym z etapów realizacji Programu Priorytetowego Czyste Powietrze nie gromadził wnioskowanych danych, gdyż nie były one niezbędne do obsługi tego programu". Stwierdzono, że "wnioskowane informacje są w posiadaniu [o]rganu, lecz znajdują się one w treści samych wniosków o płatność. Liczba tych wniosków przekracza 92 tys. Chęć zestawienia żądanych informacji wymagałaby zaangażowania, znacznej liczby pracowników przez długi czas, poprzez ręczne wyszukiwanie i agregowanie danych, co doprowadziłoby do istotnego zaburzenia funkcjonowania jednostki". Według organu, analizując żądanie wnioskodawcy, należało je uznać za informację przetworzoną, a co za tym idzie – dostępną w takim zakresie, w jakim jest to istotne dla interesu publicznego. Interes publiczny nie został zaś przez wnioskodawcę wykazany.
Ponadto stwierdzono, że Prezes Zarządu WFOŚiGW w [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., jednak "[n]iewątpliwie wniosek został sformułowany w sposób nadmiernie ogólny, co pozostaje w sprzeczności z ugruntowanymi poglądami doktryny prawa administracyjnego, zgodnie z którymi wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien być sformułowany w sposób jednoznaczny i precyzyjny, niewymagający od organu »domyślania się« intencji wnioskodawcy ani zakresu żądanej informacji".
Dalej wskazano zaś, że organ nie ma obowiązku domyślania się, o jakie informacje chodzi wnioskodawcy, który nie może skutecznie domagać się udostępnienia wszelkich informacji o działalności organu – wniosek o tak ogólnym charakterze jest nieprecyzyjny i nie może być zrealizowany. Tymczasem właśnie taki wniosek został złożony w tej sprawie, gdyż informacje o kolejności przyjmowania i załatwiania spraw, o przyczynach braku wypłat środków finansowych, żądanie udostępnienia dokumentacji przebiegu kontroli prawidłowości realizacji przez organ Programu Priorytetowego "Czyste Powietrze" oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii podmiotów ją przeprowadzających należy uznać informacje przetworzone.
Według organu, wnioskodawca nie tylko nie wskazał, jakich konkretnie dokumentów żąda, ale też "zobowiązał organ do wytworzenia dokumentów w chwili obecnej nieistniejących", których wytworzenie wymaga znacznego nakładu czasu pracy. Takie informacje organ zobowiązany byłby przekazać wnioskodawcy tylko wtedy, gdyby było to szczególnie istotne dla interesu publicznego, a takiego interesu wnioskodawca nie wykazał.
Końcowo organ stwierdził, że "M. M.[...] nie sprostał wymogom wykazania, że żądane przez niego informacje mają istotne znaczenie z punktu widzenia interesu publicznego".
We wniosku z dnia 15 stycznia 2026 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawca zakwestionował zasadność i prawidłowość wydanej decyzji. Zarzucił również organowi, że ten zaniechał wezwania go do usunięcia ewentualnych braków wniosku.
Postanowieniem z dnia 29 stycznia 2026 r. znak [...], dotyczącym przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, WFOŚiGW w [...] wezwał wnioskodawcę do wykazania, że informacje, których udostępnienia żąda we wniosku z dnia 29 października 2025 r., są szczególnie istotne dla interesu publicznego.
W dniu 19 lutego 2026 r. wnioskodawca, w wykonaniu przedmiotowego zobowiązania, przedstawił dodatkowe wyjaśnienia w sprawie.
W decyzji z dnia 27 lutego 2026 r. Fundusz, utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy, stwierdził, że dodatkowe wyjaśnienia wnioskodawcy "nic nie wnoszą do sprawy". Organ podniósł, że wnioskodawca argumentował, iż istnieje istotny interes publiczny, gdyż wniosek dotyczy wydatkowania znacznych środków publicznych, a środki publiczne, którymi dysponuje WFOŚiGW w [...], podlegają pełnej transparentności, jak też wniosek dotyczy istotnych interesów ogromnej grupy beneficjentów oraz wykonawców, zaś brak terminowych wypłat dofinansowań negatywnie wpływa na budżety domowe.
