Uzasadnienie
Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako: "wojewoda", "skarżący") pismem z 15 maja 2026 r. wywiódł skargę na uchwałę Nr XXI/142/2025 Rady Miejskiej w Białej Piskiej z dnia 24 września 2025 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu Kosaki - Sołdany - Lisaki oraz części obrębów Cwaliny, Jakuby, Kowalewo, gmina Biała Piska - etap I. Skarżący podniósł, że po analizie przesłanej do niniejszej uchwały dokumentacji planistycznej stwierdzono, że plan został podjęty zarówno z istotnym naruszeniem zasad jak również istotnym naruszeniem trybu jego sporządzenia.
Wskazano, że postanowienia planu m.in. dotyczą lokalizowania farm wiatrowych. Tym samym do procedury jego sporządzania miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Zgodnie z art. 6e ust. 1 pkt 1 tejże ustawy Wójt, burmistrz albo prezydent miasta gminy, w której jest lokalizowana elektrownia wiatrowa w terminie 30 dni od dnia podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, na podstawie którego ma być lokalizowana elektrownia wiatrowa, organizuje co najmniej jedno spotkanie otwarte w formie spotkania bezpośredniego oraz co najmniej jedno spotkanie otwarte prowadzone za pomocą środków porozumiewania się na odległość, umożliwiających zabieranie głosu, zadawanie pytań i składanie uwag przez jednoczesną transmisję obrazu i dźwięku oraz zadawanie pytań i składanie uwag w formie zapisu tekstowego.
Natomiast jak wynika z przedłożonej organowi nadzoru dokumentacji planistycznej, organ wykonawczy gminy Biała Piska w ustawowym 30-dniowym terminie - w dniu 23 października 2023 r. o godzinie 15:30 - zorganizował tylko jedno spotkanie (w formie dyskusji publicznej) w dwóch formach - bezpośredniej i za pomocą środków porozumiewania się na odległość. Dopiero po dacie pierwszego spotkania otwartego w sprawie przystąpienia do uchwalenia planu miejscowego, tj. po 23 października 2023 r., Ministerstwo Rozwoju i Technologii wydało interpretację przepisu art. 6e ust. 1 pkt 1 ustawy wiatrakowej wskazującą, że powinny to być dwa oddzielne spotkania otwarte realizowane w różnych formach. Wobec czego 12 lutego 2024 r. zorganizowano spotkanie otwarte w formie zdalnej.
W ocenie wojewody kolejnym naruszeniem procedury sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdzonym w ramach badania niniejszego planu jest brak uzgodnienia jego projektu z właściwymi organami wojskowymi, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa. Tryb postępowania w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy został uregulowany w art. 17 pizp. Jednym z etapów uchwalania planu jest uzgodnienie projektu z właściwymi organami, wśród których wymieniony zostały właściwe organy wojskowe, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa, o czym stanowi art. 17 pkt 6 lit. b tiret czwarte.
W ustawowym terminie CWCR odmówiła uzgodnienia projektu niniejszego planu. Tym samym należało uznać, że niniejszy plan został uchwalony bez wymaganego prawem uzgodnienia, a co z kolei stanowi o istotnym naruszeniu trybu jego sporządzenia.
Kolejnym stwierdzonym przez organ nadzoru naruszeniem, tym razem w zakresie zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczenie na terenie elementarnym 2.l.RZP jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego (§ 41 pkt 1 planu). Należy wskazać, że przepis art. 15 ust. 2 pkt pizp obliguje do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, a przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przewidują możliwości lokalizowania zabudowy mieszkaniowej na terenach produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych. Tym samym w ocenie organu nadzoru, ww. postanowienie planu winno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.
Za istotnie naruszające zasady sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania organ nadzoru uznał również postanowienia: § 17 ust. 3 oraz § 19 ust. 5 planu.
W § 17 ust. 3 planu postanowiono, że "w przypadku skablowania linii elektroenergetycznych ograniczenia wynikające z ust. 1 i 2 tracą moc". Natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien zawierać normy określające konkretne przeznaczenie każdego odcinka terenu objętego jego postanowieniami bez podawania warunków, a także bez uzależniania tego przeznaczenia lub jego realizacji od zdarzeń przyszłych lub niepewnych. Powyższe postanowienie planu łamie ww. zasadę wprowadzając normę otwartą, uzależniającą sposób zagospodarowania terenu od późniejszych zdarzeń, opinii, uzgodnień, warunków, etc. różnych podmiotów biorących udział w procesie inwestycyjnym, a tym samym dopuszcza zmianę postanowień planu z pominięciem procedury planistycznej, co narusza przepis art. 27 pizp, wskazujący, że zmiana planu ogólnego lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane.
