Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniuz 9 lipca 2026 r., sygn. akt II SA/Po 205/26

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 14 stycznia 2026 r., nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również jako "WWINB" lub "organ"), po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez A. B., A. B. i S. B., uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 17 lipca 2025 r. ([...]) w zakresie terminu przedłożenia dokumentów do dnia 15 października 2025 r. i w to miejsce orzekł do dnia 15 kwietnia 2026 r. oraz utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy w pozostałej części.

Postanowienie WWINB, jak wynika z jego uzasadnienia zapadło w następującym stanie faktycznym sprawy.

Wskutek zawiadomienia o nieprawidłowościach związanych z naruszeniami prawa budowlanego na działce nr [...], PINB w dniu 12 września 2024 r. przeprowadził kontrolę przedmiotowej działki znajdującej przy ul. [...] w C..

W dniu 16 października 2024 r. odbyło się spotkanie w siedzibie PINB, w którym udział wziął J. D. - uprawniony geodeta, który na zlecenie Państwa B. przeprowadził badanie granicy między działkami nr [...], przy ul. [...] i [...] w C.. J. D. oświadczył, że żadnych innych czynności nie wykonywał i nie ustalał w jakim zakresie granica między przedmiotowymi działkami przebiega niezgodnie z istniejąca zabudową i zagospodarowaniem terenu.

Pismem z dnia 30 grudnia 2024 r. ([...]) PINB zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie tarasu wykonanego przy budynku mieszkalnym, zlokalizowanym w C. przy ul. [...], na działce o nr geodezyjnym [...].

W dniu 3 kwietnia 2025 r. PINB przeprowadził ponowną kontrolę na terenie nieruchomości w trakcie których ustalono, że w obrębie posesji przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej w odległości ok. 1,06 m od ściany tego budynku i ok. 0,70 m od ogrodzenia z działką nr [...], czterech stopach fundamentowych o wymiarach ca 0,30 m x 0,30 m ustawiona jest konstrukcja stalowa w postaci dwóch ram wykonanych z zespawanych ze sobą ceowników zwykłych 180 co daje przekrój słupa o wymiarach 0,18 m x 0,14 m. Wymiary obiektu w rzucie wynoszą ok. 7,03 m x 3,2 m (pomiar między słupami 3,00 m x 6,67 m). Przekrycie konstrukcji na wysokości 2,76 m stanowi płyta żelbetowa o grubości ok. 0,20 m. Płyta ta znajduje się na wysokości wejścia do budynku mieszkalnego zlokalizowanego w szczycie budynku na poziomie I piętra. W trakcie czynności metodami dostępnymi nadzorowi nie było możliwości stwierdzenia czy płyta żelbetowa jest konstrukcyjnie połączona z budynkiem mieszkalnym czy też stanowi odrębną całość.

Na zadaszeniu obiektu wykonano balustradę z rur stalowych o wysokości 0,90 m bez wypełnienia górnej części. Część płyty tarasowej zlicowana jest ze ścianą budynku gospodarczego usytuowanego na działce sąsiedniej. Rynna zamontowana przy płycie odprowadzająca wody opadowe na ok. 0,15 m zachodzi na dach budynku sąsiedniego. Według oświadczenia pełnomocnika właścicieli M. L. i M. F. obiekt istnieje od lat 80-tych ubiegłego wieku, po wybudowaniu budynku mieszkalnego. Początkowo miał być wiatą na samochód i do dziś częściowo pełni taką funkcję.

Pismem z dnia 24 kwietnia 2025 r. ([...]) PINB wezwał M. L. i Panią M. F. do udokumentowania daty powstania piwnicy i tarasu przy budynku mieszkalnym.

W odpowiedzi z dnia 8 maja 2025 r. pełnomocnik przedłożył oświadczenia J. K., E. P., L. Ł., J. K. i M. D., z których wynika, że budowa pomieszczenia piwnicy i tarasu nad nim zakończona została w latach 90-tych ubiegłego wieku.

Pismem z dnia 15 lipca 2025 r. ([...]) PINB zawiadomił o zmianie przedmiotu postępowania, który określony zostało jako "postępowanie legalizacyjne uproszczone w sprawie samowolnej budowy tarasu przy budynku mieszkalnym zlokalizowanym w C. przy ul. [...], na działce o nr geod. [...].

W dniu 17 lipca 2025 r. PINB wydał postanowienie którym nałożył na właścicieli M. L. i M. F. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 15 października 2025 r. dokumentów legalizacyjnych samowolnie wybudowanego tarasu przy budynku mieszkalnym zlokalizowanym w C. przy ul. [...], na działce o nr [...]:

1. 1) oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418);
2. 2) geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektu budowlanego,
3. 3) ekspertyzy technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wskazującej; czy stan techniczny obiektu:
4. a. nie stwarza zagroźenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz
5. b. pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożyli A. i A. B. oraz S. B..