Organ stwierdził następnie, że niewystarczające jest ogólne wskazanie, że sprawa "dotyczy środków publicznych" i samo powołanie się na zasadę jawności (czy też na zasadę transparentności [wydatkowania – uw. wł. Sądu] środków publicznych), skoro wnioskodawca nie wykazuje, dlaczego akurat ta informacja przetworzona ma szczególnie istotne znaczenie ani jaki konkretny skutek publiczny miałoby jej udostępnienie. Według organu, co do zasady każda działalność funduszu publicznego dotyczy środków publicznych, a sama wartość środków nie przesądza o istnieniu szczególnie istotnego interesu publicznego. Fundusz stwierdził, że "[w]ydaje się, że [w]nioskodawca wskazuje na ogólny interes publiczny, nie wykazuje jednak, na czym polega szczególnie istotny interes publiczny". Interesem tym nie jest "ogromna grupa [b]eneficjentów". Interes musi być konkretny, obiektywny i wykraczać poza indywidualny interes wnioskodawcy.
Przy takiej argumentacji organ stwierdził, że "istnieją podstawy do uznania, że interes publiczny nie został wykazany w stopniu wymaganym przez art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.[,] a informacja, której (...) M. M. żąda, ma charakter przetworzony. Nie wskazuje on sprawy konkretnego beneficjenta, lecz dotyczy całokształtu realizacji Programu".
[...] sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej również: skarżąca), zastępowana przez pełnomocnika procesowego, w skardze na decyzję Funduszu z dnia 27 lutego 2026 r. wydaną w sprawie znak [...], względem zaskarżonej decyzji przedstawiła następujące zarzuty:
- 1. niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie organu, a polegające na wadliwym ustaleniu, że interes publiczny nie został wykazany w stopniu wymaganym przez art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zaś informacja, której żąda ma charakter przetworzony; wnioskodawca pozostaje na stanowisku, że wystąpił o udostępnienie informacji publicznej niemającej charakteru informacji przetworzonej, a jednocześnie z ostrożności wnioskodawca w toku postępowania wykazał istotny interes publiczny w celu uzyskania informacji publicznej;
- 2. naruszenie art. 107 k.p.a., polegające na niewskazaniu właściwej podstawy prawnej wydanej decyzji i ograniczeniu się przez organ do wskazania jako podstawy prawnej art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co nie stanowi wystarczającej podstawy prawnej dla wydania tego rodzaju decyzji.
Przy tak sformułowanych zarzutach, umotywowanych i rozwiniętych w uzasadnieniu skargi, Spółka wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zobowiązanie organu do wydana decyzji o udostępnieniu informacji publicznej zgodnie z wnioskiem, 2) ewentualnie uchylenie i przekazanie do ponownego rozpatrzenia, jak też 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę "Prezes Zarządu Fundusz Ochrony Środowiska, Wojewódzki Fundusz (...) Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...]", reprezentowany przez pełnomocnika procesowego (radcę prawnego), wniósł o: 1) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, 2) oddalenie skargi oraz 3) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz organu.
Fundusz odniósł się do zarzutów skargi, podtrzymując stanowisko co do charakteru żądanej informacji jako informacji przetworzonej, jak też co do niewykazania przez wnioskodawcę przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., że uzyskanie przedmiotowej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się zasadna.
Na wstępie rozważań Sąd wyjaśnia, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. O rozpoznanie sprawy tym trybie wystąpił bowiem skarżący, zaś organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, przy czym obydwie strony postępowania są reprezentowane przez zawodowych pełnomocników (radców prawnych).
W następnej kolejności Sąd zauważa, że tak jak skargę na decyzję z dnia 27 lutego 2026 r. Fundusz Ochrony Środowiska wniosła spółka [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. – a nie sam M. M. (M. M. działa jako "prezes zarządu [...] sp. z o.o.", czyli organ osoby prawnej) – tak i samo żądnie z dnia 29 października 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej do WFOŚiGW w [...] wniosła Spółka, a nie M. M. jako osoba fizyczna.
Powyższa uwaga ma charakter porządkujący, gdyż w decyzjach WFOŚiGW w [...] (reprezentowanego przez Prezesa Zarządu) wydanych w sprawie znak [...] adresat decyzji był określany jako "M. M. [...] sp. z o.o.", zaś w uzasadnieniach decyzji jako wnioskodawcę wskazywano samego M. M..
Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przywołany przepis, wespół z przepisami ustrojowymi, wyznacza zakres kontroli sądowoadministracyjnej. Kontrola ta dokonywana jest w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (por. np. wyroki NSA z dnia 5 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1799/07, 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 22/08 i 27 października 2010 r. sygn. akt I OSK 73/10, dostępne w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarazem, stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, w tym przede wszystkim na podstawie przedstawionych przez organ akt postępowania administracyjnego i pism procesowych stron wraz z załącznikami.
Stąd też analiza i ocena prawna okoliczności niniejszej sprawy nastąpiła na gruncie faktów znajdujących odzwierciedlenie – ewentualnie zaś pominiętych – w aktach tejże sprawy (por. np. orzecznictwo powołane w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2678/21, dostępnym jw.).
Fundusz, odmawiając wnioskodawcy w rozpoznawanej sprawie udostępnienia żądanych informacji, powołał się przede wszystkim na niespełnienie przesłanki art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902), tj. brak wykazania, że uzyskanie informacji publicznej, będącej informacją przetworzoną, jest uzasadnione szczególną istotnością dla interesu publicznego. Tymczasem według Sądu przedmiotowa sprawa – tj. procedowanie wniosku dostępowego – powinna być co do zasady rozpatrzona na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2026 r., poz. 670) - dalej: u.i.o.ś.; ustawa środowiskowa.
Podstawowym i rozstrzygającym dla uznania zasadności skargi w niniejszej sprawie był fakt, że rozpoznawana sprawa dotyczy żądania odnoszącego się do szczególnej kategorii informacji publicznej, jaką jest informacja o środowisku udostępniana na zasadach określonych w ustawie środowiskowej z dnia 3 października 2008 r. Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma bowiem to, jaki reżim prawny winien być zastosowany przy rozpoznaniu wniosku skarżącej Spółki.
Zdaniem Sądu, w tym wypadku reguły dostępu do informacji dotyczących ochrony środowiska zostały określone odrębnie przepisami przywołanej ustawy szczególnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wyłącza stosowanie przepisów tej ustawy wyłącznie wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej (patrz np. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2026 r. sygn. akt III OSK 2492/25, dostępny jw.).
Biorąc pod uwagę, że w świetle art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pierwszeństwo mają w tym zakresie mają przepisy szczególne, tj. w niniejszym wypadku przepisy przywołanej ustawy środowiskowej (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 stycznia 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 601/19, dostępny jw.).
Tymczasem tej podstawowej okoliczności, istotnej dla właściwego załatwienia wniosku o udostępnienie takiej szczególnej kategorii informacji publicznej, nie dostrzegł w niniejszej sprawie WFOŚiGW w [...]. Nie ma przy tym znaczenia, że we wniosku o udostępnienie informacji publicznej powołano się na przepisy art. 2 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. To nie stanowisko strony, lecz faktyczny charakter danej informacji publicznej przesądza o tym, w jakim trybie dana informacja powinna być udostępniona. Rozstrzygające znaczenie ma natomiast to, czy wniosek dotyczy tego rodzaju specjalnej kategorii informacji publicznej.
Sąd podziela pogląd, że zawarte w art. 1 u.d.i.p. sformułowanie "nie naruszają" należy rozumieć w ten sposób, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie tylko nie naruszają, a wręcz powinny uwzględniać zasady i tryb dostępu do informacji wynikające z przepisów stanowiących lex specialis. Jak bowiem podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, istota odesłania, o którym mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., dotyczy takiej sytuacji, że to odrębna ustawa precyzuje zarówno zasady, jaki i tryb dostępu do informacji publicznej, których zastosowanie wyłączać będzie zasadność ich realizacji na podstawie trybu ogólnego (patrz np. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2451/11, dostępny jw.).
Nie można też zgodzić się ze stanowiskiem, że istnieje dualizm prawny w zakresie udostępniania informacji publicznej, objętych dyspozycją art. 8 i art. 9 ustawy środowiskowej. Nie ma podstaw, by wskazywać na jakieś elementy podlegające powołanej ustawie z dnia 3 października 2008 r., a na pozostałe jako udostępniane na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jeżeli materia decyzji dotyczy informacji o środowisku i jego ochrony, to informacji publicznej o tej decyzji udziela się na podstawie przepisów przywołanej ustawy środowiskowej z 2008 r. (patrz: wyroki NSA z dnia 24 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2267/14 i 13 listopada 2025 r. sygn. akt III OSK 1409/24, dostępne jw.). Warto również zauważyć, że według art. 20 ust. 2 ustawy środowiskowej do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 74 ust. 3 Konstytucji każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska. W orzecznictwie przyjęto, że to prawo podmiotowe ma zakres szerszy niż wynika to z literalnej wykładni art. 9 ust. 1 u.i.o.ś. Udostępnieniu podlega bowiem każda informacja o środowisku, niezależnie od tego, czy została wymieniona w art. 9 ust. 1 u.i.o.ś., chyba że organ ochrony środowiska, na podstawie przepisów ustawy wykaże, że w konkretnej sprawie nie ma możliwości udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie (patrz np. wyrok NSA z dnia 19 marca 2026 r. sygn. akt III OSK 2184/25, dostępny jw. - i powołane tam orzecznictwo).
