Uzasadnienie
Decyzją z dnia 30 czerwca 2025 r., [...], Wójt Gminy [...] ustalił wobec H. K. oraz F. K. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł. Opłata ta wynikała ze wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid. [...] o powierzchni 3.956 m2, położonej w obrębie [...] (księga wieczysta nr [...]), który nastąpił w wyniku geodezyjnego podziału tej nieruchomości na dwie mniejsze działki (nr [...] o pow. 2562 m2 oraz nr [...] o pow. 1394 m2), zatwierdzonego ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 3 kwietnia 2023 r. Podstawę wyliczenia kwoty opłaty stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu 28 czerwca 2024 r. przez rzeczoznawcę majątkowego T. Z., który oszacował, że wskutek podziału wartość nieruchomości wzrosła z kwoty [...]zł do kwoty [...]zł. Od wyliczonej różnicy w wysokości [...] zł organ zastosował stawkę 30%, wynikającą z przepisów uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia 28 lutego 2005 r.
W wyniku rozpoznania odwołania H. K. oraz F. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało w dniu 5 grudnia 2025 r. decyzję nr [...], w której utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy wskazał w swoim uzasadnieniu, że zgodnie z art. 98a ustawy dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 399), jedynym czynnikiem mającym wpływ na zmianę wartości nieruchomości na potrzeby nałożenia opłaty adiacenckiej jest jej geodezyjny podział.
Dowód w postaci operatu szacunkowego został przez organ II instancji oceniony jako spójny, logiczny, zgodny z prawem i niezawierający błędów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło ponadto, że podnoszona przez strony kwestia celu dokonania podziału – jakim miała być chęć darowania nowo powstałej działki wnuczce – jest całkowicie irrelewantna dla toczącego się postępowania.
H. i F. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną powyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego domagając się zasądzenia umorzenia wyznaczonej opłaty adiacenckiej w całości.
Skarżący zarzucili, że nakładanie opłaty adiacenckiej bezpośrednio po dokonaniu podziału na cele rodzinne stanowi de facto pobieranie "podatku od antycypowanego zysku", co określili mianem sztucznej konstrukcji. Podnieśli również, że samo założenie operatu szacunkowego, iż podział większej działki na mniejsze zawsze powoduje wzrost ich sumarycznej wartości, jest błędne. W ich ocenie na terenach o gęstej zabudowie większa, niepodzielona działka może mieć znacznie większą wartość rynkową i potencjał inwestycyjny niż małe parcele.
Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 22 lipca 2026 r. skarżący F. K. powtórzył, że specyfika wsi [...] sprawia, iż nieruchomości o mniejszych powierzchniach są tu mniej warte w przeliczeniu na metr kwadratowy. Skarżący wskazał również, że celem podziału było darowanie nieruchomości wnuczce, a nie przysposobienie majątkowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji bądź postanowienia także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Zaskarżonym aktem w niniejszej sprawie jest ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 grudnia 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję określającą wymiar opłaty adiacenckiej.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, skarga H. i F. K. nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu, co skutkuje koniecznością oddalenia skargi na podstawie powołanego przepisu art. 151 p.p.s.a.
Materialnoprawną podstawę wydania kwestionowanych decyzji stanowił art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z jego treścią, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, właściwy organ (wójt, burmistrz, prezydent miasta) może w drodze decyzji ustalić opłatę adiacencką.
W tym miejscu należy podkreślić, że użyte w przywołanym przepisie sformułowanie, iż organ "może ustalić" opłatę, oznacza, że ustalenie opłaty adiacenckiej opiera się na konstrukcji uznania administracyjnego. Wynika z tego jednoznacznie, że do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego gminy należy decyzja o tym, czy w ogóle skorzystać z uprawnienia do wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. Kognicja sądów administracyjnych, ograniczona ustrojowo wyłącznie do badania legalności aktów administracyjnych, nie pozwala na kontrolowanie celowości, słuszności czy też samej zasadności wszczęcia takiego postępowania. Sąd nie może zatem wkraczać w sferę luzu decyzyjnego administracji publicznej i kwestionować faktu zainicjowania sprawy, a jedynie badać, czy w jej toku nie naruszono przepisów prawa materialnego i procesowego.
