Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztyniez 25 sierpnia 2026 r., sygn. akt II SA/Ol 486/26

Uzasadnienie

Pismem z 7 kwietnia 2025 r. P. K. (dalej jako: "skarżący", "strona") zwrócił się do Szpitala w [...] S.A. (dalej jako: "organ", "Szpital") zwrócił się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1. 1) Skanu/skanów umów, kontraktów, wraz z wszelkimi aneksami, przydziałów czynności, innych dokumentów regulujących zakres obowiązków oraz warunki wynagradzania:
2. - Dyrektor ds. medycznych B. S.,
3. - Dyrektor ds. pielęgniarstwa M. Z.,
4. - Dyrektor ds. ekonomicznych B. D.;
5. 2) Wysokości wszelkich świadczeń pieniężnych brutto i netto wypłaconych:
6. - Dyrektor ds. medycznych B. S.,
7. - Dyrektor ds. pielęgniarstwa M. Z.,
8. - Dyrektor ds. ekonomicznych B. D.;

w miesiącu styczniu 2025 roku, luty 2025 roku, marcu 2025 roku wraz z podaniem czego dotyczy wypłacono kwota.

1. 3) Skanów dokumentów potwierdzających posiadane kwalifikacje
2. - Dyrektor ds. medycznych B. S.,
3. - Dyrektor ds. pielęgniarstwa M. Z.,
4. - Dyrektor ds. ekonomicznych B. D. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 17 czerwca 2025 r. sygn. II SAB/Ol 56/25 zobowiązał Szpital do rozpoznania wniosku strony z 7 kwietnia 2025 r., stwierdzając, że kluczowe dla prawidłowego rozpoznania wniosku skarżącego jest ustalenie, czy osoby wskazane we wniosku (dyrektor ds. medycznych, dyrektor ds. pielęgniarstwa, dyrektor ds. ekonomicznych) to osoby pełniące funkcje publiczne. W zależności od rozstrzygnięcia tej kwestii zależy sposób rozpatrzenia wniosku.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 kwietnia 2026 r. sygn. akt III OSK 1706/25 oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Olsztynie z 17 czerwca 2025 r.

Decyzją z 29 maja 2026 r. organ odmówił stronie udostępnienia informacji publicznej w zakresie:

1. a) udostępnienia danych osobowych (adresowych i nr PESEL): Dyrektora ds. medycznych w umowie zlecenia z dnia 31.01.2020 r., Dyrektora ds. ekonomicznych w umowie o pracę z dnia 13.03.2025 r. i 19.02.2026 r., Dyrektora ds. pielęgniarstwa w aneksie do umowy o pracę z dnia 6.11.2020 r.,
2. b) udostępnienia danych dotyczących wynagrodzenia: Dyrektora ds. medycznych w umowie zlecenia z dnia 31.01.2020 r., Dyrektora ds. ekonomicznych w umowie o pracę z dnia 13.03.2025 r. i 19.02.2026 r., Dyrektora ds. pielęgniarstwa w aneksie do umowy o pracę z dnia 6.11.2020 r.,
3. c) aneksów do umów o pracę dotyczących zmiany wysokości wynagrodzenia Dyrektora ds. ekonomicznych oraz Dyrektora ds. pielęgniarstwa,
4. d) wysokości wszelkich świadczeń pieniężnych brutto i netto wypłaconych:
5. - Dyrektor ds. medycznych B. S.,
6. - Dyrektor ds. pielęgniarstwa M. Z.,
7. - Dyrektor ds. ekonomicznych B. D., w miesiącu styczniu 2025 roku, luty 2025 roku, marcu 2025 roku wraz z podaniem czego dotyczy wypłacono kwota
8. e) skanów dokumentów potwierdzających posiadane kwalifikacje
9. - Dyrektor ds. medycznych B. S.,
10. - Dyrektor ds. pielęgniarstwa M. Z.,
11. - Dyrektor ds. ekonomicznych B. D..

Organ podniósł, że zadania realizowane przez: Dyrektora ds. medycznych, Dyrektora ds. pielęgniarstwa oraz Dyrektora ds. ekonomicznych, mają charakter pomocniczy w stosunku do Prezesa Zarządu Spółki, ponieważ zgodnie z art. 368 § 1 Kodeksu spółek handlowych, to zarząd Spółki prowadzi sprawy spółki i reprezentuje spółkę. Wykonując swoje zadania nie podejmują oni działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób, jak również nie gospodarują środkami finansowymi Szpitala w [...] S.A., takie uprawnienie posiada jedynie Prezes Zarządu Spółki.

W tej sytuacji Dyrektor ds. medycznych, Dyrektor ds. pielęgniarstwa oraz Dyrektor ds. ekonomicznych nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej.