Z kolei według art. 4 u.i.o.ś. każdy ma prawo do informacji o środowisku i jego ochronie na warunkach określonych ustawą. Natomiast art. 8 ust. 1 u.i.o.ś. stanowi, że władze publiczne są obowiązane do udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie, które są informacjami znajdującymi się w posiadaniu władz publicznych lub informacjami przeznaczonymi dla władz publicznych, w zakresie, w jakim nie dotyczy to ich działalności ustawodawczej, a w przypadku sądów i trybunałów - działalności orzeczniczej. Stosownie zaś do art. 9 ust. 1 u.i.o.ś. udostępnieniu, o którym mowa w art. 8, podlegają informacje dotyczące: 1) stanu elementów środowiska, takich jak: powietrze, woda, powierzchnia ziemi, kopaliny, klimat, krajobraz i obszary naturalne, w tym bagna, obszary nadmorskie i morskie, a także rośliny, zwierzęta i grzyby oraz inne elementy różnorodności biologicznej, w tym organizmy genetycznie zmodyfikowane, oraz wzajemnych oddziaływań między tymi elementami;
- 2) emisji, w tym odpadów promieniotwórczych, a także zanieczyszczeń, które wpływają lub mogą wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1;
- 3) środków, takich jak: środki administracyjne, polityki, przepisy prawne dotyczące środowiska i gospodarki wodnej, plany, programy oraz porozumienia w sprawie ochrony środowiska, a także działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1, oraz na emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, jak również środków i działań, które mają na celu ochronę tych elementów;
- 4) raportów na temat realizacji przepisów dotyczących ochrony środowiska;
- 5) analiz kosztów i korzyści oraz innych analiz gospodarczych i założeń wykorzystanych w ramach środków i działań, o których mowa w pkt 3;
- 6) stanu zdrowia, bezpieczeństwa i warunków życia ludzi, oraz stanu obiektów kultury i obiektów budowlanych - w zakresie, w jakim oddziałują na nie lub mogą oddziaływać: a) stany elementów środowiska, o których mowa w pkt 1, lub b) przez elementy środowiska, o których mowa w pkt 1 - emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, oraz środki, o których mowa w pkt 3.
Dodać należy, że omawiana ustawa środowiskowa nie zawiera własnej definicji "środowiska", jednakże pojęcie to zostało objaśnione w art. 3 pkt 39 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2025 r., poz. 647 ze zm.) - dalej: p.o.ś. Zgodnie z tym przepisem przez środowisko rozumie się ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami. Ustawa środowiskowa z 2008 r. dotyczy zatem informacji o elementach środowiska o charakterze przyrodniczym i ewentualnych działaniach władz w zakresie utrzymania właściwego stanu środowiska przyrodniczego.
Trzeba zarazem podkreślić, że przepis art. 9 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. stanowi transpozycję do polskiego systemu prawnego dyrektywy 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylającej dyrektywę Rady 90/313/EWG (Dz.U.WE seria L nr 41 poz.
