Uzasadnienie
Decyzją z [...] r. Prezes Zarządu P. Sp. z o.o. w B. (organ), działając na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 782 – u.d.i.p.) w zw. z art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 – k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosków o udostępnienie informacji publicznej z dnia 18 maja 2026 r. oraz 19 maja 2026 r., odmówił udostępnienia:
kopii pozwu cywilnego wniesionego przez P. Sp. z o.o. w B. przeciwko byłej Prezes Zarządu Spółki, informacji dotyczącej szczegółowego sposobu wyliczenia kwoty dochodzonej przez P. Sp. z o.o. w B. od byłej Prezes Zarządu, kopii dokumentów stanowiących podstawę wyliczenia kwoty dochodzonej od byłej Prezes Zarządu.
W uzasadnieniu wskazał, że w dniach 18 oraz 19 maja 2026 r. do P. Sp. z o.o. w B. wpłynęły wnioski o udostępnienie informacji publicznej obejmujące dokumenty i informacje związane z funkcjonowaniem spółki, działalnością jej organów, zatrudnianiem osób pełniących funkcje kierownicze oraz działaniami podejmowanymi wobec byłej Prezes Zarządu. W toku rozpatrywania wskazanych wniosków Spółka udostępniła informacje oraz dokumenty posiadające walor informacji publicznej, obejmujące w szczególności: a) dokumenty dotyczące zatrudnienia osób pełniących funkcję Dyrektora ds. Lecznictwa, b) akty powołania, umowy, kontrakty, zakresy obowiązków, aneksy i porozumienia zmieniające, c) informacje dotyczące osób pełniących funkcje kierownicze, okresów pełnienia funkcji oraz form zatrudnienia, d) uchwały i protokoły organów Spółki, e) stanowiska i rekomendacje znajdujące się w dyspozycji Spółki, f) opinię prawną sporządzoną na potrzeby oceny prawidłowości powołania Prezesa Zarządu oraz ważności jego umocowania, g) informacje dotyczące wynagrodzeń osób pełniących funkcje kierownicze, h) dokumenty finansowe, w tym faktury i rachunki, i) informacje dotyczące kwalifikacji zawodowych oraz doświadczenia osób pełniących funkcje kierownicze.
Ponadto, odpowiadając na pytania zawarte we wniosku z dnia 19 maja 2026 r., Spółka poinformowała, że nie sporządzono odrębnego dokumentu zawierającego formalną rekomendację skierowania pozwu cywilnego przeciwko byłej Prezes Zarządu. W konsekwencji Spółka nie posiada dokumentu stanowiącego taką rekomendację ani informacji o dacie jej przedstawienia. Natomiast przedmiotem niniejszej decyzji pozostają wyłącznie dokumenty oraz informacje bezpośrednio związane z prowadzonym przez Spółkę postępowaniem cywilnym oraz materiałami sporządzonymi na potrzeby ustalenia wysokości dochodzonych roszczeń. W zakresie żądania udostępnienia kopii pozwu cywilnego wskazano, że pozew jest pismem procesowym sporządzonym na potrzeby konkretnego postępowania sądowego. Zawiera ocenę stanu faktycznego, argumentację prawną strony, wskazanie podstaw dochodzonych roszczeń oraz materiału dowodowego służącego ochronie interesów majątkowych strony.
Pozew nie jest dokumentem urzędowym dokumentującym wykonywanie zadania publicznego ani dokumentem odzwierciedlającym sposób wykonywania zadań publicznych przez Spółkę. Odnosząc się do żądania udostępnienia szczegółowego sposobu wyliczenia dochodzonej kwoty oraz dokumentów stanowiących podstawę jej ustalenia organ wskazał, że materiały te zostały sporządzone lub zgromadzone wyłącznie na potrzeby analizy zasadności dochodzenia roszczeń, ustalenia ich wysokości oraz przygotowania stanowiska procesowego Spółki. Dokumenty te nie zostały skierowane do podmiotów zewnętrznych, nie stanowią dokumentów urzędowych i nie dokumentują wykonywania przez Spółkę zadań publicznych. Ich funkcją jest przygotowanie działań procesowych podejmowanych przez Spółkę jako stronę postępowania cywilnego. Dokumenty służące wymianie informacji, gromadzeniu materiałów, uzgadnianiu stanowisk oraz przygotowaniu działań podmiotu nie stanowią informacji publicznej.
