Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztyniez 28 lipca 2026 r., sygn. akt II SA/Ol 444/26

Uzasadnienie

Decyzją z 17 października 2025 r. Komendant Miejski Policji w O. (dalej jako: Komendant MP lub organ pierwszej instancji), na podstawie art 33 ust. 3, art. 99, art. 100, art. 101,art. 110, art 114, art. 115, art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r o Policji (Dz. U. z 2025 r. poz. 636 ze zm., dalej jako: u.o.P.) w związku z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz. U. z 2022 r. poz. 2666 ze zm. dalej jako: ustawa okołobudżetowa na 2023 r.), art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r (Dz. U. z 2022 r poz. 270), a także § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2023 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat. od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2023 r. poz. 385, dalej jako: rozporządzenie zmieniające z 2023 r.), po rozpatrzeniu wniosku z 12 września 2025 r. złożonego przez G. G. (dalej jako: strona, funkcjonariusz lub skarżący), odmówił wypłaty wyrównania uposażenia za styczeń i luty 2023 r., odprawy, ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, nagrody rocznej, nadgodziny, nagrody jubileuszowej, świadczenia okresowego z art. 117 u.o.P., należnych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem (...) lutego 2023 r.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podniósł, że funkcjonariusz został zwolniony ze służby w Policji z dniem (...) lutego 2023 r. i w związku z tym wypłacono mu należności z tym związane, obliczone na podstawie przepisów obowiązujących w dniu zwolnienia ze służby. Podano, że stosownie do art. 41 ust 1 ustawy okołobudżetowej do 1 marca 2023 r. kwota bazowa ustalana jest zgodnie z treścią art. 9 ust 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2023 to jest w wysokości kwoty bazowej obowiązującej na rok 2022 -1614.69 zł. Wskazano, że uposażenie za miesiące styczeń i luty 2023 r. zostało stronie naliczone i wypłacone na podstawie przepisów obowiązujących w tych miesiącach; podstawą była kwota bazowa wynikająca z ustawy okołobudżetowej na 2023 r oraz mnożniki kwoty bazowej wynikające z tabeli stawek uposażenia zasadniczego w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 marca 2023 r. Zatem żądanie wyrównania uposażenia za styczeń i luty 2023 r jest bezzasadne.

Wskazano, że wypłacona funkcjonariuszowi rekompensata pieniężna za niewykorzystane dni wolne od służby w zamian za służbę w dniu wolnym, rekompensaty pieniężnej z służbę w godzinach przekraczających normę (art. 33 u.o.P.) została prawidłowo obliczona w oparciu o wysokość uposażenia należnego stronie według przepisów obowiązujących w dniu zwolnienia ze służby, a późniejsza zmiana wysokości uposażeń, wynikająca z wejścia w życie z dniem 1 marca 2023 r rozporządzenia zmieniającego z 2023 r. nie ma wpływu na wysokość świadczenia ustalonego na dzień zwolnienia ze służby. Wyjaśniono, że podstawą obliczenia odprawy, o której mowa w art. 115 u.o.P. jest uposażenie (zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym) w wysokości obowiązującej w ostatnim dniu pełnienia służby przez funkcjonariusza Skoro zatem strona została zwolniona ze służby przed 1 marca 2023 r., to podstawą obliczenia odprawy było uposażenie w wysokości ustalonej według stawek obowiązujących przed tą datą.

Odnośnie do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (art 115a u.o.P.) wskazano, że także decydujące jest uposażenie należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, czyli w wysokości obowiązującej w ostatnim dniu służby strony, co miało miejsce przed 1 marca 2023 r. Co do nagrody rocznej (art 110 u.o.P.) podniesiono, że nagroda roczna za rok 2022, wypłacona została w 2023 r., a jej wysokość zależała od uposażenia otrzymywanego w roku 2022 i późniejsza podwyżka od marca 2023 r. nie ma na nią wpływu. Także podstawa nagrody za okres służby w 2023 r. (od 1 stycznia do dnia zwolnienia) opierałaby się na uposażeniu faktycznie należnym i otrzymanym w tym okresie, tj. według stawek obowiązujących przed 1 marca 2023 r. Wyjaśniono, że ewentualna argumentacja dotycząca nierównego traktowania funkcjonariuszy (którzy odeszli ze służby przed 1 marca 2023 r.) w porównaniu do tych, którzy służbę pełnili w tym dniu lub później nie może mieć wpływu na treść decyzji, ponieważ brak jest przepisu, który nakładałby na organ obowiązek wyrównania przedmiotowych świadczeń należnych byłemu funkcjonariuszowi.