26) - dalej: dyrektywa. W motywie 10 dyrektywy wskazano, że definicja informacji o środowisku powinna zostać sprecyzowana, tak by uwzględniać informacje w dowolnej formie dotyczące stanu środowiska, czynników, środków lub działań, które wpływają lub mogą wpłynąć na środowisko lub mają na celu jego ochronę, analizy kosztów i korzyści oraz analizy gospodarcze wykorzystywane w ramach takich środków lub działań, jak również informacje dotyczące stanu ludzkiego zdrowia i bezpieczeństwa, łącznie ze skażeniem łańcucha pokarmowego, warunkami życia człowieka, obiektami kultury i budowlami w stopniu, w jakim ulegają one lub mogą ulec, wpływowi tych elementów. Prawodawca unijny zaznaczył, że przepisy o dostępie do informacji o środowisku mają zastosowanie do zjawisk związanych z funkcjonowaniem elementów o charakterze przyrodniczym. W konsekwencji, wiodącym w definicji jest rozumienie środowiska w sensie środowiska przyrodniczego, jednak z wzięciem pod uwagę jego stanu aktualnego (środowisko przyrodnicze to nie środowisko pierwotne), stanu wynikającego z faktu korzystania ze środowiska przez człowieka (por. np. wyroki NSA z dnia 9 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 3483/18, 24 października 2023 r. sygn. akt III OSK 651/23, 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt III OSK 1045/23 i 22 maja 2024 r. sygn. akt III OSK 639/23, dostępne jw.).
W następnej kolejności należy zauważyć, że informacje, o których mowa w ust. 1 [informacje o środowisku], udostępnia się w formie ustnej, pisemnej, wizualnej, dźwiękowej, elektronicznej lub innej formie (art. 9 ust. 2 u.i.o.ś.). Zarazem w myśl art. 15 ust. 1 u.i.o.ś. udostępnienie informacji o środowisku następuje w sposób i formie określonych we wniosku. Przy czym, według art. 14 ust. 1 i 2 tej ustawy władze publiczne udostępniają informację o środowisku i jego ochronie bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania wniosku. Termin, o którym mowa w ust. 1, może zostać przedłużony do 2 miesięcy ze względu na stopień skomplikowania sprawy. W tym przypadku przepisy art. 35 § 5 i art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio.
W konsekwencji, mając na uwadze przywołane przepisy, na podstawie art. 14 ust. 1 u.i.o.ś. podmiot, do którego skierowane jest żądanie udostępnienia informacji, jeżeli uzna ją za informację o środowisku i jego ochronie, udostępnia tę informację przez zwykłą czynność materialno-techniczną albo na podstawie art. 20 ust. 1 u.i.o.ś. wydaje decyzję o odmowie udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie. Natomiast jeżeli podmiot, do którego skierowane jest żądanie udostępnienia informacji, uzna, że informacja ta nie stanowi informacji o środowisku, winien – w drodze pisma – poinformować wnioskodawcę o zajętym stanowisku (patrz np. wyroki NSA z dnia 18 marca 2025 r. sygn. akt III OSK 6393/21 i 19 marca 2026 r. sygn. akt III OSK 2184/25, dostępne jw.).
Sąd podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że art. 3 ust. 1 pkt 9 ustawy środowiskowej z dnia 3 października 2008 r. szeroko reguluje zakres przedmiotowy pojęcia organu administracji, obejmując nim zarówno organy w ujęciu instytucjonalnym, jak i funkcjonalnym, do których należy zakwalifikować organy osób prawnych, którym powierzono realizację zadań publicznych w zakresie ochrony środowiska (tak NSA w przywołanym wyżej wyroku z dnia 9 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 3483/18).
Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (patrz: art. 400 ust. 1 p.o.ś.), jak też wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej (patrz: art. 400 ust. 2 p.o.ś.) są podmiotami powoływanymi do życia z mocy samego prawa, stanowiącymi instytucje ochrony środowiska zaliczanymi zgodnie z art. 9 pkt 14 z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2025 r., poz. 1483 ze zm.) do sektora finansów publicznych.
Jednocześnie Narodowy Fundusz (NFOŚiGW) oraz wojewódzkie fundusze są podmiotami administracyjnymi o charakterze funkcjonalnym, skoro powierzono im ustawowo niektóre zadania o charakterze publicznoprawnym, które dotyczą tego, że instytucje te są dysponentami środków kierowanych na ten Fundusz. NFOŚiGW, jak też wojewódzkie fundusze są podmiotami stosunków administracyjnoprawnych, rozpatrują sprawy z zakresu administracji publicznej podlegające załatwieniu w formie aktu bądź czynności z zakresu administracji publicznej, a więc na drodze administracyjnej (por. np. wyroki NSA z dnia: 12 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 1608/09, 6 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 766/11 i 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 321/12 oraz postanowienie NSA z dnia 29 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 1833/13 - orzeczenia powołane w wyroku NSA z dnia 30 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3750/21, dostępnym jw.).