Dlatego też żądane wyliczenia oraz dokumenty stanowiące podstawę ustalenia wysokości roszczeń mają właśnie taki charakter. Są materiałami analitycznymi oraz roboczymi wykorzystywanymi przy przygotowaniu i prowadzeniu postępowania cywilnego. Ponadto dokumenty objęte niniejszą decyzją pozostają w bezpośrednim związku z prowadzonym przez Spółkę postępowaniem cywilnym. Ich funkcją jest ustalenie zakresu dochodzonych roszczeń, ocena materiału dowodowego oraz przygotowanie argumentacji procesowej strony.
W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą decyzję P. K. (skarżący, strona), reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił jej naruszenie:
- - art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, pomimo że organ w uzasadnieniu decyzji jednoznacznie przyjął, iż żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej, co prowadzi do wewnętrznej sprzeczności decyzji oraz zastosowania trybu właściwego wyłącznie dla informacji publicznej;
- - art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wszystkie objęte wnioskiem dokumenty pozostają poza zakresem przedmiotowym ustawy, bez dokonania indywidualnej oceny ich charakteru oraz związku z wykonywaniem zadań publicznych i gospodarowaniem majątkiem publicznym;
- - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w zakresie charakteru każdego z żądanych dokumentów oraz zaniechanie ustalenia, czy dotyczą one spraw publicznych, poprzestając wyłącznie na stwierdzeniu, że zostały sporządzone na potrzeby postępowania sądowego;
- - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób uniemożliwiający kontrolę jej legalności, polegające na niewskazaniu, dlaczego każdy z objętych wnioskiem dokumentów nie stanowi informacji publicznej oraz ograniczeniu uzasadnienia do ogólnych twierdzeń o charakterze dokumentów procesowych;
- - art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p. poprzez zawężającą wykładnię prawa dostępu do informacji publicznej i przyjęcie, że dokumenty związane z dochodzeniem należności przez spółkę wykonującą zadania publiczne pozostają poza zakresem przedmiotowym ustawy wyłącznie z tego powodu, że zostały wykorzystane w postępowaniu cywilnym.
Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zasądzenie kosztów postępowania. Argumentował, że organ wydał decyzję na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmawiając udostępnienia informacji publicznej. Jednocześnie w uzasadnieniu decyzji przyjął, że objęte wnioskiem dokumenty nie stanowią informacji publicznej. Stanowisko to jest wewnętrznie niespójne. Decyzja wydawana na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. może zostać wydana wyłącznie wówczas, gdy przedmiotem wniosku stanowi informację publiczną, natomiast organ odmawia jej udostępnienia z uwagi na wystąpienie ustawowych przesłanek ograniczających dostęp do informacji. Tymczasem organ przyjął, że żądane dokumenty w ogóle nie podlegają reżimowi ustawy o dostępie do informacji publicznej, a mimo to zastosował tryb rozstrzygnięcia przewidziany właśnie przez tę ustawę. Organ dokonał błędnej wykładni pojęcia informacji publicznej.
