Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 14 lutego 2025 r. B. M. (dalej jako: "wnioskodawczyni" lub "Inwestor") wystąpiła do Burmistrza Gminy [...] (dalej jako: "Burmistrz" lub "organ pierwszej instancji") z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą na terenie działki o nr ewid. [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...].
Pismem z dnia 19 lutego 2025 r. Burmistrz wezwał wnioskodawczynię do uzupełniania wniosku poprzez dostarczenie dokumentów potwierdzających uzbrojenie terenu inwestycji (sieci wodociągowej lub badań hydrologicznych potwierdzających możliwość korzystania z własnych ujęć) oraz uzupełnienie stosownych załączników.
Wnioskiem z dnia 27 lutego 2025 r. pełnomocnik wnioskodawczyni zwrócił się o przedłużenie terminu na uzupełnienia.
Pismem z dnia 11 marca 2025 r. organ pierwszej instancji wydłużył termin na uzupełnienie wniosku do dnia 31 marca 2025 r.
Pismem z dnia 17 marca 2025 r. pełnomocnik inwestora przedłożył opinię geologiczno-hydrologiczną dotyczącą możliwości zaopatrzenia w wodę z własnego ujęcia planowanych budynków mieszkalnych na działce nr [...] w [...], gmina [...].
Zawiadomieniem z dnia 20 marca 2025 r. Burmistrz poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, pouczając przy tym o możliwości zajęcia stanowiska w sprawie.
Pismem z dnia 24 marca 2025 r. stanowisko w sprawie zajęło Nadleśnictwo [...] wskazując, że z terenem planowanej inwestycji graniczy bezpośrednio las oraz że na działce tej znajdują się obecnie drzewa, które powinny zostać zachowane.
Zawiadomieniem z dnia 18 kwietnia 2025 r. organ pierwszej instancji poinformował o zakończeniu postępowania, przygotowaniu projektu decyzji odmownej oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego.
Decyzją z dnia 12 maja 2025 r., znak: [...] Burmistrz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia pod nazwą budowa ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą na terenie działki o nr ewid. [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...].
Uzasadniając swoją decyzję organ pierwszej instancji podał, że teren objęty wnioskiem znajduje się na obszarze nieobjętym ważnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym wokół terenu objętego wnioskiem wyznaczony został obszar analizowany, na którym przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w stosunku do ww. terenu zgodnie z art. 61 ust. 5a ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130; dalej jako: "u.p.z.p."). Jak wykazał Burmistrz, powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy było niepełnienie przesłanki wskazanej w art. 61 ust. 1 pkt 1. Przeprowadzona analiza potwierdziła, że brak jest w analizowanym obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która mogłaby stanowić punkt odniesienia dla planowanej inwestycji pod względem wyznaczenia linii zabudowy jako przedłużenia linii zabudowy na sąsiednich działkach. Ponadto parametry istniejącej zabudowy w tym intensywność czy udział powierzchni zabudowy nie pozwala na realizację zamierzenia budowlanego w zakresie wskazanym przez Inwestora.
Z przeprowadzonej analizy wynika, że intensywność zabudowy na obszarze analizy wynosi 0,01. Istniejąca intensywność zabudowy działki objętej wnioskiem wynosi 0; powierzchnia działki objętej wnioskiem wynosi 2,291 ha. Zgodnie z treścią wniosku o ustalenie warunków zabudowy, wnioskodawczyni zamierza zrealizować budowę ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących. Wnioskowana maksymalna intensywność zabudowy przekracza maksymalną intensywność zabudowy wynikającą z analizy, wobec czego nie ma możliwości ustalania tego parametru.
Z przeprowadzonej analizy wynika, że wartość wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na obszarze objętym analizą wynosi 1%. Wskaźnik istniejącej powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki objętej wnioskiem wynosi 0; powierzchnia działki objętej wnioskiem wynosi 2,291 ha. To z kolei skutkowało brakiem możliwości ustalenia powierzchni zabudowy. Zgodnie z treścią wniosku o ustalenie warunków zabudowy, wnioskodawczyni zamierza zrealizować budowę ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących o powierzchni od 300,0 m2 do 600,0 m2 na każdy budynek – wnioskowana wartość parametru nie znajduje uzasadnienia w wynikach analizy urbanistycznej, ponieważ jej wartość wynosi do 21% powierzchni terenu.
Szerokość elewacji frontowej budynku znajdującego się w obszarze analizowanym, wynosi 11,3 m (budynek na działce oznaczonej nr ewid. [...]). Nie ma więc możliwości ustalenia szerokości elewacji frontowej. Zgodnie z treścią wniosku o ustalenie warunków zabudowy, Wnioskodawca zamierza zrealizować budowę ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących o szerokości elewacji frontowej od 12,0 m do 18,0 m – wnioskowana wartość parametru nie znajduje uzasadnienia w wynikach analizy urbanistycznej.