W konsekwencji wojewódzki fundusz (reprezentowany przez prezesa zarządu, stosowanie do art. 400j ust. 5 p.o.ś.) należy także uznać za organ administracji (w znaczeniu funkcjonalnym) w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 9 lit. b u.i.o.ś. (inne podmioty wykonujące zadania publiczne dotyczące środowiska i jego ochrony), jak też zaliczyć taką jednostkę organizacyjną do władz publicznych, o których mowa w art. 8 ust. 1 w związku z art. 1 pkt 3 u.i.o.ś.
Co się tyczy treści wniosku skarżącej z dnia 29 października 2025 r., zdaniem Sądu, ujmowane en bloc żądania określone w tym wniosku dostępowym – o treści szczegółowo opisanej w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia – co do zasady dotyczą problematyki informacji o środowisku w rozumieniu art. 8 ust. 1 i art. 9 ust. 1 u.i.o.ś. Jeżeli zaś materia żądania wniosku dotyczy informacji o środowisku i jego ochrony, to informacji publicznej udziela się na podstawie przepisów ustawy środowiskowej. W każdym przypadku, gdy przedmiotem konkretnego postępowania będzie któryś z celów określonych w art. 1 pkt 1 lit. a ustawy środowiskowej z dnia 3 października 2008 r., to rozwiązania i instytucje wynikające z tej ustawy znajdować będą zastosowanie. Ustawa środowiskowa wprowadziła otwartą definicję informacji o środowisku i jego ochronie, stanowiąc w art. 9 ust. 1 m.in., że udostępnieniu podlegają informacje dotyczące stanu elementów środowiska oraz wzajemnych oddziaływań między tymi elementami, emisji i zanieczyszczeń (patrz: pkt 1), jak też środków, w tym m.in. środków administracyjnych, polityki, planów i programów, a także działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1, oraz na emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, jak również środków i działań, które mają na celu ochronę tych elementów (patrz: pkt 3).
Norma z art. 9 ust. 1 tej ustawy rozstrzyga o zakresie przedmiotowym informacji o środowisku podlegających udostępnieniu (tak np. NSA w wyroku z dnia 22 maja 2024 r. sygn. akt III OSK 117/23, dostępnym jw.). Z kolei, jeżeli organ (adresat wniosku) uznałby, że niektóre żądania wskazane we wniosku nie dotyczą informacji o środowisku, to powinien w formie pisemnej poinformować wnioskodawcę o zajętym stanowisku. Niemniej jednak, nawet gdyby założyć – do czego jednakże prima facie nie dostatecznych podstaw – że jakaś część żądanych informacji stanowiła wyłącznie "zwykłą" informację publiczną, wtedy i tak w tej części wniosek należałoby odrębnie rozpatrzyć i załatwić na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Przepis art. 9 ust. 1 pkt 3 u.i.o.ś. wprost wskazuje na to, że udostępnieniu, o którym mowa w art. 8, podlegają informacje dotyczące środków takich jak m.in. środki administracyjne, polityki, plany, programy oraz porozumienia w sprawie ochrony środowiska, a także działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1, oraz na emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, jak również środków i działań, które mają na celu ochronę tych elementów.
Wskazany we wniosku dostępowym z dnia 29 października 2025 r. Program Priorytetowy "Czyste Powietrze" zarządzany przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej należy uznać za jeden ze środków, o których mowa w przywołanym art. 9 ust. 1 u.i.o.ś., finansowany zgodnie z art. 400a ust. 1 pkt 5 i art. 411 ust. 10f p.o.ś. (finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej obejmuje m.in. zadania w zakresie wspomaganie realizacji zadań modernizacyjnych i inwestycyjnych służących ochronie środowiska i gospodarce wodnej).
Procedowanie takiego wniosku we właściwym trybie – tu: na podstawie ustawy środowiskowej – ma dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji rozstrzygające znaczenie chociażby z tego powodu, że w przeciwieństwie do trybu z ustawy o udostępnianiu informacji publicznej (u.d.i.p.) w trybie ustawy środowiskowej (u.i.o.ś.) nie ma mowy o udostępnianiu informacji przetworzonej (patrz: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 1 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Wr 591/23, dostępny jw.). Trzeba mieć zarazem na uwadze, że władze publiczne, udostępniając informacje o środowisku lub jego ochronie, obowiązane są podejmować działania dopuszczalne ustawą (na podstawie przepisów oraz w ich ramach), zaś w zakresie przekształcania informacji podejmują wyłącznie czynności materialnotechniczne nieingerujące w treść udostępnionych danych. Z jednej strony, od podmiotu żądającego informacji o środowisku i jego ochronie nie wymaga się wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 13 u.i.o.ś.).