Postanowieniem z dnia 3 września 2025 r. ([...]) Inspektor Nadzoru Budowlanego zlecił niezwłoczne przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzyskania dowodów i materiałów w w/w sprawie, poprzez uzupełnienie akt postępowania o dokumentację zdjęciową wykonaną w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 3 kwietnia 2025 r., uzupełnienie akt postępowania o rzut obrazujący lokalizację tarasu względem budynku mieszkalnego przy ul. [...] w C. na działce [...] wraz z jego zwymiarowaniem oraz uzupełnienia akt postępowania o protokół z kontroli, z którego wynikać będzie, czy taras jest konstrukcyjnie powiązany z budynkiem mieszkalnym i czy w przypadku ewentualnej rozbiórki piwnicy, istnieje możliwość zachowania tarasu w nienaruszonym stanie.

Po rozpoznaniu wniesionego zażalenie WWINB wydał wskazane na wstępie postanowienie z dnia 14 stycznia 2026 r. wskazując, iż w przepisach prawa powszechnie obowiązującego mających zastosowanie w procesie budowlanym brak jest legalnej definicji tarasu. Natomiast w języku potocznym taras opisywany jest jako odkryta, płaska część budynku, otoczona balustradą, umieszczona na parterze (często połączona schodami z ogrodem), piętrze lub płaskim dachu (Słownik języka polskiego pod red. M. Szymczaka, t. III, str. 480, PWN Warszawa 1979); rodzaj dużego balkonu, umieszczonego na parterze, na piętrze lub płaskim dachu, względnie również określone ukształtowanie terenu (Słownik PWN, http://sjp.pwn.pl).

W ocenie organu odwoławczego, wykonana w trakcie kontroli i załączona do akt postępowania dokumentacja fotograficzna jednoznacznie wskazuje, iż wykonany obiekt w pełni odpowiada słownikowej definicji pojęcia "taras". W toku przeprowadzanych czynności kontrolnych nie potwierdzono oświadczenia pełnomocnika współwłaścicielek, jakoby taras pełnił również funkcję wiaty na samochód.

Organ zaznaczył, iż w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, budowa tarasu nastąpiła w latach 1990-1997. Obowiązujące w dacie budowy tarasu przepisy nie zwalniały budowy tego rodzaju obiektu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Dopiero po nowelizacji w 2020 r. wprowadzono przepisy art. 29 ust. 1 pkt 22 Prawa budowlanego oraz art. 29 ust. 2 pkt 31 Prawa budowlanego dotyczące tarasów naziemnych. Pamiętać też należy, że kwestie oceny naruszenia Prawa budowlanego organy dokonują według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli (a zatem i związanego z tymi przepisami poglądów wyrażanych w orzecznictwie), natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji (Wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r., II OSK 1974/10). Zatem inwestor przed wzniesieniem przedmiotowego tarasu winien był uzyskać pozwolenia na budowę, którym się nie legitymuje.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2022 r. (sygn. II OSK 634/22) ustalenie daty samowoli budowlanej ma wpływ na dobór odpowiedniego trybu, postępowania. W tym bowiem zakresie jeżeli doszło do budowy tarasu bez pozwolenia na budowę to mamy do czynienia z klasyczną samowolą budowlaną, co wymaga wdrożenia trybu postępowania z art. 48 Prawa budowlanego, chyba że samowola budowlana została popełniona przed 1 stycznia 1995 r., wtedy zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których m.in. budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Zasadniczo w tego rodzaju sprawach istotne jest ustalenie, czy samowola została popełniona "przed" czy "po" 1 stycznia 1995 r. W niniejszej sprawie, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, wskazać należy, że do popełniania samowoli nie doszło w jednym okresie czasu.

Z zeznań świadków wynika, ze sam budynek mieszkalny jak i taras były budowane systemem gospodarczym, a data zakończenia jego budowy dotyczy zakresu lat 1990-1997. Sam zarys tarasu widoczny jest na zdjęciu lotniczym z 1996 r., niemniej nie przesądza to powstania samego obiektu przed 1995 r.

Orzecznictwo sądowoadministracyjne nieustannie akcentuje, że samowoli budowlanej nie można domniemywać. Biorąc pod uwagę, że dowód w postaci zdjęcia wskazuje na istnienie tarasu w 1996 r. i część zeznań świadków taki stan potwierdza, nieuzasadnionym jest przyjęcie, że obiekt powstał przed 1 stycznia 1995 r.