Kluczowym zagadnieniem w przedmiotowej sprawie jest ocena, czy w wyniku dokonanego w kwietniu 2023 r. podziału działki nr [...] rzeczywiście doszło do wzrostu wartości tej nieruchomości. Sąd w pełni podziela stanowisko organów administracji obu instancji, że uwarunkowania osobiste właścicieli, w tym bezkomercyjny cel podziału sprowadzający się do chęci zabezpieczenia bytu najbliższej rodziny (wnuczki), pozostają bez wpływu na obowiązek stosowania obiektywnych przepisów prawa. Opłata adiacencka uiszczana jest tytułem samej partycypacji w faktycznym wzroście wartości majątku, wynikającym wyłącznie z geodezyjnego podziału. Opłata ta nie jest uzależniona od tego, czy właściciel planuje ten zysk zrealizować poprzez sprzedaż w warunkach wolnorynkowych. Z tego powodu argumentację skargi traktującą opłatę jako niesprawiedliwy "podatek od antycypowanego zysku" należy uznać za nieposiadającą oparcia w przepisach.
Idąc dalej zauważyć należy, że skarżący starają się zakwestionować fakt wzrostu wartości ich nieruchomości na bazie ogólnikowych i subiektywnych przekonań dotyczących rynku w [...], bez skutecznego podważenia wiarygodności jedynego dopuszczalnego dowodu w tej mierze. Dowodem potwierdzającym lub wykluczającym ów wzrost wartości jest, zgodnie z ustawą, wyłącznie operat szacunkowy. W niniejszej sprawie organ dysponował prawidłowym i rzetelnym operatem szacunkowym, obrazującym jednoznacznie wzrost wartości z [...] zł na [...] zł. Jeżeli strona skarżąca uważała, że specyfika układu urbanistycznego [...] przeczy powszechnej tendencji i duże parcele są tam cenniejsze niż te powstałe z podziału, jej obowiązkiem dowodowym w toku postępowania administracyjnego było obalenie sporządzonego dokumentu, na przykład poprzez wystąpienie o weryfikację operatu do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, czego skarżący zaniechali. Tymczasem zarzuty skarżących sprowadzają się jedynie do subiektywnej niezgody na egzekwowanie przez gminę prawa do opłaty.
Sąd wskazuje, że choć operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., to jednak ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1358/12, 7 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1815/12, 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 721/15 i 12 października 2017 r. sygn. akt II FSK 2499/15, Baza NSA).
Takiej oceny orzekające w sprawie organy dokonały wskazując, iż operat odpowiada wymogom formalnym zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione i co za tym idzie dokument ten ma wartość dowodową. Ocenę ta w zakresie dotyczącym braku oczywistych wad operatu możliwych do zauważenia przez osobę nie dysponująca wiadomościami specjalnymi z zakresu wyceny nieruchomości orzekający w sprawie sąd w całości podziela.
Jednocześnie pamiętać należy, iż w razie jakichkolwiek wątpliwości co do prawidłowości operatu szacunkowego organ powinien podjąć wszelkie działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym zasadniczym ograniczeniem w tym zakresie jest niedopuszczalność sytuacji, w której organ ustali wartość nieruchomości na podstawie innego dowodu niż opinia o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowy, bowiem stoją temu na przeszkodzie przepisy ogólne art. 7, art. 150 ust. 5 oraz art. 156 ust. 1 u.g.n.
Przypomnieć nadto trzeba, że zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Brzmienie tego przepisu oznacza, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe.
Z regulacji tej wynika także w sposób jednoznaczny, iż to autor operatu a nie sąd, w oparciu posiadane w tym zakresie wiadomości specjalne dokonuje wyboru podejścia i metody selekcji nieruchomości i wybiera te, które stanowią następnie przedmiot jego badań. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem jednolicie, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy prawa, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania posiadanej wiedzy specjalistycznej i reguł doświadczenia, a nadto wymagają dołożenia należytej staranności. Jakkolwiek opinia jest dowodem w sprawie i podlega ocenie według kryteriów procesowych, to jednak ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych.
Co za tym idzie zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych przypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2689/18, Baza NSA), jeśli zaś strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n.
Podkreślić w tym miejscu należy, iż w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przed organami obu instancji strony nie zgłaszały rzetelnie uargumentowanych zastrzeżeń co do treści operatu, w tym w szczególności nie wnioskowała o jego uzupełnienie, nie przedłożyła także jakiegokolwiek kontroperatu czy też opinii organizacji rzeczoznawców majątkowych, jak też nie zawnioskowała o przeprowadzenie tego rodzaju dowodu przez organ.
Biorąc pod uwagę wszystkie przytoczone argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone rzetelnie, zebrano w nim wyczerpujący materiał dowodowy, a przepisy prawa materialnego zastosowano poprawnie. Zarzuty podniesione w skardze stanowią jedynie subiektywną polemikę z prawidłowymi ustaleniami organów i nie znajdują oparcia w obowiązujących regulacjach.
Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.