W obszarze objętym analizą wysokość zabudowy wynosi 6,0 m. To spowodowało brak możliwości ustalenia tego parametru. Zgodnie z treścią wniosku o ustalenie warunków zabudowy wnioskodawczyni zamierza zrealizować budowę ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej od 4,5 m do 10,0 m – wnioskowana wartość parametru nie znajduje uzasadnienia w wynikach analizy urbanistycznej.
Burmistrz stwierdził, że nie jest też możliwe ustalenie na podstawie wyników analizy geometrii dachu dla planowanej inwestycji. Zgodnie z treścią wniosku o ustalenie warunków zabudowy, Inwestor zamierza zrealizować budowę ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących o następującej geometrii dachu: dach płaski lub dach stromy dwuspadowy lub wielospadowy o układzie głównych połaci dachu: symetryczny, z główną kalenicą w stosunku do frontu działku ulokowaną: dowolnie oraz o nachyleniu połaci dachowych od 20° do 45° – wnioskowana geometria dachu nie znajduje uzasadnienia w wynikach analizy urbanistycznej.
W obszarze objętym analizą udział powierzchni biologicznie czynnej wynosi 98%. Zgodnie zaś z treścią wniosku o ustalenie warunków zabudowy, wnioskodawczyni zamierza zrealizować budowę ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących przy zachowaniu powierzchni biologicznie czynnej od 300,0 m2 do 900,0 m2 – wnioskowana wartość parametru nie znajduje uzasadnienia w wynikach analizy urbanistycznej. Działka objęta analizą posiada minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej wynoszący od 98%.
Na obszarze analizowanym brak jest zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych.
Pozostałe warunki wskazane w art. 61 ust. 1 ustawy umożliwiały ustalenie warunków zabudowy.
Pismem z dnia 28 maja 2025 r. wnioskodawczyni reprezentowana przez adwokata wniosła odwołanie od wyżej opisanej decyzji. W treści wskazano, że Burmistrz błędnie uznał, iż inwestycja nie spełnia warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa".
Postanowieniem z dnia 9 czerwca 2025 r. Burmistrz sprostował oczywistą omyłkę pisarską, polegającą na błędnym oznaczeniu działki będącej przedmiotem postępowania.
Decyzją z dnia 28 stycznia 2026 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "Kolegium" lub "organ odwoławczy") utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uzależnia możliwość dokonania zmiany zagospodarowania terenu od dostosowania się inwestora – poprzez przyjęcie odpowiednich cech dla planowanej inwestycji - do istniejących już elementów zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, uwzględnionego w art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako jednego z zasadniczych czynników właściwego planowania i zagospodarowania przestrzennego, a zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 tej ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.
Wymagania dotyczące nowej zabudowy, określone zostały w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024 r. poz. 1116; dalej jako: "Rozporządzenie"). Prawidłowo sporządzona w ocenie organu odwoławczego analiza urbanistyczna, przeprowadzona przez organ pierwszej instancji w oparciu o przepisy u.p.z.p. oraz powołanego Rozporządzenia nie pozwoliła w ocenie Kolegium na ustalenie warunków zabudowy. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że realizacja inwestycji polegającej na budowie 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w sąsiedztwie zabudowy zagrodowej, nie spełnia koniecznego wymogu kontynuacji funkcji zagospodarowania terenu, co potwierdziła wspomniana analiza.
Planowana przez Inwestora zabudowa stanowiłaby odstępstwo od ukształtowanego w obszarze analizowanym sposobu zagospodarowania polegającego na tym, że zabudowania zabudowy zagrodowej zajmują niewielką część działki, a pozostała znaczna jej część pozostaje wolna od zabudowań i wykorzystywana jest rolniczo.
Końcowo Kolegium podkreśliło, że w obszarze analizowanym brak jest zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która tak intensywnie współistniałaby z terenami rolnymi, jak zabudowa planowana przez wnioskodawczynię. Tymczasem zaś regulacja z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymaga, aby mająca powstać zabudowa odpowiadała istniejącej.
Pismem z dnia 11 marca 2026 r. B. M., reprezentowana przez adwokata (dalej jako: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na wyżej opisaną decyzję Kolegium. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż niemożliwe jest wydanie w niniejszej sprawie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Wobec tak postawionego zarzutu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując przy tym stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.; dalej jako: "P.p.s.a.") sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Jak już wspomniano w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym realizowana ma być inwestycja, zmiana jego zagospodarowania przebiega w drodze wydania decyzji o warunkach zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Przesłanki wydania tego rodzaju aktu wskazane zostały enumeratywnie w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją związaną. Oznacza to, że właściwy organ w przypadku uznania wskazanych w powołanym przepisie warunków za spełnione musi wydać decyzję, wskazując konkretne parametry dla inwestycji.