Dalej organ wskazał, iż uproszczoną procedurę legalizacyjną, którą można zastosować, gdy budynek wybudowany bez wymaganej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę istnieje od co najmniej 20 lat i nie został orzeczony wobec niego nakaz rozbiórki (art. 49f ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego), a w przypadku obiektu wybudowanego przed 1 stycznia 1995 r., uproszczone postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w ust. 1, prowadzi się na żądanie właściciela lub zarządcy tego obiektu budowlanego (art. 49f ust. 2 Prawa budowlanego).

Z uwagi na fakt, że od ukończenia budowy upłynęło ponad 20 lat i obiekt powstał po dniu 1 stycznia 1995 r. PINB zobowiązany był wszcząć uproszczone postępowanie legalizacyjne z urzędu (art. 49f ust. 1 Prawa budowlanego).

Zatem organ powiatowy zasadnie w toku tego postępowania zastosował przepis art. 49g Prawa budowlanego modyfikując przedmiot postępowania i wydając zaskarżone postanowienie zobowiązujące do przedłożenia określonych przez ustawodawcę dokumentów legalizacyjnych w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym, wszczętym z urzędu. Zarzuty zażalenia wskazujące na konieczność złożenia wniosku przez współwłaścicielki nieruchomości są nieuzasadnione.

Organ wskazał również, iż materiał dowodowy w zakresie niezależności konstrukcji samego tarasu, w ocenie PINB, który jest organem fachowym, wskazuje, że w oparciu o współczesną technologię możliwa jest rozbiórka piwnicy z zachowaniem konstrukcji tarasu w stanie nienaruszonym. Wyjaśnić także należy, że ramy uproszczonego postępowania legalizacyjnego wyznaczone są przepisami art. 49h Prawa budowlanego, w którym nie zostały wymienione akty prawa miejscowego, stąd zarzut braku odniesienia się przez PINB do obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej nieruchomości nie zasługuje na uwzględnienie.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli A. i A. B. oraz S. B. zarzucając mu:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2025 r. poz. 1691; dalej k.p.a.), poprzez wprowadzenie do rozstrzygnięcia organu I instancji nieuprawnionych zmian, co w rezultacie miało istotny wpływ na wynik sprawy;
2. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 49f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2025 r. poz. 418; dalej Pr.bud.),), poprzez nie uwzględnienie, że samowolna budowa tarasu stanowiła w istocie rozbudowę budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr [...], co miało wpływ na wynik sprawy;
3. 3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., w związku z zaniechaniem zbadania przesłanki wskazanej w art. 49g ust. 2 pkt 1 Pr.bud., która odnosi się do tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością zajętą w części pod budowę piwnicy i opartego ma miej tarasu, stanowiących rozbudowę budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr [...], co w rezultacie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe Skarżący wnieśli o uchylenie postanowienia Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 14 stycznia 2026 r., znak [...] w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi rozwijając zarzuty skargi Skarżący podnieśli, iż zgodnie z art. 143 k.p.a. wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia, jednakże organ administracji publicznej, który wydał postanowienie, może wstrzymać jego wykonanie, gdy uzna to za uzasadnione. Ponieważ nie doszło do wstrzymania wykonania postanowienia PINB w [...] z dnia 17 lipca 2025 r. dlatego adresatki tego postanowienia były związane terminem 15 października 2025 r..

Skarżący wskazali, iż możliwość skorzystania z uproszczonej procedury legalizacyjnej jest pewnym szczególnym przywilejem, natomiast możliwość skorzystania z tego przywileju warunkowana jest terminem, o którym mowa w art. 49g Prawa budowlanego Nie jest to termin instrukcyjny, lecz termin zawity, gdyż wraz z jego upływem samowola nie może być legalizowana. Organy nadzoru budowlanego nie mogą swobodnie wydłużać tego terminu poprzez wyznaczanie kolejnych terminów, gdyż termin wskazany w art. 49g Prawa budowlanego nie jest tożsamy z terminem do przedłożenia dowodu, o którym mowa w art. 77 § 2 k.p.a..

Tym samym WWINB w [...] po bezskutecznym upływie terminu 15 października 2025r., nie miał kompetencji do tego, aby w postanowieniu z dnia 14 stycznia 2026 r. ustanowić nowy termin do 15 kwietnia 2026 r..

