Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Wojewoda G. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z 18 czerwca 1998 r. (...) wydaną na podstawie art. 151 par. 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa a orzekającą o odmowie uchylenia decyzji z 12 czerwca 1997 r. (...) z powodu braku podstaw do jej uchylenia wynikających z art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa.
Z ustaleń zwartych w tej decyzji i akt administracyjnych wynika, że na skutek informacji przekazanej w piśmie z 13.03.1997 r. przez mieszkańców ul. P. w M. t.j. Wiesława H., Romualda B., Ryszarda Cz., Ryszarda K., Małgorzaty M., Włodzimierza N., Szymona N. i Adama Cz. przeprowadzono wizję na posesji Mirosława P. położonej w M. przy ul. B.Ch. 20 B. W wyniku tej kontroli ustalono, że na terenie ww. posesji rozpoczęte zostały prace budowlane przy elewacji budynku biurowo-administracyjnego, oraz prace polegające na niwelowaniu terenu działki nr 22/17 i utwardzaniu masą betonową obszaru za węzłem betoniarskim a nadto rozpoczęto prace przy fundamentach. Inwestor nie legitymował się pozwoleniem na budowę i nie dokonał zgłoszenia robót.
Wobec powyższego postanowieniem z 11.04.1997 r. (...) Kierownik Urzędu Rejonowego w M., powołując się na art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ wstrzymał rozpoczęte przez Henryka P. roboty budowlane termo renowacyjne budynku biurowo - administracyjnego położonego w M. przy ul. B.Ch. 20 B, jak również wyrównywanie terenu niwelacji działki nr 22/17 i utwardzanie terenu o powierzchni 57 m x 20 m położonego za węzłem betoniarskim w kierunku północnym z rozpoczętymi robotami fundamentowymi pod maszyny służące do wytwarzania elementów betonowych.
Następnie decyzją z 12.06.1997 r. (...) Kierownik Urzędu Rejonowego w M. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - nakazał Henrykowi P. - pełnomocnikowi właściciela nieruchomości Mirosława P. zaniechać prowadzenia dalszych robót budowlanych wstrzymanych postanowieniem (...) z 11.04.1997 r. prowadzonych na nieruchomościach położonych w M. (...) a teren w miejscu rozpoczętych robót fundamentowych nakazał uporządkować przez zasypanie wykonanej żelbetowej studni.
W motywach decyzji wyjaśnił, że wydając ją miał na uwadze fakt, że upływał termin ważności postanowienia o wstrzymaniu robót. Nie chcąc dopuścić do kontynuacji prac zdecydował się na wydanie przytoczonej wyżej decyzji.
Wskazał nadto, że za przyjętym w niej rozstrzygnięciem przemawia fakt, że przeznaczenie terenu w planie zagospodarowania przestrzennego zezwala na jego przemysłowe wykorzystanie. Teren zlokalizowany jest w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody dla M. W tej sytuacji wykonane utwardzenie terenu może wyłącznie korzystnie wpłynąć na ochronę wód podziemnych. Uporządkowanie terenu przez zasypanie studni fundamentowej jest rozwiązaniem, które znajduje uzasadnienie w zasadach sztuki budowlanej dotyczących prowadzenia robót rozbiórkowych.
Postanowieniem z 4.08.1998 r. (...) Wojewoda G. stwierdził na podstawie art. 134 Kpa niedopuszczalność odwołania Romualda B. i Wiesława H. od powyższej decyzji uzasadniając brakiem posiadania przez nich przymiotu strony w tym postępowaniu.
Kolejnym postanowieniem z 20.03.1998 r. (...) Wojewoda G., powołując się na art. 145 par. 1 pkt 4, art. 149 par. 1 i 2 i art. 150 par. 1 Kpa wznowił postępowanie administracyjne na żądanie pełnomocnika Małgorzaty M., Ryszarda Cz., Jana P., Wiesława H., Romualda B., Włodzimierza N., Ryszarda K. i Szymona N. w sprawie zakończonej decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z 12 czerwca 1997 r. (...).
W uzasadnieniu postanowienia wyjaśnił, że wymienione w postanowieniu osoby bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją a są one właścicielami działek bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością przy ul. B.Ch.
- 20. Zdaniem Wojewody G. "mając na uwadze pełną ochronę własności, nie można pominąć tych osób w postępowaniu administracyjnym dotyczącym bezpośrednio przedmiotu własności we wszystkich jego etapach".