O zakwalifikowaniu określonego dokumentu jako informacji publicznej nie przesądza jego nazwa ani fakt wykorzystania go w postępowaniu sądowym. Decydujące znaczenie ma jego treść, przedmiot oraz związek z wykonywaniem zadań publicznych lub gospodarowaniem majątkiem publicznym. Objęte wnioskiem dokumenty pozostają w posiadaniu P. Sp. z o.o., wykonującego zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia. Dotyczą one dochodzenia przez ten podmiot określonego roszczenia majątkowego, sposobu ustalenia jego wysokości oraz dokumentów stanowiących podstawę dokonanych wyliczeń. Już z tego względu wymagają indywidualnej oceny pod kątem ich charakteru jako informacji publicznej. Powyższe pozostaje w bezpośrednim związku z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., bowiem organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego pozwalającego na ustalenie charakteru każdego z dokumentów objętych wnioskiem. Powyższe uchybienia znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 - p.p.s.a) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych, zwłaszcza jeśli została wytworzona przez podmioty publiczne. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Prawo obywateli do uzyskania informacji publicznej przewidziano w art. 4 u.d.i.p. Przepis ten przewiduje m.in., że do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są m.in. organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego publicznych oraz podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Ustawodawca w art. 6 u.d.i.p. zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 u.d.i.p).
Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać:
- 1. czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej;
- 2. pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać;
- 3. pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej;
- 4. pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej lub zastosowania tego trybu w sytuacji, gdy z treści wniosku wynika, że wnioskodawca żąda udostępnienia w trybie szczególnym;
- 5. decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji;
- 6. decyzji odmawiając udostępnienia żądanej informacji gdy stwierdzi, że stanowi ona informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. i że nie może być udostępniona bez wykazania przesłanki specjalnego znaczenia jej udostępnienia dla interesu publicznego.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. bez wątpienia P. Sp. z o.o. w B. jest podmiotem publicznym, zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Jest to bowiem podmiot leczniczy w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2025 r. poz. 450 ze zm.), który udziela świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych ubezpieczonym oraz innym osobom uprawnionym do tych świadczeń na podstawie przepisów nieodpłatnie, za częściową odpłatnością lub całkowitą odpłatnością. Dysponuje majątkiem publicznym i wykonuje zadania publiczne, a w związku z tym jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.
Jednakże nie jest bezwzględnie zobowiązany do udostępniania dokumentów procesowych takich jak pozew, odpowiedź na pozew, czy pisma procesowe w trybie u.d.i.p. Orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazuje, że pisma procesowe, w tym pozwy, nie są dokumentami o charakterze informacji publicznej, gdyż mają one wyłącznie charakter procesowy i funkcjonują jedynie w ramach toczącego się postępowania sądowego. Dokumenty takie nie są więc nośnikami informacji publicznej w rozumieniu tej ustawy, mimo że pochodzą od organu władzy publicznej jakim jest podmiot reprezentujący Skarb Państwa. Jedynie sama informacja o wniesieniu pozwu może być uznana za informację publiczną, natomiast treść pozwu oraz innych pism procesowych nie są traktowane jako informacje publiczne podlegające obligatoryjnemu udostępnieniu.
Istotne jest także to, że dostęp do dokumentów procesowych reguluje odrębnie prawo procesowe (kodeksy postępowania cywilnego i administracyjnego), które przewiduje szczególne zasady udostępniania akt stronom postępowania, a nie w ogólnym trybie udostępniania informacji publicznej.
W wyroku z dnia 17 grudnia 2024 r., sygn. III OSK 2651/23, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "jak wskazuje ustawodawca w art. 1 ust. 1 i w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. c u.d.i.p., informacją publiczną jest m.in. treść wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej. Jednak takimi "wystąpieniami" ani "ocenami" nie są pisma procesowe w sprawach indywidualnych. Pisma procesowe inicjujące postępowania sądowe (pozew, apelacja, skarga, skarga kasacyjna) wnoszone w konkretnej sprawie z określonym indywidualnie kręgiem stron postępowania oraz zawierające szczegółowe zarzuty i stanowisko podmiotu je wnoszącego (niezależnie czy będzie to podmiot prywatny, czy podmiot publiczny) nie stanowią informacji publicznej. Takie pismo procesowe nie stanowi żądania podjęcia określonych działań, ma charakter wyłącznie procesowy i poza procesem sądowym nie funkcjonuje. Nie jest więc dokumentem dotyczącym spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p."