Ponadto Skarżący wskazali, iż WWINB w [...] błędnie zakwalifikował taras pisząc w uzasadnieniu swojego postanowienia o osobnym obiekcie i o robotach budowlanych, które doprowadziły do samowoli budowlanej. Na poparcie tej tezy jedynie w jednym zdaniu organ odwoławczy wskazał, że taras to niezależna konstrukcja, a w oparciu o współczesną technologię możliwa jest rozbiórka piwnicy z zachowaniem konstrukcji tarasu w stanie nienaruszonym. Zdaniem skarżących doszło do samowolnej rozbudowy budynku o dodatkowe pomieszczenie piwniczne i taras, które zwiększyły kubaturę budynku mieszkalnego. PINB w [...] ustalił, że inwestor nie posiadał pozwolenia na rozbudowę budynku o pomieszczenie piwniczne i taras, chociaż istniał wymóg uzyskania takiego pozwolenia. Przy czym płyta betonowa przykrywająca pomieszczenie piwniczne stanowi konstrukcyjnie oparcie i podstawę dla tarasu. Pomieszczenie piwniczne jest konstrukcyjnie związane z tarasem i schodami prowadzącymi do drzwi na tarasie.

Rozbiórka pomieszczenia piwnicznego oznacza utratę oparcia dla tarasu, gdyż fundamentem, na którym stoi taras jest betonowy strop pomieszczenia piwnicznego, widoczny z poziomu terenu. Samowolna dobudowa tarasu i pomieszczenia piwnicznego stanowi obejście przepisów dotyczących zabudowy bliźniaczej na małych działkach.

W odniesieniu do trzeciego zarzutu Skarżący wskazali, iż organ nie odniósł się do protokołu wznowienia znaków granicznych wykonanego przez geodetę uprawnionego J. B. w dniu 18 kwietnia 2024 r. i przyjętego do zasobów geodezyjnych Starostwa Powiatowego w [...] w dniu 15 maja 2024 r. Nadto pracownicy PINB w spisanym w dniu 04.04.2025 r. protokole kontroli przeprowadzonej w dniu 03.04.2025 r. podali, że nie było możliwości ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] metodami dostępnymi dla nadzoru budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje

Zaznaczenia wymaga, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do brzmienia przepisu art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 zwanej dalej: "P.p.s.a.".) Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, a z takim mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 334) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego o utrzymaniu mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w części nakładającej obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, a uchylające postanowienie wyłączenie w części wyznaczającej termin złożenia dokumentów legalizacyjnych i w tym zakresie wyznaczające nowy termin.

Wskazać należy, iż prowadząc procedurę legalizacyjną organ w pierwszej kolejności winien ustalić czy do wykonania określonych robót budowlanych wymagane było pozwolenie na budowę, zgłoszenie czy też inwestycja nie podlega reglamentacji prawa budowlanego.

Zatem organ miał obowiązek dokonać kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. W ocenie organu w niniejszej sprawie mamy do czynienia z wybudowaniem tarasu.

Wobec powyższego wskazać należy, na co słusznie zwrócił uwagę organ, iż w przepisach prawa powszechnie obowiązującego mających zastosowanie w procesie budowlanym brak jest legalnej definicji tarasu.

Natomiast w języku potocznym taras opisywany jest jako odkryta, płaska część budynku, otoczona balustradą, umieszczona na parterze (często połączona schodami z ogrodem), piętrze lub płaskim dachu (Słownik języka polskiego pod red. M. Szymczaka, t. III, str. 480, PWN Warszawa 1979); rodzaj dużego balkonu, umieszczonego na parterze, na piętrze lub płaskim dachu, względnie również określone ukształtowanie terenu (Słownik PWN, http://sjp.pwn.pl).

Również w orzecznictwie (patrz np. wyroki sądów administracyjnych: WSA w Gliwicach z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 1043/17, WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 29 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Go 931/17 i WSA w Poznaniu z dnia 10 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Po 793/20 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) odwołującym się do słownika języka polskiego taras opisywany jest jako odkryta, płaska część budynku, otoczona balustradą, umieszczona na parterze (często połączona schodami z ogrodem), piętrze lub płaskim dachu.

Z tych też względów organy zasadnie zakwalifikowały przedmiotowy obiekt jako taras, co potwierdza nie tylko wykonany opis ale przede wszystkim załączona do akt dokumentacja fotograficzna. Sąd podziela również stanowisko organów, iż w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z wiatą na samochód.