Decyzją opisaną wyżej z 18.06.98 r. (...) i podjętą po wznowieniu postępowania na podstawie art. 151 par. 1 pkt 1 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa Kierownik Urzędu Rejonowego w M. orzekł o odmowie uchylenia opisanej wyżej decyzji z 12.06.98 r. (...) z braku podstaw do jej uchylenia w trybie art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa.
W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że osoby wymienione w postanowieniu Wojewody G. z 20.03.98 r. nie legitymują się przymiotem strony bowiem nie wskazywały by postępowanie to dotyczyło ich interesu prawnego bądź obowiązku.
Nie są one właścicielami działek sąsiadujących z nieruchomością, na której prowadzone są roboty budowlane bowiem oddziela je od niej odrębna nieruchomość. Interes prawny wymienionych osób nie został wykazany przez reprezentującego je pełnomocnika, a interesu takiego nie dopatrzył się też organ wydający niniejszą decyzję, zważywszy, że decyzja z 12.06.97 r. nie narusza uprawnień osób trzecich.
Odwołując się od powyższej decyzji w imieniu osób, które wystąpiły z wnioskiem o wznowienie postępowania ich pełnomocnik wniósł o uchylenie tej decyzji jako wydanej z naruszeniem art. 28 Kpa oraz uznanie, iż osoby powyższe stanowią stronę postępowania. Wskazał, że należąca do inwestora działka nr 22/16 została podzielona na działki o nr 22/18 i 22/19 przy czym na tej ostatniej nie jest prowadzona żadna budowa. W konsekwencji takiego podziału ww. osoby przestały być właścicielami działek bezpośrednio sąsiadujących z działką, na której prowadzona jest inwestycja.
Podkreślił, powołując się na wyrok NSA z dnia 5 listopada 1987 r. IV SAB 23/87 /ONSA 1988 Nr 1 poz. 13/, że właściciel działki, który zgłasza swój udział w postępowaniu dotyczącym robót budowlanych prowadzonych na działce sąsiedniej, przedstawiając organowi swoje wnioski i zastrzeżenia związane z ochroną jego interesów, staje się stroną w postępowaniu.
Odwołujący się wielokrotnie zaś wykazywali jakie zagrożenia dla ich interesów stanowi budowa. Powołali się też na interes obywatelski i na swój udział w postępowaniu karnym.
Zaskarżoną decyzją Wojewoda G. utrzymał w mocy powyższą decyzję.
W jej uzasadnieniu stwierdził, że postępowanie wznowione postanowieniem z 20.03.98 r. miało na celu ostateczne ustalenie stron postępowania zakończonego decyzją z 12.06.97 r. Wyraził pogląd, że wszczęcie postępowania na wniosek nie przesądza, że osoba składająca go jest stroną postępowania. Stwierdził nadto, że art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 cyt. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane odwołuje się do uzasadnionych interesów osób trzecich. Przymiot strony w postępowaniu dotyczącym robót budowlanych mają właściciele nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z działką, na której mają być prowadzone roboty budowlane.
Pojęcia interesu prawnego w sprawach budowlanych nie można rozciągać na wszystkie osoby, które subiektywnie odczuwają, że roboty budowlane naruszają ich interesy w znaczeniu potocznym. W sprawie jest zdaniem Wojewody G., oczywiste, że roboty budowlane, których dotyczy decyzja z 12.06.97 r. prowadzone były na działce nr 22/18, która nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie działek nr 22/1-22/9 a zatem nie można twierdzić, że właściciele tych nieruchomości mają interes prawny w zaniechaniu robót budowlanych na działce nr 22/18 w myśl art. 28 Kpa.
Pisma właścicieli ww. działek mogły być traktowane jako sygnały od obywateli. Zdaniem organu odwoławczego brak również podstaw prawnych do wznowienia postępowania z innych przyczyn wymienionych w art. 145 par. 1 Kpa, a nadto brak podstaw do wszczęcia postępowania na podstawie art. 48 Prawa budowlanego.
Ze skargą na powyższą decyzję wystąpili Małgorzata M., Ryszard Cz., Jan P., Wiesław H., Romuald B. Włodzimierz N., Ryszard K., Szymon N. wnosząc o jej uchylenie jako wydanej z naruszeniem art. 28 Kpa i art. 5 ust. 2 pkt 3, 4 Prawa budowlanego.