W § 19 ust. 5 planu zawarto postanowienie o treści: "Dopuszcza się wykorzystanie i czasowe poszerzenie dróg dojazdowych do gruntów rolnych w celu transportu elementów niezbędnych do budowy elektrowni wiatrowych i fotowoltaicznych z uwzględnieniem przepisów odrębnych z zakresu ochrony gruntów rolnych i leśnych". W ocenie organu nadzoru, przyjęta w niniejszym paragrafie regulacja wykracza poza materię podlegającą regulacji w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazaną w art. 15 pizp.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o:
- 1. przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów, tj. skargi Gminy z dnia 1 czerwca 2026 r. na postanowienie Nr 27/DI/26 Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 kwietnia 2026 r. ("Postanowienie MON") wraz z urzędowym poświadczeniem przedłożenia - na okoliczność zaskarżenia rozstrzygnięcia wojskowego organu uzgadniającego o odmowie uzgodnienia MPZP i poddania tego rozstrzygnięcia kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z prawem;
- 2. zawieszenie niniejszego postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., do czasu/prawomocnego rozstrzygnięcia o uzgodnieniu MPZP przez organy wojskowe, w związku ze skargą Gminy na postanowienie MON;
- 3. oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej.
Organ zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie, w wyniku niezawinionego przez Gminę błędu Poczty Polskiej, polegającego na nieprawidłowym doręczeniu organowi uzgadniającemu prawidłowo zaadresowanej korespondencji, CWCR otrzymał projekt MPZP do uzgodnienia już po uchwaleniu MPZP. Gmina ma świadomość, że taka sytuacja stanowi naruszenie procedury sporządzenia planu, jednak naruszenie to nie musi mieć istotnego charakteru, tzn. nie musi wpływać na treść planu, a tym samym przesądzać o jego wadliwości. Konwalidacja omawianego uchybienia proceduralnego może nastąpić poprzez uzgodnienie planu już po jego uchwaleniu.
Zaznaczono, że spotkanie otwarte odbyło się 23 października 2023 r. Mimo szerokiego ogłaszania informacji o zorganizowanym spotkaniu otwartym, wzięli w nim udział jedynie uczestnicy określeni w art. 6f ustawy wiatrakowej. Spotkanie zostało zorganizowane w formie spotkania bezpośredniego oraz w formie spotkania prowadzonego za pomocą środków porozumiewania się na odległość, umożliwiających zabieranie głosu, zadawanie pytań i składanie uwag przez jednoczesną transmisję obrazu i dźwięku oraz zadawanie pytań i składanie uwag w formie zapisu tekstowego ("spotkanie zdalne"). (18) Niezwłocznie po wydaniu ww. interpretacji Ministerstwa Rozwoju i Technologii, Gmina podjęła działania wdrażające. Burmistrz zdecydował o zorganizowaniu drugiego spotkania otwartego, które odbyło się dnia 12 lutego 2024 r. w formie spotkania zdalnego.
Organ zaznaczył, że obecnie na działkach wchodzących w skład terenu 2.1 RZP zlokalizowana jest rolnicza zabudowa związana z produkcją w gospodarstwach rolnych i hodowlanych. W granicach terenu, zgodnie z ewidencją gruntów i budynków znajdują się jedynie budynki gospodarcze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U z 2024 r., poz. 1267).
Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność.
Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2026 r., poz. 143 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, acz nie wszystkie zarzuty są zadsadne.
I trak nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 6e ust. 1 pkt 1 ustawy statuującej zasadę, że wójt w gminie, w której jest lokalizowana elektrownia wiatrowa w terminie 30 dni od dnia podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, na podstawie którego ma być lokalizowana elektrownia wiatrowa, organizuje co najmniej jedno spotkanie otwarte w formie spotkania bezpośredniego oraz co najmniej jedno spotkanie otwarte prowadzone za pomocą środków porozumiewania się na odległość, umożliwiających zabieranie głosu, zadawanie pytań i składanie uwag przez jednoczesną transmisję obrazu i dźwięku oraz zadawanie pytań i składanie uwag w formie zapisu tekstowego. Organ podał, że 23 października 2023r. odbyło się spotkanie, ale w dwóch formach, tj. bezpośredniego i zdalnego.
Jednocześnie owo prowadzone za pomocą środków porozumiewania się na odległość miało miejsce dodatkowo 12 lutego 2024r. Co istotne było to przed sporządzeniem projektu planu i wysłaniem go do uzgodnień/ opinii, które miało miejsce 25 kwietnia 2024r. Zatem ostatecznie spotkania odbyły się w obu formach i miało to miejsce przed rozpoczęciem procedury uzgadniania/opiniowania planu. Na marginesie dostrzec wypada, że z przepisu nie wynika w ogóle, ze oba spotkania mają odbywać się w różnych datach.