Skargę na decyzję organu wywiódł skarżący, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. I. Naruszenie prawa materialnego
2. 1. art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że dyrektor ds. medycznych, dyrektor ds. pielęgniarstwa oraz dyrektor ds. ekonomicznych Szpitala w [...] S.A. nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne, pomimo wykonywania przez nich kompetencji kierowniczych, nadzorczych i organizacyjnych związanych z realizacją zadań publicznych z zakresu ochrony zdrowia,
3. 2. art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędne uznanie, że informacje dotyczące kwalifikacji zawodowych oraz wynagrodzeń osób zajmujących wskazane stanowiska nie stanowią informacji publicznej podlegającej udostępnieniu,
4. 3. art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie, że prawo do prywatności osób objętych wnioskiem wyłącza dostęp do żądanych informacji bez uprzedniego prawidłowego ustalenia, czy osoby te pełnią funkcje publiczne.
5. II. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
6. 1. art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 czerwca 2025 r., sygn. II SAB/OI 56/25, zaakceptowanych wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2026 r. sygn. III OSK 1706/25,
7. 2. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób niewyjaśniający podstaw faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia, polegający na braku wyjaśnienia, dlaczego szczegółowo opisane w decyzji kompetencje kierownicze, nadzorcze i organizacyjne nie świadczą o pełnieniu funkcji publicznych,
8. 3. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niepełne rozpatrzenie materiału sprawy i dowolną ocenę zgromadzonych dokumentów prowadzącą do przyjęcia, że osoby kierujące pionami działalności szpitala nie pełnią funkcji publicznych,
9. 4. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wewnętrzną niespójność uzasadnienia decyzji polegającą na jednoczesnym szczegółowym opisaniu szerokich kompetencji kierowniczych, organizacyjnych i nadzorczych osób objętych wnioskiem oraz przyjęciu, bez przedstawienia przekonującej argumentacji, że osoby te nie pełnią funkcji publicznych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca domagała się informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.). Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

Należy wskazać, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.).

Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej. Te ostatnie przepisy określają prawną formę działania organów, przy czym mają zastosowanie w ściśle określonych sytuacjach. Mianowicie wynika z nich, że decyzja wydawana jest, gdy wystąpią przesłanki uzasadniające odmowę udostępnienia informacji publicznej oraz gdy zaistnieją podstawy do umorzenia postępowania na podstawie art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W pozostałych przypadkach załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej ma formę czynności materialno-technicznej - udostępnienia informacji lub pisma informacyjnego skierowanego do wnioskodawcy. Zgodnie z utrwalonym w judykaturze stanowiskiem organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 127/15 i powołane tam orzecznictwo, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").

Postępując w świetle oceny NSA wyrażonej w wyroku z 17 czerwca 2025r., którym po myśli art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a. Sąd jest związany należało ocenić stanowiska dyrektorów ds.: medycznych, pielęgniarstwa i ekonomicznych w aspekcie pełnienie przez nich funkcji publicznych. Ocenę tę powinien dokonać przez pryzmat uprawnień w zakresie dysponowania majątkiem publicznym oraz wykonywania zadań publicznych.

Dokonując tejże oceny Sąd zważył, co następuje

Z zakresu obowiązków dyrektywa ds. medycznych wynika, że m. in. kieruje i sprawuje bezpośredni nadzór nad zakładami leczniczymi, prawidłowym gospodarowaniem sprzętem i aparaturą medyczną, kontroluje realizację przez komórki organizacyjne umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nadzoruje pracę podległych oddziałów szpitalnych i komórek organizacyjnych, sprawuje nadzór nad przeprowadzaniem postępowania o udzielanie zamówień publicznych, planuje i optymalizuje zatrudnienie, bierze udział w rekrutacji personelu medycznego, dba o dostępność, ciągłość i rzetelność udzielania świadczeń zdrowotnych usług medycznych.

Z kolei dyrektor ds. pielęgniarstwa m. in. monitoruje i ocenia jakość opieki pielęgniarskiej (położniczej), ustala zakres obowiązków i odpowiedzialności oraz uprawnień dla pracowników w zakresie przestrzegania dyscypliny pracy, przepisów ppoż., bhp, sprawuje nadzór nad: dokumentacją medyczną pacjentów, racjonalną gospodarką materiałami medycznymi i sprzętem medycznym oraz lekami, żywieniem pacjentów oraz składowaniem usuwaniem odpadów oraz bieżąco monitoruje i rejestruje zakażenia medyczne.

Natomiast dyrektor ds. ekonomicznych nadzoruje bezpośrednio pracę Działu Finansowo-Księgowego oraz kieruje Działem Kontrolowania i Realizacji Usług Medycznych i w tym zakresie ma uprawnienia kierownika tej jednostki, a nadto odpowiada za prawidłowe funkcjonowanie całokształtu spraw organizacyjnych personelu.