Przepis art 41 ust 1 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. został sformułowany w sposób jednoznaczny i nie pozostawia organowi żadnego luzu decyzyjnego co do jego stosowania. Organ administracji publicznej nie może zatem przyznać funkcjonariuszowi wyższego świadczenia niż to przewidziane przez obowiązujące przepisy, nawet jeśli taka interpretacja byłaby bardziej korzystna dla strony.

W odwołaniu od powyższej decyzji funkcjonariusz, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił naruszenie art. 8 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie przy jednoczesnym zastosowaniu art. 41 ust. 1 i 2 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. podczas, gdy art. 41 ww. ustawy jest niezgodny z art. 32 ust. 1 i 2 oraz z art. 2 Konstytucji RP, które ustanawiają zasadę równości wobec prawa oraz zasadę sprawiedliwości społecznej, jak również z art. 7 i 67 ust. 11 Konstytucji. W związku z tym strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wypłatę wyrównania uposażenia za miesiące styczeń i luty 2023 r. oraz innych świadczeń pieniężnych należnych w związku z wyrównaniem zaległego uposażenia.

W ocenie funkcjonariusza jego uposażenie, a w konsekwencji inne "pochodne" świadczenia pieniężne winny być ustalone na podstawie wysokości kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej na rok 2023 dla żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, ponieważ w ten sposób zostanie w pełni zrealizowany postulat ochrony prawa funkcjonariusza do uposażenia w corocznie ustalanej obiektywnej wysokości równej dla wszystkich funkcjonariuszy.

Decyzją z 11 grudnia 2025 r. Komendant Wojewódzki Policji w O. (dalej jako: Komendant WP lub organ odwoławczy) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podtrzymał stanowisko organu pierwszej instancji odnośnie do odmowy wyrównania uposażenia oraz pozostałych świadczeń pieniężnych należnych funkcjonariuszowi wskazując, że organ Policji związany jest istniejącymi i obowiązującymi przepisami prawa, z których jasno wynika, że wypłacone uposażenie jest właściwym, prawidłowo obliczonym oraz należnym uposażeniem. Z uwagi na fakt, że funkcjonariusz został zwolniony ze służby w Policji 20 lutego 2023 r., przewidziane ustawą budżetową na 2023 r. wyrównanie uposażenia za styczeń i luty 2023 r. oraz pozostałych świadczeń należnych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji nie obowiązywało. Wyjaśniono, że art. 99 ust. 1 i art. 106 ust. 3 u.o.P. wskazują jednoznacznie, że czynności związane z ustalaniem składników uposażenia dotyczą wyłącznie osób, które są czynnymi funkcjonariuszami Policji, a zatem nie można ustalić wzrostu uposażenia w sytuacji, gdy po stronie osoby zainteresowanej brak jest prawa do uposażenia.

W ocenie Komendanta WP wprowadzenie podwyżki uposażeń dla wszystkich funkcjonariuszy pozostających w dniu 1 marca 2023 r. w służbie nie narusza wskazanej w art. 32 Konstytucji RP zasady równości, bowiem w tej dacie funkcjonariusz posiadał już prawo do emerytury, która od 1 marca 2023 r. została znacząco zwaloryzowana. Podkreślono, że organ administracji publicznej jest związany przepisem prawa w jego brzmieniu obowiązującym w chwili powstania obowiązku świadczenia, niezależnie od późniejszych zmian legislacyjnych.