W niniejszej sprawie Burmistrz, mając na uwadze art. 61 ust. 5a u.p.z.p., wyznaczył wokół terenu inwestycji obszar analizowany, na którym przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (analizę urbanistyczną). Obszar ten wyznaczono w odległości 50 m od granic działki [...] z uwagi na fakt, iż szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi 7,5 m. W obszarze analizowanym znalazła się w ten sposób tylko jedna działka pozwalająca na ustalenie poszczególnych parametrów (dz. nr ewid. [...]), na której znajduje się zabudowa zagrodowa.
Zdaniem Sądu przeprowadzona przez organ pierwszej instancji analiza urbanistyczna oraz zaprezentowane w decyzji z dnia 12 maja 2025 r. wyniki i wnioski są właściwe, prawidłowo zatem Burmistrz, a następnie Kolegium stwierdziły, że nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy.
W tym miejscu podkreślenia wymaga, że usytuowanie działki będącej przedmiotem niniejszego postępowania doprowadza do wniosku, że znajduje się ona w oddaleniu od istniejącej zabudowy, która skumulowana jest przy głównej drodze. Co więcej, skarżąca chce zrealizować inwestycję polegającą na budowie 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, których powierzchnia wynosić ma od 300 m2 do 600 m2 na każdy budynek. Biorąc zatem pod uwagę, że w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym znajduje się tylko jedna zabudowa działka, na której zrealizowana jest zabudowa zagrodowa – ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji nie było możliwe.
Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wyżej wymieniona reguła, nazywana powszechnie zasadą dobrego sąsiedztwa, określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Oznacza to, że wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze.
Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej, w tym m.in. w zakresie kontynuacji funkcji, zabudowy już istniejącej, a rzetelne określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy.
W ocenie Sądu realizacja 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w świetle sporządzonej analizy urbanistycznej, z której wynika, że na jedynej zabudowanej działce w obszarze analizowanym realizowana jest zabudowa zagrodowa, nie jest możliwa. Zakłócałaby ona zastany ład przestrzenny i doprowadziła do zmiany charakteru okolicy. Zauważyć należy przy tym, że zabudowa zagrodowa jest lokalizowana na gruntach rolnych lub leśnych, obejmuje budynki i urządzenia służące produkcji rolnej lub leśnej oraz towarzyszące im budynki mieszkalne. Połączenie jedynie pozornie zbliżonych do siebie funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej, nie spełnia wymogu dobrego sąsiedztwa, a ponadto staje się realnym źródłem konfliktów społecznych. Lokalizowanie budynków mieszkalnych jednorodzinnych pośród terenów rolnych może między innymi doprowadzić do ograniczenia prowadzenia niektórych rodzajów działalności rolniczej zwłaszcza na terenach sąsiadujących z zabudową mieszkaniową.
Kolejnym aspektem niepozwalającym na ustalenie warunków zabudowy dla projektowanej przez skarżącą inwestycji jest brak możliwości wyznaczenia w oparciu o stosowne przepisy wykonawcze linii zabudowy. To z kolei związane jest z lokalizacją działki skarżącej w oddaleniu od głównych zabudowań miejscowości, zogniskowanych przy głównej drodze.
Podobnie kwestia ma się z odniesieniu do pozostałych parametrów wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (powierzchnia zabudowy, intensywność zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometria dachu, udział powierzchni biologicznie czynnej).
Wpływu na powyższe prawidłowe ustalenia organów obu instancji nie mają przytoczone w skardze poglądy wyrażone w orzecznictwie. Wskazać bowiem należy, że warunki zabudowy są wynikiem zachowania proporcjonalności pomiędzy wynikającą z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasadą wolności zagospodarowania terenu, w tym zabudowy, a zasadą zachowania ładu przestrzennego wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych przy wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przyjmuje się jako wartość podstawową uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu. Osoba dysponująca nieruchomością na cele budowlane może ją zagospodarować swobodnie, ale w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Ustalenie warunków zabudowy, jako alternatywa dla porządku planistycznego, wymaga przede wszystkim, aby nowa zabudowa kontynuowała sposób zabudowy i zagospodarowania istniejący w sąsiedztwie urbanistycznym, mogącym stanowić wzorzec dla nowej zabudowy.
Nie ma bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji i sposobu zabudowy występującego w obszarze analizowanym, czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich. Kontynuacja wskaźników, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., pozostawia miejsce na różnorodność, a więc pewne odstępstwa, pod warunkiem zachowania harmonii ładu przestrzennego (por. Wyrok NSA z 12 lutego 2026 r., sygn. akt II OSK 2816/24, publ. CBOSA). W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, realizacja inwestycji o bardzo wysokiej intensywności (8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych) w otoczeniu działek niezabudowanych wykorzystywanych głównie na cele rolnicze, nie spełnia tego wymogu.
Końcowo Sąd wskazuje, że nie dopatrzył się w niniejszej sprawie naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie wskazać przede wszystkim należy, że skarżąca miała możliwość wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem rozstrzygnięcia, a także poinformowana została o przygotowaniu projektu decyzji odmownej.
Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.