Zatem ocena czy dyrektorzy ds. medycznych, pielęgniarstwa i ekonomicznych pełnią funkcję publiczną przez pryzmat ich obowiązków (uprawnień) należy odpowiedzieć twierdząco. Przy czym jest to konkluzja tak oczywista, że właściwie nie wymaga jakiegokolwiek komentarza. A to z tej przyczyny że z ich pragmatyk służbowych, przykładowo powyżej wymienionych, jasno wynika, że są odpowiedzialni za dysponowanie majątkiem samorządowym finansowanym także z budżetu państwa oraz jednocześnie wykonują funkcje publiczne związane z świadczeniem usług zdrowotnych.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011r. o działalności leczniczej (Dz. U. 2016., poz. 156 j.t., dalej ustawa) działalność lecznicza polega na udzielaniu świadczeń zdrowotnych. Z kolei świadczenia zdrowotne, to działania służące zachowaniu, ratowaniu lub poprawie zdrowia oraz inne działania medyczne wynikające z procesu leczenia (art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy). Podmiotem leczniczym wykonującym działalność leczniczą (art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy) jest m. in. przedsiębiorca w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018r. Prawo przedsiębiorców (art. 4 ust. 1 ustawy), czyli spółki prawa handlowego, jaką jest także spółka akcyjna, którą jest Szpital [...] S.A.

Zatem wspomniani dyrektorzy (ds. medycznych, ekonomicznych i pielęgniarstwa) pełnią funkcję publiczną z uwagi na stanowiska pełnione w podmiocie medycznym. Skoro bowiem działalność lecznicza polega na udzielaniu świadczeń zdrowotnych, to każda osoba w publicznym podmiocie leczniczym organizująca i nadzorująca substrat osobowy i rzeczowy w postaci zakładu leczniczego - rozumianego jako zespół składników majątkowych za pomocą którego podmiot leczniczy wykonuje określony rodzaj działalności leczniczej (art. 2 ust. 1 pkt 14 ustawy) - w aspekcie medycznym (dyrektor ds. medycznych), ekonomicznym (ds. ekonomicznych) oraz pielęgniarstwa (ds. pielęgniarstwa) wypełnia ustawowy cel podmiotu leczniczego, jakim jest udzielanie świadczeń zdrowotnych.

Zatem esencjonalnie pełnią funkcję publiczną. W myśl powyższego uzasadniona jest teza, że każda osoba w podmiocie leczniczym wypełniająca jego ustawowe zadania w działalności leczniczej pełni funkcję publiczną. Zatem zakres pragmatyk służbowym, jakkolwiek istotny przy identyfikacji funkcji publicznej ma w istocie wtóre znaczenie, choć egzempflikacja uprawnień i obowiązków wskazana w pragmatykach służbowym dyrektorów jasno wskazuje, że pełnią oni funkcje publiczne. Przywołane bowiem ich obowiązki każdy z osobna, a tym bardziej w wzajemnych powiazaniu dowodzą, że są one przejawem dysponowania majątkiem publicznym, a jednocześnie wykonywają zadania publiczne poprzez uczestniczenie w organizowaniu, nadzorowaniu i realizacji świadczeń zdrowotnych przed podmiot leczniczy, jakim jest Szpital S.A. [...].

Zarzut Szpitala że wspominani dyrektorzy odpowiadają przez zarządem jest prawdziwy. Idąc jednak tym tokiem myślenia trzeba dodać, że zarząd odpowiada przed radą nadzorczą (art. 368 ust. 4 ustawy z dnia 15 września 2000r. Kodeks spółek handlowych Dz. U. 2024, poz. 18 t.j., ksh - ich powoływanie i odwoływanie) oraz przed walnym zgromadzeniem (art. 393 i art. 394 ksh - rozpatruje i zatwierdza sprawozdanie z zarządu z działalności spółki).Z kolei rada nadzorcza odpowiada przed walnym zgromadzeniem (art. 385 ksh powołuje i odwołuje). Zatem rozumowanie szpitale jest takie, że dyrektorzy odpowiadają przed zarządem, który odpowiada przed radą nadzorczą i walnym zgromadzeniem. Z jednocześnie rada też odpowiada przed walnym zagrodzeniem. Które już, tj. walne zgromadzenie nie odpowiada przed nikim, czyli jakąkolwiek strukturą spółki. I mamy ciąg rozumowania, który doprowadza do tezy, że pracownicy spółki jakiekolwiek by nie wykonywali w niej zadania i o jakim charakterze (publiczne vs prywatne) nie są z definicji podmiotem zobowiązanym z ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielania takowej informacji. To rozumowanie niedorzeczne.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., Sąd w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej lit. b), c) i d).

Jednocześnie NSA w wyroku z 14 kwietnia 2016. stwierdził, że żądanie odnośnie skanów potwierdzających kwalifikacje nie może dotyczyć wydania tych dokumentów. Z tej też przyczyny Sąd oddalił skargę w zakresie żądanie udostępnienia skanów dokumentów potwierdzających posiadane kwalifikacje, o czym orzekł w pkt 2 wyroku. Jednocześnie odmowa wydania skanów tychże dokumentów, to nie to samo, co udostępnienie informacji w zakresie kwalifikacji wspomnianych osób, o czym NSA także się wypowiedział.

O kosztach postępowania, obejmujących uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie adwokata w kwocie 480 zł, 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa, orzeczono w pkt II zgodnie z art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c