W skardze na powyższą decyzję skarżący, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o stwierdzenia nieważności w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenie zwrotu kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący zarzucił naruszenie:

1. - art. 99 oraz 100, 101 i 106 ust. 3 u.o.P. oraz art. 41 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. polegające na błędnej wykładni i przyjęciu, że z przepisów tych wynikała kompetencja rozpoznania żądania skarżącego na drodze administracyjnoprawnej, podczas gdy ustawy te nie przewidywały w tym zakresie stosownej podstawy prawnej - sprawę tę powinien zatem rozpoznać właściwy sąd powszechny, co w konsekwencji winno skutkować zwrotem podania skarżącemu na podstawie art. 66 § 3 k.p.a.;
2. - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie oraz niestwierdzenie nieważności decyzji Komendanta MP z 17 października 2025 r. w sytuacji, gdy decyzja została wydana bez podstawy prawnej, albowiem sprawa należała do kognicji sądu powszechnego z uwagi na brak podstaw podmiotowych do nawiązania przez organ ze skarżącym relacji materialnoprawnej dotyczącej wysokości uposażenia wobec faktu, że nie był on w dacie wydania rozstrzygnięcia w sprawie już od ponad 2 lat funkcjonariuszem;
3. - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie oraz nie stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w B. (powinno być: Komendanta MP w O.) z 17 października 2025 r. podczas, gdy została wydana ona z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 61 § 1 k.p.a. wydana bez podstawy prawnej, albowiem skarżący nie występował z wnioskiem do organu o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wyrównania uposażenia za 2023 r., a mimo to organ pierwszej instancji wydał decyzję merytoryczną,
4. - na wypadek, gdyby Sąd nie podzielił powyżej wskazanych zarzutów – naruszenie art. 8 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie przy jednoczesnym zastosowaniu art. 41 ust. 1 i 2 ustawy okołobudżetowej na 2023 r., podczas gdy art. 41 tej ustawy jest niezgodny z art. 32 ust. 1 i 2 oraz z art. 2 Konstytucji, które ustanawiają zasadę równości wobec prawa oraz zasadę sprawiedliwości społecznej, jak również z art. 7 i 67 ust. 11 Konstytucji.

Wniesiono ponadto o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi na okoliczności wskazane w uzasadnieniu skargi, w postaci wniosku o zbadanie zgodności z Konstytucja art. 41 ustawy okołobudżetowej na 2023 r., wniesionego przez Zarząd Główny NSZZ Policjantów oraz Związek Zawodowy Celnicy PL.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z treści art. 41 ustawy okołobudżetowej na rok 2023 r. wynika, że kwestia szeroko rozumianej regulacji uposażeń - w tym także ewentualnego wyrównania ich wysokości - odnosi się wyłącznie do funkcjonariuszy Policji, a więc osób pozostających w tej formacji w służbie czynnej, co szczególnie wyraźnie wyraża się w treści art. 99 ust. 1 i art. 106 ust. 3 u.o.P. Przepisy te jednoznacznie określają cezurę czasową, w ramach której istnieje prawna możliwość kształtowania stosunku służbowego policjanta, w tym co do jego uposażenia, w ramach form władczych związanych z wydawaniem wobec niego decyzji, w tym w postępowaniu administracyjnym. Z chwilą zwolnienia ze służby były funkcjonariusz nie traci roszczeń z tytułu prawa do uposażenia, czy powiązanych z tym świadczeń, o jakich mowa w rozdziale 9 u.o.P., ale ich rozpoznanie nie następuje w ramach postępowania administracyjnego, lecz przed sądami powszechnymi.