Również w piśmiennictwie zauważa się, że: "Obecnie w judykaturze dominuje (...) nurt orzeczniczy, że pismo procesowe – nawet jeśli pochodzi od jednostki władzy publicznej lub innego podmiotu wykonującego zadania publiczne – nie jest dokumentem, który jest nośnikiem informacji publicznej. Zgodnie z nim pisma procesowe nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie posiadają bowiem samodzielnego bytu, gdyż zostały sporządzone wyłącznie w ramach toczącego się postępowania sądowego. Dokumenty takie mają charakter wyłącznie procesowy i poza danym postępowaniem sądowym nie funkcjonują w obrocie prawnym. Pismo nie jest dokumentem urzędowym czy dokumentem zawierającym stanowisko w sprawach publicznych albo wystąpieniem lub oceną organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.)" (P. Kornacki, Dostęp do informacji publicznej wynikającej z akt spraw sądowoadministracyjnych, w: G. Łaszczyca (red.), Stosowanie prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora Andrzeja Matana, Warszawa 2024, s. 535).
Rzecznik Praw Obywatelskich oraz niektóre wyroki wskazują, że po anonimizacji danych osobowych takich dokumentów możliwe jest ich udostępnienie, ale generalna linia orzecznicza nie nakłada na Skarb Państwa obowiązku udostępniania pozwu i pism procesowych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powyższe przesądzone jest także Uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2013r., o sygn. akt I OPS 7/13, w której stwierdzono, że: "żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości, także akt zakończonego postępowania przygotowawczego, nie jest więc wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Tak sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca.
Należy przy tym mieć na uwadze, że prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich. Wniosek taki nie zawiera zatem jednego z elementów niezbędnych do jego rozpoznania i nie może być załatwiony w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wnioskodawca żądając dostępu do akt sprawy, które jako całość tworzą zbiór materiałów, domaga się w istocie nie udostępnienia informacji publicznej, lecz dostępu do tego zbioru".
Podsumowując, skoro dokumenty z procesu sądowego takie jak pozew, odpowiedź na pozew czy pisma procesowe oraz załączniki do nich, są jedyną dokumentacją posiadaną przez Spółkę i tworzą całość akt danej sprawy - to w świetle powiedzianego powyżej brak jest podstaw do uznania, że są one informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym podmiot reprezentujący Skarb Państwa nie jest zobowiązany do ich udostępnienia w tym trybie.
Natomiast kwestionowaną decyzją odmówiono udostępnienia wnioskowanych dokumentów powołując się na brak przymiotu informacji publicznej. Skoro tak organ uzasadniał odmowne załatwienie wniosku skarżącego to należało stwierdzić jej wadliwość, gdyż brak było podstawy prawnej do jej wydania. Jak bowiem wskazano wyżej tryb z art. 16 u.d.i.p. czyli wydanie decyzji administracyjnej obejmuje przypadki odmowy udostępnienia informacji publicznej, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie takiej informacji. Nadto wydanie decyzji następuje również w sytuacji odmowy udostępnienia żądanej informacji gdy organ stwierdzi, że stanowi ona informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. i że nie może być udostępniona bez wykazania przesłanki specjalnego znaczenia jej udostępnienia dla interesu publicznego. Takich okoliczności w sprawie organ nie ustalił i nie z tych przesłanek odmówił pozytywnego załatwienia wniosku skarżącego.
Zatem skoro organ zaklasyfikował wnioskowane dokumenty jako niestanowiące informacji publicznej to zobligowany był załatwić sprawę pisemną informacją. W konsekwencji zaskarżoną decyzję, z takim uzasadnieniem jak przedstawił to organ, należało uznać za wydaną bezpodstawnie.
Mając na uwadze powyższe okoliczności faktyczne i prawne Sąd uznał, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 p.p.s.a.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ zastosuje przewidziany w przepisach u.d.i.p. tryb podstępowania i załatwi wniosek w sposób przewidziany w tej regulacji prawnej.
O kosztach postępowania, obejmujących uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie adwokata w kwocie 480 zł, 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa, orzeczono w pkt II zgodnie z art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).