W przepisach Prawa budowlanego i wydanych na jego podstawie przepisach wykonawczych nie zdefiniowano pojęcia wiaty. Zgodnie z definicją słownikową języka polskiego wiata to rodzaj budowli bez ścian, zwykle z oszklonym pokryciem. W orzecznictwie sądowym wskazuje się przy tym, że brak ustawowej definicji takiego obiektu oznacza, że jego kwalifikacja wymaga każdorazowo uwzględnienia między innymi jego funkcji. W związku z tym prezentowany jest pogląd, że wiata jest to samodzielna lekka budowla, posiadająca dach, niekiedy ściany, której celem jest ochrona miejsca, rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym - deszczem, śniegiem, wiatrem (por. wyroki NSA z dnia 17 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 603/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazuje się również, że podstawowymi cechami wiaty są wsparcie danej budowli na słupach stanowiących podstawowy element konstrukcyjny i wiążący budowlę trwale z gruntem oraz brak trwałych ścian.

Podstawowe cechy obiektu (budowli) pozwalające na uznanie go za wiatę to posiadanie fundamentów, dachu, nieposiadanie ścian oraz posadowienie budowli na słupach (tak NSA w wyroku z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 3465/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższych wymogów nie spełnia obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania, co wyklucza możliwość zakwalifikowania go jako wiaty.

Jak wynika z protokołu kontroli z dnia 3 kwietnia 2025 r. na czterech stopach fundamentowych o wymiarach ca 0,30 m x 0,30 m ustawiona jest konstrukcja stalowa w postaci dwóch ram wykonanych z zespawanych ze sobą ceowników zwykłych 180 co daje przekrój słupa o wymiarach 0,18 m x 0,14 m. Konstrukcja została przykryta na wysokości 2,76 m płytą żelbetonową o grubości ok. 0,20 m. Co istotne płyta ta znajduje się na wysokości wejścia do budynku mieszkalnego zlokalizowanego w szczycie budynku na poziomie I piętra i wykonano na niej balustradę z rur stalowych o wysokości 0,90 m bez wypełnienia górnej części.

Ponadto na co wskazuje dokumentacja fotograficzna jak i wykonany szkic taras obiekt ten połączony jest ze schodami prowadzącymi do budynku mieszkalnego. Tym samym pomimo posadowienia na słupach nie można uznać, że mamy do czynienia z lekką konstrukcją której celem jest ochrona miejsca, rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym - deszczem, śniegiem, wiatrem.

Ponadto organ zasadnie uznał, iż w niniejszej sprawie na wykonanie przedmiotowego tarasu wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Sąd w tym miejscu wskazuje, iż również obecnie obowiązujące przepisy nie przewidują zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę tarasu na piętrze. Jak słusznie wskazał organ po nowelizacji w 2020 r. wprowadzono przepisy art. 29 ust. 1 pkt 22 Prawa budowlanego oraz art. 29 ust. 2 pkt 31 Prawa budowlanego dotyczące tarasów naziemnych, a nie tarasów na piętrze.

Zatem inwestor przed wzniesieniem przedmiotowego tarasu, jak prawidłowo uznały organy, winien był uzyskać pozwolenia na budowę, którym się nie legitymuje.

Przechodząc dalej podkreślić należy, iż kolejną istotną okolicznością wymagającą ustalenia z punktu widzenia wyboru rodzaju procedury legalizacyjnej, w szczególności w przepisów ustawy Prawo budowlane w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) ma data zakończenia budowy kontrolowanego obiektu.

Podstawowym dowodem w tym zakresie będzie oczywiście oświadczenie wnioskodawcy o terminie zakończenia robót budowlanych obiektu podlegającego legalizacji, do którego załącznikami byłyby dodatkowe dokumenty świadczące o terminie zakończenia robót budowlanych np: oświadczenia świadków o terminie zakończenia robót budowlanych, umowy, akty notarialne, faktury, opłaty podatku, mapy geodezyjne, fotografie. Jeżeli przedstawione przez wnioskodawcę dowody nie pozwalałby na jednoznacznie ustalenie daty zakończenia budowy obiektu budowlanego, ostateczne rozstrzygnięcie tej kwestii należałoby do organu nadzoru budowlanego (np. pozyskanie zdjęć lotniczych, czy przesłuchanie wnioskodawcy, czy świadków).

W zakresie daty zakończenia budowy Sąd podzielił stanowisko organu, iż miało to miejsce po 1 stycznia 1995 r. Przede wszystkim wskazać należy, iż zarys tarasu widoczny jest na zdjęciu lotniczym z 1996 r.. Ponadto z zeznań J. D. (kuzyn poprzedniego właściciela - protokół z przesłuchania świadka k. 27 teczka nr 2 akt administracyjnych) wynika, że przedmiotowy taras realizowany był w połowie lat 90. E. P. zeznał, iż taras został w wykonany około 1997 r., co jest zgodne z jego wcześniejszym oświadczeniem z dnia 4 maja 2025 r. (k. 20 akt, teczka nr 2 akt administracyjnych). Co istotne również M. D. oświadczył (oświadczenie z dnia 2 maja 2025 r.), iż na początku lat 90-tych projektował wykonanie zadaszenia nad wejściem oraz tarasu, a prace wykonywane były pod jego nadzorem w połowie tal 90-tych.