Zarzucono, że organy obu instancji wszczęły postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie i w następstwie tego wydały decyzje administracyjne, mimo braku stosownego wniosku strony o wszczęcie postępowania administracyjnego, jak również bez istnienia podstawy prawnej. W ocenie skarżącego organy obu instancji błędnie uznały wniosek skarżącego z 12 września 2025 r. za wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wyrównania uposażenia za styczeń i luty oraz pozostałych świadczeń należnych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Zdaniem skarżącego organ mógł, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., wezwać skarżącego do sprecyzowania stanowiska i wskazania czy domaga się wszczęcia postępowania administracyjnego, a nawet gdyby skarżący wprost domagał się wszczęcia postępowania administracyjnego, to powinnością organu Policji byłoby wydanie postanowienia o zwrocie podania na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., gdyż w kontrolowanej sprawie właściwy jest właśnie sąd powszechny.

W związku z tym, w ocenie skarżącego, zasadne jest stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji. Natomiast na wypadek niepodzielenia przez Sąd zarzutu naruszenia przepisów postępowania, skarżący zawnioskował o dokonanie tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności przepisu art. 41 ustawy okołobudżetowej na 2023 r., stwierdzenie niekonstytucyjności tego przepisu ustawy oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji przyznającej skarżącemu wyrównanie uposażenia za miesiąc styczeń i luty 2023 r. oraz pozostałych świadczeń należnych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Wskazano, że wprawdzie kompetencję do orzekania o niekonstytucyjności oznaczonego przepisu ustawy ma wyłącznie Trybunał Konstytucyjny, ale orzekanie o zgodności ustaw z Konstytucją nie jest tożsame z oceną konstytucyjności przepisu mającego zastosowanie w konkretnej sprawie rozstrzyganej przez WSA. Powołując się na wyrok TK z 12 grudnia 2012 r. w sprawie K 1/12, dotyczący zamrożenia wynagrodzeń sędziów, a także wyrok TK z 8 listopada 2023 r. w sprawie K 1/23, wskazano, że TK stwierdził, że art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz.U. poz. 2666, ze zm.) są niezgodne z art. 178 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zaś art. 7 tej ustawy jest niezgodny z art. 195 ust. 2 Konstytucji.

Podniesiono, że TK wprost wskazał w powyższym orzeczeniu, że rozwiązania unormowane w przedmiocie kontroli, czyli art. 7, art. 8 i art. 9 ustawy okołobudżetowej na 2023 r., nie tylko nie są spójne z rozwiązaniami Iex generalis zawartymi w prawie o ustroju sądów powszechnych, ustawie o Sądzie Najwyższym oraz ustawie o statusie Sędziów TK, ale także nie są nawet spójne z analogicznymi przepisami ustawy okołobudżetowej na 2021 r. i ustawy okołobudżetowej na 2022 r., co oznacza że ustawodawca w tej materii kierował się daleko posuniętą uznaniowością, która nie zapewnia sędziom konstytucyjnych gwarancji wysokości ich przyszłych dochodów oraz nie chroni ich przed potencjalnymi manipulacjami ze strony ustawodawcy.

W ocenie skarżącego zajęte stanowisko ma niewątpliwe znaczenie dla oceny zgodności z Konstytucją rozwiązań przyjętych w roku 2023, dotyczących wynagradzania funkcjonariuszy Policji, gdyż regulacja zwarta w art. 41 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. stoi w sprzeczności z przepisami Konstytucji, a przede wszystkim z art. 32 ust. 1 i 2 oraz z art. 2 Konstytucji, które ustanawiają zasadę równości wobec prawa oraz zasadę sprawiedliwości społecznej, jak również z art. 7 i 67 ust. 11 Konstytucji. Zatem zdaniem skarżącego Sąd winien wydać rozstrzygnięcie z pominięciem niekonstytucyjnego przepisu.