Powtórzyli zarzut, wskazujący iż w celu wyeliminowania skarżących z postępowania dokonano podziału nieruchomości inwestora na działki tak, że ta na której prowadzone są prace budowlane nie sąsiaduje z nieruchomościami skarżących. Podkreślili, że przy ul. B.Ch. 20 b w M. jest budowany zakład produkcji kręgów budowlanych a aktualnie funkcjonuje węzeł betoniarski. Tego rodzaju inwestycje w ocenie skarżących, łączy się z takimi niedogodnościami i uciążliwościami jak hałas, wibracje, zanieczyszczenie powietrza, wody i gleby.
Skarżący zarzucili brak konsekwencji w postępowaniu Wojewody G. który dopuścił ich do udziału w wizji, wznowił postępowanie na ich wniosek, i przyznał im przymiot strony w innych postępowaniach związanych z omawiana inwestycja.
Ich zdaniem zaskarżona decyzja, pozbawia skarżących praw, które wcześniej nabyli.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda G. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawarta w zaskarżonej decyzji.
Wyjaśnił nadto, że w stosunku do inwestycji budowlanych prowadzonych w M. na nieruchomościach Mirosława P., organ I instancji prowadzi postępowanie administracyjne, które zmierza do doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Istotne zagadnienie, niezbędne do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii czy skarżący legitymują się przymiotem strony w postępowaniu wszczętym z ich wniosku złożonego 14 marca 1997 r. w sprawie prowadzenia przez Henryka P. bez pozwolenia na budowę robót budowlanych, na nieruchomości położonej w M. przy ul. B.Ch. 20 B. Zgodnie z art. 28 Kpa
- - "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Wynika stąd, że strona jest ten, kto wykaże, że postępowanie dotyczy jego interesu prawnego a więc interesu opartego na przepisie prawa lub wynikającego z tego przepisu.
Skarżący wywodzą swój interes prawny w art. 5 ust. 1 pkt 9 oraz ust. 2 pkt 3 i 4 podnosząc, że uzasadniona ochrona ich interesów, jako osób trzecich obejmuje ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zanieczyszczenie powietrza, wody i gleby.
Zaskarżona decyzja wydana została bez odniesienia się do powyższych przesłanek poprzestając na ustaleniu, że skarżący przestali być właścicielami działek sąsiadujących bezpośrednio z nieruchomością, na której prowadzone są prace budowlane, w wyniku podziału tej nieruchomości i wyodrębnieniu z niej działki nie objętej robotami budowlanymi. W decyzji tej nie ustalono, czy prowadzone prace budowlane mogły wpływać na sferę interesów skarżących, będących właścicielami nieruchomości położonych w pobliżu prowadzonych prac i to interesów chronionych przepisem cyt. art. 5 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 pkt 3 i 4 Prawa budowlanego oraz czy z tego tytułu występują po ich stronie przesłanki z art. 28 Kpa. Istotne dla ustaleń byłoby poszukiwanie przesłanek z art. 28 Kpa w określeniu zakresu oddziaływania prowadzonych prac budowlanych i rodzaju oraz charakteru związanych z nimi uciążliwościami.
Dokonanie podziału nieruchomości, na której prowadzone były prace budowlane i która sąsiadowała z nieruchomościami skarżących przez wyodrębnienie działki nie objętej tymi pracami samo przez się nie zmieniło sytuacji skarżących. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego nie ogranicza ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich wyłącznie do grona właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością objęta pracami budowlanymi. Krąg tych osób określa bowiem zakres oddziaływania prowadzonych prac i rodzaj oraz charakter uciążliwości z nim związanych. Stwierdzenie, że nieruchomości skarżących nie sąsiadują bezpośrednio z nieruchomością inwestora nie stanowi więc wystarczającej przesłanki do uznania, że nie mają oni legitymacji strony w omawianym postępowaniu.
Z tego też powodu zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji należało ocenić jako wydane z naruszeniem art. 28 Kpa i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz art. 7, art. 77 i art. 107 par. 3 Kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy co prowadzi do uchylenia decyzji na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 w zw. z art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny mieć na uwadze poczynione wyżej rozważania a nadto winny wyjaśnić czy spełnione zostały przesłanki art. 148 Kpa, bowiem zaskarżona decyzja ustaleń w tym zakresie nie zawierała.