Z drugiej jednak, z przepisów przywołanej ustawy nie wynika aby organy zobowiązane do udzielania informacji o środowisku były zobligowane do "tworzenia" takich informacji na żądanie wnioskodawcy. Wynika to między innymi z treści art. 8 ust. 1 u.i.o.ś., który mówi o obowiązku przekazywania informacji znajdujących się w posiadaniu władzy publicznej przeznaczonych dla władz publicznych. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie także w treści art. 8 ust. 2 tej ustawy, nakładającym na władze publiczne obowiązek udzielania niezbędnej pomocy i wskazówek przy wyszukiwaniu informacji o środowisku i jego ochronie, który powstaje wtedy, gdy organ żądanej informacji nie posiada. Oczywiście powyższe nie zwalnia organu od dokonania prostych zestawień już posiadanych informacji o środowisku umożliwiających uzyskanie danych, o które wnosi wnioskodawca (patrz: wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2024 r. sygn. akt III OSK 1859/22, dostępny jw.).
W każdym razie, jeżeli informacja, której udostępnienia żąda wnioskodawca, stanowi informację o środowisku, jej udostępnienie powinno nastąpić z zachowaniem terminu określonego w art. 14 ust. 1 u.i.o.ś., a odmowa udostępnienia powinna przybrać formę decyzji administracyjnej, o czym przesądza art. 20 ust. 1 tej ustawy. Ponadto, z art. 16 w związku z art. 20 u.i.o.ś. wynika enumeratywny katalog sytuacji, w których władze publiczne mogą odmówić udostępnienia informacji oraz wskazują decyzję administracyjną jako prawną formę odmowy udostępnienia informacji (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2024 r. sygn. akt III OSK 639/23, dostępny jw.).
Samo tylko stwierdzenie, że wniosek sformułowany jest zbyt ogólnie czy zbyt obszernie (na co m.in. wskazuje zaskarżone rozstrzygnięcie) nie uprawnia jeszcze organu do odmowy udostępnienia informacji o środowisku. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 2 u.i.o.ś. władze publiczne mogą odmówić udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie, jeżeli: 1) wymagałoby to dostarczenia dokumentów lub danych będących w trakcie opracowywania;
- 2) wymagałoby to dostarczenia dokumentów lub danych przeznaczonych do wewnętrznego komunikowania się;
- 3) wniosek jest w sposób oczywisty niemożliwy do zrealizowania;
- 4) wniosek jest sformułowany w sposób zbyt ogólny.
Oczywista niemożliwość zrealizowania wniosku powinna zostać wykazana w decyzji odmawiającej udostępnienia informacji, zgodnie z ogólnymi wymogami stawianymi decyzji administracyjnej. Warto w tym miejscu zaznaczyć, że każdej decyzji organu administracyjnego należy stawiać wszystkie wymagania wynikające z powyżej przywołanych przepisów, jak konieczność respektowania zasady legalizmu i prawdy obiektywnej (art. 6 i art. 7 k.p.a.), zasady prowadzenia postępowania w sposób wzbudzający zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), zasad należytego informowania stron i przekonywania, tj. wyjaśniania przesłanek podjętych rozstrzygnięć (art. 9 i art. 11 k.p.a.), z którymi wiążą się wymogi w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego i motywowania stanowiska organu (art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Z kolei zgodnie z art. 19 ust. 3 u.i.o.ś., jeżeli wniosek jest sformułowany w sposób zbyt ogólny, władze publiczne niezwłocznie, jednak niepóźniej niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku, wzywają wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku, udzielając stosownych wyjaśnień oraz niezbędnej pomocy i wskazówek co do właściwego sformułowania wniosku, w szczególności informują o możliwości skorzystania z publicznie dostępnych wykazów, o których mowa w art. 21 ust.