Dodatkowo wskazano, że wprowadzone przepisy kwestionowanej ustawy okołobudżetowej miały na celu rzekome zachęcenie funkcjonariuszy do pozostania w służbie, poprzez uatrakcyjnienie zasad ustalania ich uposażenia po 1 marca 2023 r. Ustawodawca jednak nie uwzględnił okoliczności, że poza zwolnieniem na własną prośbę w związku z nabyciem prawa do zaopatrzenia emerytalnego, pragmatyki służbowe wskazują na szereg innych przyczyn rozwiązania stosunku służbowego, m.in. stan zdrowia funkcjonariuszy. Taka właśnie była przyczyna odejścia na emeryturę skarżącego, albowiem Rejonowa Komisja Lekarska orzekła, że jest on trwale niezdolny do służby. W przekonaniu skarżącego jednoznacznie świadczy to również o całkowitej arbitralności i uznaniowości ze strony władzy wykonawczej przy ustalaniu reguł wynagradzania skarżącego. Wskazano ponadto, że w analogicznych sprawach, dotyczących zapłaty tytułem wyrównania zaległego uposażenia w związku z zastosowaniem niekonstytucyjnego przepisu art. 41 ustawy okołobudżetowej na 2023 r., orzekały sądy powszechne, które po dokonaniu tzw. rozporoszonej kontroli konstytucyjnej uwzględniały powództwa funkcjonariuszy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej odrzucenie, jako wniesionej po upływie terminu do jej wniesienia.

Postanowieniem z 11 marca 2026 r. (sygn. akt II SA/Ol 150/26) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę. Jednakże na skutek wniesionego zażalenia, prawomocnym postanowieniem z 19 maja 2026 r. (sygn. akt II SA/Ol 150/26) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił to postanowieniem.

Na rozprawie przez tut. Sądem w dniu 28 lipca 2026 r. pełnomocnik organu zmodyfikował wnioski zawarte w odpowiedzi na skargę i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że błędne jest wyrażone w skardze stanowisko o niedopuszczalności prowadzenia przez organy Policji postępowania administracyjnego w przedmiocie wyrównania za styczeń i luty 2023 r., wypłaconych skarżącemu: uposażenia za styczeń i luty 2023 r., odprawy, ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, nagrody rocznej, nadgodziny, nagrody jubileuszowej, świadczenia okresowego z art. 117 u.o.P. Zauważyć należy, że o dopuszczalności i właściwości drogi administracyjnej dla dochodzenia tego typu roszczeń, świadczy charakter roszczenia, a więc jego charakter publicznoprawny. Charakter taki wynika z przepisów publicznoprawnych, tj. w rozpoznawanej sprawie z powoływanych wyżej u.o.P., ustawy okołobudżetowej na rok 2023 oraz ustawy budżetowej na rok 2022, które regulują wysokość uposażeń i świadczeń m.in. funkcjonariusza Policji.

Nie można natomiast nadać charakteru cywilnoprawnego roszczeniu, które w całości opiera się na przepisach publicznoprawnych i wymaga oceny prawidłowości zastosowania tych przepisów przez organ administracji publicznej. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lipca 2026 r. (sygn. akt III OSK 2539/25, dostępny w CBOSA) "(...) w ustawie o Policji w treści przepisów, które odnoszą się do stosunku służbowego i różnego rodzaju uprawnień funkcjonariuszy ustawodawca używa określenia "decyzja" (np. art. 32 ust. 2, art. 39b ust. 1-3 i art. 39c ust. 1-4, art. 45 ust. 3, art. 55 ust. 1-2, art. 120b ust. 3, art. 120c ust. 3).

Z kolei w art. 94a ust. 10 ustawy o Policji sprawy sporne ze stosunku najmu w sposób wyraźny, a tym samym na zasadzie wyjątku poddaje pod rozstrzygnięcie sądom powszechnym. Artykuł 81 ust. 1 ustawy o Policji zawiera z kolei delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, z uwzględnieniem właściwości i specyfiki służby w jednostkach organizacyjnych Policji, trybu nawiązywania, zmiany i rozwiązywania stosunku służbowego policjanta, zadań kierowników komórek organizacyjnych właściwych w sprawach osobowych, treści rozkazów personalnych o mianowaniu policjanta na dane stanowisko służbowe lub o zwolnieniu policjanta ze służby, trybu wydawania świadectwa służby i opinii o służbie policjanta, ich wzorów, terminów żądania sprostowania świadectwa i opinii oraz terminu dokonania takiego sprostowania.