Z tych też względów organ analizując zgromadzone dokumenty oraz mając na uwadze, że daty zakończenia budowy nie można domniemywać słusznie uznał, że obiekt powstał po 1 stycznia 1995 r.. Ponadto w tym miejscu wskazać należy, że obiekt niewątpliwie powstał przed 1997 r., gdyż obryst tarasu widoczny jest na wykonanym w 1996 r. zdjęciu lotniczym. Z tych też względów nie ulega wątpliwości, iż przedmiotowy taras powstał ponad 20 lat temu.

Tym samym organy słusznie uznały, iż zastosowanie znajdują przepisy Prawa budowlanego w wersji uwzględniającej zmiany wprowadzone ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, której przepisy w zasadniczej części weszły w życie w dniu 19 września 2020 r.

Warto w tym miejscu wyjaśnić, iż ustawa nowelizująca wprowadziła szereg zmian do obowiązującej regulacji, w tym obok zmian dotyczących postępowań legalizacyjnych, nowe uproszczone postępowanie legalizacyjne regulowane przepisami art. 49f-49i Prawa budowlanego, odnoszące się do starych samowoli budowlanych, których realizacja została zakończona przynajmniej 20 lat temu z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Sąd zauważa, iż z przytoczonej regulacji wynika, że uproszczone postępowanie legalizacyjne odnosi się do starych samowoli budowlanych, których realizacja została zakończona przynajmniej 20 lat temu. Jest to zabieg celowy, gdyż jak wynika z uzasadnienia projektu ww. nowelizacji "Wprowadzenie przedmiotowej procedury (brak możliwości wprowadzenia przedawnienia) konieczne jest jednak ze względu na wymóg zachowania standardów w zakresie bezpieczeństwa. (...) Funkcjonowanie nielegalnych obiektów budowlanych wiąże się z pominięciem przez ich właścicieli stosowania przepisów rozdziału 6 Prawa budowlanego zapewniających utrzymanie budynków w prawidłowym stanie technicznym, zapewniającym ich bezpieczne użytkowanie. Takie postępowanie może nieść za sobą negatywne skutki związane z powstaniem zagrożenia w obiektach, które nie są poddawane okresowym kontrolom. Nowa procedura powinna zachęcić właścicieli do legalizacji starych samowoli budowlanych, co pozwoli uregulować stan prawny obiektów budowlanych i zwiększyć ich bezpieczeństwo" (s. 43 i n., https://www.sejm.gov.pl/Sejm9.nsf/druk.xsp?nr=121).

Przy czym zaznaczenia wymaga, iż fakt zakończenia budowy po dniu 1 stycznia 1995 r. skutkował faktem, iż PINB zobowiązany był wszcząć uproszczone postępowanie legalizacyjne z urzędu (art. 49f ust. 1 Prawa budowlanego), a nie na wniosek jak w przypadku obiektów zrealizowanych przed tą datą.

Tym samym spełnione zostały przesłanki wskazane w art. 49f Prawa budowlanego do wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego.

W ramach uproszczonego postępowania legalizacyjnego, na podstawie art. 49g Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia jego doręczenia (ust. 1). Do dokumentów legalizacyjnych, o których mowa w ust. 1, należą:

1. 1) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2;
2. 2) geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza obiektu budowlanego;
3. 3) ekspertyza techniczna sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wskazująca, czy stan techniczny obiektu budowlanego:
4. a) nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz
5. b) pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania (ust. 2).

Mając na uwadze powyższe regulacje PINB w dniu 17 lipca 2025 r. wydał postanowienie którym nałożył na właścicieli M. L. i M. F. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 15 października 2025 r. dokumentów legalizacyjnych samowolnie wybudowanego tarasu przy budynku mieszkalnym zlokalizowanym w C. przy ul. [...], na działce o nr [...]:

1. 1) oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418);
2. 2) geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektu budowlanego,
3. 3) ekspertyzy technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wskazującej; czy stan techniczny obiektu:
4. a. nie stwarza zagroźenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz
5. b. pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania.