- 1. Uzupełnienie wniosku nie wyłącza możliwości odmowy udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 4. Natomiast według art. 19 ust. 4 u.i.o.ś., jeżeli jest możliwe oddzielenie części informacji podlegającej wyłączeniu z udostępnienia z przyczyn, o których mowa w art. 16, udostępnia się pozostałą część informacji. Przepis art. 20 ust. 1 stosuje się odpowiednio. Poza tym, stosownie do innych wymogów z art. 19 u.i.o.ś. władze publiczne, odmawiając udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 1, podają nazwę podmiotu odpowiedzialnego za opracowanie danego dokumentu lub danych oraz informują o przewidywanym terminie ich opracowania (ust. 1), a jeżeli wniosek dotyczy informacji nieznajdującej się w posiadaniu władz publicznych, władze te niezwłocznie, niepóźniej jednak niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku: 1) przekazują wniosek podmiotowi, w którego posiadaniu znajduje się żądana informacja, i powiadamiają o tym wnioskodawcę; przepis art. 65 § 1 zdanie drugie Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio;
- 2) zwracają wniosek wnioskodawcy, jeżeli nie można ustalić podmiotu, o którym mowa w pkt 1.
Podsumowując, wniosek skarżącej Spółki co do zasady mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym trybu dostępu do informacji o środowisku i jego ochronie (art. 8 ust. 1 i art. 9 ust. 1 u.i.o.ś.). Odnosi się bowiem do informacji dotyczących okoliczności mogących mieć wpływ na utrzymanie i ochronę stanu środowiska (wynikającego z faktu korzystania ze środowiska przez człowieka) poprzez realizację określonego programu w zakresie ochrony powietrza. Przy tym, w sprawie nie budzi wątpliwości, że podmiot, do którego zostało skierowane żądanie udostępnienia informacji, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji o środowisku w rozumieniu art. 8 ust. 1 u.i.o.ś.
Mając to na uwadze, Sąd stwierdza, że udostępnienie informacji, której udzielenia domagała się skarżąca – określone dane liczbowe i odpowiednie wyjaśnienia, jak i dokumentacja stanowiąca lub mogąca stanowić nośnik informacji o środowisku – powinno co do zasady nastąpić z zachowaniem terminu określonego w art. 14 ust. 1 u.i.o.ś., jeżeli takie informacje znajdują się w posiadaniu organu (patrz: art. 3 ust. 1 pkt 3 u.i.o.ś.) lub są dla niego przeznaczone (patrz: art. 3 ust. 1 pkt 2 u.i.o.ś.). Natomiast ewentualna odmowa udostępnienia informacji o środowisku w tej części, w jakiej żądanie byłoby niemożliwe do realizacji (organ nie dysponuje daną informacją; wniosek dotyczy informacji, która nie istnieje i musiałaby dopiero zostać wytworzona) lub wniosek byłby sformułowany zbyt ogólnie, powinna – jak już wspomniano – nastąpić w odpowiednio umotywowanej decyzji administracyjnej, o czym przesądza art. 20 ust. 1 u.i.o.ś. (z uprzednim dochowaniem obowiązków z art. 19 tej ustawy).
Nie jest zatem dopuszczalna odmowa udostępnienia informacji o środowisku z powołaniem się na nieprzewidzianą w tej ustawie przesłankę dotyczącą informacji przetworzonej, przewidzianą w innej ustawie, która nie znajduje zastosowania do informacji o środowisku (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), a w konsekwencji warunkowania udzielenia informacji od wykazania przez wnioskodawcę, że uzyskanie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Wobec stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego w zakresie niezastosowania przepisów art. 8 ust. 1 i art. 9 ust. 1 u.i.o.ś. w związku z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., jak też błędnego zastosowania przepisów tej ostatniej ustawy (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), Sąd stwierdził, że uchybienia te miały wpływ na wynik sprawy. Poza tym sposób procedowania w sprawie i treść zaskarżonych decyzji jednoznacznie wskazywały na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 6 i art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. – a wynikowo również art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wszystko to skutkowało koniecznością uchylenia obydwu wydanych w tej sprawie decyzji administracyjnych, tj. zaskarżonej decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy oraz poprzedzającej ją decyzji.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ uwzględni poglądy prawne oraz wytyczne co do dalszego postępowania wynikające z rozważań Sądu przedstawionych w uzasadnieniu niniejszego wyroku.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł. Przy ustalaniu kwoty zwrotu kosztów postępowania Sąd wziął pod uwagę wysokość uiszczonych w tej sprawie kosztów sądowych (200 zł wpisu od skargi), jak również wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2026 r., poz. 118) oraz 17 zł z tytułu uiszczonej opłaty od pełnomocnictwa.