Zarzuty merytoryczne planu są zasadne.
I tak w § 17 ust. 3 planu postanowiono, że "w przypadku skablowania linii elektroenergetycznych ograniczenia wynikające z ust. 1 i 2 tracą moc". W ust. 1 i 2 wskazano, że w granicach planu i w pasach ochrony funkcyjnej obowiązują przepisy odrębne zidentyfikowane w odpowiedzi na skargę. Abstrahując od intencji dostrzec wypada, że zapis o utracie mocy oznacza nic innego, jak pozbawienie mocą aktu podstawowego ogólnego porządku prawnego regulowanego ustawą/rozporządzeniem. A to z przyczyny oczywistej jest niedopuszczalne.
Z kolei § 19 ust. 5 planu dopuszczający wykorzystanie i czasowe poszerzenie dróg dojazdowych do gruntów rolnych w celu transportu elementów niezbędnych do budowy elektrowni wiatrowych i fotowoltaicznych z uwzględnieniem przepisów odrębnych z zakresu ochrony gruntów rolnych i leśnych oznacza wprost naruszenie prawa własności. Dokonane byłoby ono w sytuacji właśnie poszerzenia dróg dojazdowych, czyli przesunięcia granicy pasa drogowego. To niedopuszczalna ingerencja w prawo w własności. A na kanwie ustawy o planowaniu i zaoponowaniu narusza art. 15 ust. 2 pkt 1, gdyż nie wyznacza w sposób precyzyjny linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania zakłócając przez to samo przeznaczenie terenów.
Natomiast dopuszczenie na terenie elementarnym 2.l.RZP jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego (§ 41 pkt 1 planu) w sposób oczywisty nie jest zgodne z przeznaczeniem terenu o symbolu RZP, który jest terenem produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych (§7 pkt 2) lit. i) planu). Argumentacja organu, że intencją było umożliwienie dokończenia procesu zmiany sposobu zagospodarowania budynku socjalnego (obory) na działce nr [...] na budynek mieszkalny jest całkowicie niezasadna. Otóż po pierwsze tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem. W ostateczności jednak decyzje o warunkach zabudowy dla tego terenu, na którym uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji podlegają wygaśnięciu (art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu).
Dostrzec wypada, za organem, ze owa decyzja o warunkach zabudowy działki nr [...] została wydana 5 września 2008r. a zatem trudno wnioskować o realnym zamiarze zmiany sposobu użytkowania tego budynku socjalnego. Najistotniejsze jednak pozostaje to że na terenach produkcji rolnej nie jest dopuszczalna funkcja mieszkaniowa, co zresztą wynika wprost z samej uchwały, która odróżnia funkcję produkcji w gospodarstwach rolnych od terenu zabudowy związanej z rolnictwem oznaczongoj w planie symbolem RZ (§ 7 pkt 2) lit h).
Dostrzeżone naruszenia zasad w stopniu istotnym sporządzania planu miejscowego, powyżej wskazane uzasadniałyby stwierdzenie nieważności uchwały w analizowanym zakresie.
Jednakże zasadny okazał się zarzut naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, jaki jest finalnie brak uzgodnienia z Centralnym Wojskowym Centrum Rekrutacji projektu planu. Uzgodnienie to wymagane jest art. 17 pkt 6 lit. b) tiret czwarty ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Finalnie wskazany organ wojskowy odmówił uzgodnienia postanowieniem z 12 marca 2026r, które zostało utrzymane w mocy przez Ministra Obrony Narodowej postanowieniem z 28 kwietnia 2026r., a zatem już po uchwaleniu planu uchwałą z 24 września 2025r. Stąd też wniosek gminy o zawieszenie postępowania do czasu oceny legalności tegoż postanowienia nie mógł być uwzględniony, gdyż legalność uchwały badamy na dzień jej podjęcia. I jakiekolwiek rozstrzygnięcie Sądu w przedmiocie legalności tegoż postanowienia nie zmieni faktu, że skarżone uchwala wydana została bez uzgodnienia z adekwatnym organem, co stanowi istotne naruszeniem trybu sporżadzania planu.
Z uwagi na funkcję kontrolną sądu administracyjnego nawet uwzględnienie skargi nie zmieniłoby tego stanu rzeczy, że uzgodnienia nie było. Oczywiście Sąd rozumie przyczynę tego stanu rzeczy, tj., że gmina miała zamiar dokonać tego uzgodnienia, ale wskutek okoliczności od niej nie w pełni zależnych to nie nastąpiło. Stąd też koniecznym stało się stwierdzenie nieważności całego planu właśnie z uwagi na istotnym naruszenie trybu jego sporządzania.
Z tego też powodu Sąd orzekł na podstawie powołanego na wstępie art. 147 § 1 p.p.s.a.