W tym miejscu odnosząc się do zarzutu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2025 r. poz. 1691; dalej k.p.a.), poprzez wprowadzenie do rozstrzygnięcia organu I instancji nieuprawnionych zmian tj. zmiany terminu wykonania obowiązku wskazać należy, iż ustawodawca formułując treść art. 49g ust. 1 Prawa budowlanego nie zdecydował się na wprowadzenie sztywnego, ustawowego terminu, do upływu którego inwestor byłby obowiązany uzupełnić brakującą dokumentację. Ustawodawca określił jedynie, iż termin ten nie może być krótszy niż 60 dni. Brzmienie powyższego przepisu dowodzi, że ustalenie tego terminu pozostawiono uznaniu organu, który powinien określać go w sposób odpowiadający realiom rozpoznawanej sprawy. Oczywiste przy tym pozostaje, że termin ten musi być realny, to jest wystarczająco długi, by umożliwić stronie skuteczne zrealizowanie nałożonych na nią obowiązków.

Termin ten jest więc terminem procesowym, instrukcyjnym, a nie terminem prawa materialnego i może być przedłużany stosownie do uznania organu z jego woli bądź też może zostać wydłużony na żądanie stron jeżeli zachodzą ku temu szczególne okoliczności. Bieg terminu nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz z woli organu administracji. Dlatego też uznanie przez organ, nawet po upływie ww. terminu, że obowiązek został wykonany daje podstawę do legalizacji zabudowy (por. wyrok NSA z 25 września 2019 r., sygn. II OSK 2331/17 zapadły na gruncie art. 48 Prawa budowlanego).

Warto również wskazać, iż oczywistym jest, że w sytuacji gdy termin wykonania obowiązku upłynął na etapie postępowania zażaleniowego, to organ odwoławczy obowiązany jest uwzględnić powyższą okoliczność i wyznaczyć nowy odpowiedni termin.

Sąd miał przy tym na uwadze, iż zgodnie z art. 143 k.p.a. wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia, to jednakże powyższe nie może prowadzić do uznania, że po upływie terminu wyznaczonego na mocy art. 49g Prawa budowlanego organ nie może zmienić tego terminu.

Wracając do istoty sprawy wskazać należy, iż stosownie do art. 49h Prawa budowlanego w trakcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego sprawdza:

1. 1) kompletność dokumentów legalizacyjnych oraz
2. 2) czy z ekspertyzy technicznej, o której mowa w art. 49g ust. 2 pkt 3, wynika, że stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania (ust. 1).

W przypadku stwierdzenia niekompletności dokumentów legalizacyjnych organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o obowiązku usunięcia niekompletności w wyznaczonym terminie (ust. 2).

Przywołana wyżej regulacja prawna wprowadza etapowość w postępowaniu zmierzającym do likwidacji skutków samowoli budowlanej, polegającej na budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego lub jego części. Pierwszy etap dotyczy ustalenia, że obiekt budowlany był zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Na tym etapie organ ustaliwszy, że strona zrealizowała obiekt bez wymaganego pozwolenia na budowę nakłada obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych.

Dopiero na następnym etapie obejmuje ocenę właściciel samowolnie wybudowanego obiektu ma prawo do dysponowania nieruchomością gruntową na cele budowlane oraz do weryfikacji stanu technicznego samego budynku.

Warto w tym miejscu zauważyć, iż możliwość doprowadzenia obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem jest uprawnieniem inwestora, a właściwy organ zobowiązany jest umożliwić inwestorowi skorzystanie z tego uprawnienia. Wydanie decyzji o nakazaniu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części jest ostatecznością.

Powyższe oznacza, że w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym musi zostać spełniona nie tylko przesłanka wykazania w stosownej ekspertyzie technicznej, że stan będący przedmiotem analizy obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz przesłanka sprowadzająca się do tego, że bezpieczne jest użytkowanie obiektu zgodnie z jego dotychczasowym lub zamierzonym użytkowaniem, lecz także musi zostać spełniona przesłanka dotycząca kompletności dokumentów legalizacyjnych.

Jednakże powyższa ocena może zostać dokonana dopiero po przedłożeniu przez inwestora dokumentacji legalizacyjnej. Z tych też względów organ zasadnie na podstawie art. 49g Prawa budowlanego nałożył obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych.

W sprawie niniejszej, nie budzi wątpliwości Sądu, że postanowienie PINB, którym organ ten nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia: oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej budynku, ekspertyzy technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane wskazującej, czy stan techniczny budynku nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie budynku zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania odpowiada wymogom wyrażonym w art. 49g Prawa budowlanego.

Warto w tym miejscu również wskazać, odnosząc się do zarzutu braki zbadania legitymowania się przez inwestorów prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a dokładnie kwestii realizacji inwestycji z przekroczeniem granic działki, wyjaśnić należy, iż przepisy Prawa budowlanego (art. 49g ust. 1 i 2 w zw. z art. 49f ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego) nie uzależniają możliwości wdrożenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego od legitymowania się przez osobę, która dopuściła się samowoli się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co wynika z fakty etapowości postępowania legalizacyjnego.

Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 26 września 2025 r., sygn. akt II OSK 2286/24, iż "Organ nadzoru budowanego na etapie wydawania postanowienia nakładającego przedłożenie dokumentów niezbędnych do legalizacji (art. 49g ust. 1 i 2 u.p.b.) nie bada tytułu prawnego do nieruchomości, ponieważ przepisy uproszczonej procedury legalizacyjnej nie nakładają na organ takiego obowiązku. W przeciwnym wypadku, tzn. uzależniając wdrożenie uproszczonej procedury legalizacyjnej od dysponowania przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ działaby bez podstawy prawnej".

Należy w tym miejscu również wyjaśnić, iż prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego zgodnie z którym, przez pojęcie to należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

W orzecznictwie wskazuje się, iż w pewnych sytuacjach samo oświadczenie inwestora nie jest wystarczające. Powinien on wykazać prawo, o którym stanowi art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, na podstawie dokumentów (wypis z ksiąg wieczystych, wypis z rejestru gruntów, umowa cywilnoprawna itp.). Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane zostało stanowisko, że wszelkie wątpliwości pod względem prawnym dotyczące prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinny być rozstrzygane przez sądy powszechne z uwagi źródło sporu, które osadzone jest w stosunku cywilnoprawnym, a nie publicznoprawnym (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2020r., sygn. akt II OSK 29/20.).

Tym samym jeżeli na podstawie geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektu budowlanego, do której przedłożenia został zobowiązane obecne właścicieli budynku, okaże się, że obiekt został zrealizowany na działce nie stanowiącej ich własność, to również w tym zakresie winny one wykazać się tytułem prawnym do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Jednakże powyższe jest badane dopiero na dalszym etapie postępowania po przedłożeniu dokumentów legalizacyjnych.

Sąd na marginesie jedynie wskazuje, iż na etapie dopuszczenia się samowoli budowlanej inwestor nie musiał posiadać prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 3 pkt 11 tej ustawy). W przypadku zatem dopuszczenia się samowoli budowlanej nie decyduje, czy inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w dacie jej realizacji. Inwestor mógł nie posiadać takiego prawa w dacie samowolnego wykonywania obiektu, a może je posiadać obecnie. Ideą uproszczonego postępowania legalizacyjnego jest przywrócenie porządku prawnego w dalszym ciągu niezalegalizowanym samowolom budowlanym. Okoliczności dotyczące prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane mogą w ciągu 20 lat ulec zmianie (np. na wskutek zmiany właściciela na w wyniku sprzedaży nieruchomości) i może to nastąpić także po wzniesieniu samowoli budowlanej.

Warto również zaznaczyć, iż tytuł prawy inwestor może uzyskać również w toku postępowania legalizacyjnego.

Dlatego też, przepis art. 49g ust. 2 Prawa budowlanego wprowadził wymagania, które organ nakłada na inwestora w drodze postanowienia określając termin wynikający z art. 49g ust. 1 Prawa budowlanego.

Z tych też względów zarzut naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., w związku z zaniechaniem zbadania przesłanki wskazanej w art. 49g ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego należało uznać za niezasadny.

Końcowo odnosząc się do kwestii użycia w zaskarżonym postanowieniu sformułowania o "niezależności konstrukcji samego tarasu" wyjaśnić należy, że powyższe odnosiło się wyłącznie do kwestii połączenia z piwnicą. Podkreślenia wymaga, iż z akt administracyjnych, w szczególności z protokołu kontroli przeprowadzonej na zlecenie WWINB z dnia 19 listopada 2025 r., jednoznacznie wynika, że przedmiotowy taras jest konstrukcyjnie powiązany z istniejącym budynkiem mieszkalnym, co pozostaje bez wpływu na kwestię oceny prawidłowości dokonanej kwalifikacji robót budowlanych.

Sąd przy tym podziela stanowisko organu, iż PINB jest organem fachowym do oceny czy w oparciu o współczesną technologię możliwa jest rozbiórka piwnicy z zachowaniem konstrukcji tarasu w stanie nienaruszonym. Natomiast argumentacja skargi sprowadza się do polemiki z powyższym bez poparcia jej jakimkolwiek dokumentem sporządzonym przez osoba posiadającą stosowną wiedzę techniczną.

Sąd mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.