Na podstawie tej delegacji zostało wydane rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz.U. z 2023 r. poz. 2269). W rozporządzeniu tym zawarto definicje "spraw osobowych" policjantów i wskazano, że takimi sprawami są "sprawy związane z nawiązaniem, zmianą i rozwiązaniem stosunku służbowego oraz wynikającymi z jego treści prawami i obowiązkami policjantów" (§ 1 pkt 4 rozporządzenia). Wśród przykładowo ("w szczególności") wymienionych "spraw osobowych" wskazano m.in. na mianowanie, wyznaczenie lub powołanie na stanowisko służbowe, zwolnienie i odwołanie z tego stanowiska oraz należne na nim uposażenie (§ 3 ust. 1 pkt 2).

Jednocześnie prawodawca zastrzegł, że sprawy osobowe załatwia się na piśmie w formie rozkazu personalnego, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej (§ 3 ust. 3), a formy rozkazu personalnego nie stosuje się do udzielania urlopów i zwolnienia od zajęć służbowych (§ 3 ust. 4). Powyższe jednoznacznie dowodzi, że kwestia uposażenia funkcjonariusza i innych świadczeń pieniężnych z nim związanych to sprawa osobowa załatwiana w drodze decyzji administracyjnej. Przyjmuje się natomiast, że jej pozytywne załatwienie następuje przez podjęcie czynności materialno-technicznej wypłaty, a jedynie odmowa wymaga wydania decyzji (por. poglądy prawne przytoczone i wyrażone na tle art. 115a ustawy o Policji dot. równoważnika pieniężnego za niewykorzystany urlop - wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15, opubl. w OTK-A 2018/65, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 listopada 2011 r., I OSK 575/11, z 15 kwietnia 2014 r., I OSK 542/13, z 12 kwietnia 2022 r., III OSK 4337/21).

Na powyższe nie ma wpływu fakt zwolnienia ze służby. Okoliczność, że wraz ze zwolnieniem ze służby ustaje stosunek służbowy funkcjonariusza nie oznacza, że w zakresie roszczeń wynikających z tego stosunku dochodzi do powstania stosunku cywilnego lub stosunku pracy w rozumieniu Kodeksu pracy. Źródłem świadczeń dochodzonych przez byłego policjanta jest bowiem nadal stosunek o charakterze administracyjnym wynikający z pełnionej (choć już zakończonej) służby w Policji i z tą służbą ściśle związany. Sprawa uposażenia i jego wysokości wiąże się ściśle z nawiązaniem stosunku służbowego (sprawą osobową policjanta). Wyraźnym potwierdzeniem tej tezy jest również treść art. 107 ustawy o Policji, dotyczącego przedawnienia roszczenia i znajdującego się w Rozdziale 9 ("Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów"). Wynika z niego między innymi, że "organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami".

Nie ulega wątpliwości, że przepisy te stosuje się zarówno do uposażenia policjanta (którego wyrównania w tej sprawie domaga się skarżący), jak i innych świadczeń pieniężnych, takich jak świadczenia związane ze zwolnieniem ze służby (art. 108 ust. 1 pkt 6 ustawy o Policji). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustawodawca celowo posłużył się w tym przypadku pojęciem "organ właściwy do rozpatrywania roszczeń", a nie "sąd właściwy", ponieważ sprawy osobowe, w tym związane uposażeniem i świadczeniami pieniężnymi wynikającymi z nawiązania i rozwiązania stosunku służbowego policjanta, załatwiane są w ramach stosunku o charakterze administracyjnoprawnym, a więc przez właściwy organ Policji. Brak jest w ustawie o Policji wyraźnego odesłania do drogi cywilnej w tym zakresie, tak jak ma to miejsce w powołanym już art. 94a ust. 10 ustawy o Policji". W wyroku tym wskazano ponadto, że "poglądy przemawiające na korzyść drogi administracyjnej w sprawie pozostają też w spójności z dwoma uchwałami Sądu Najwyższego.

Według uchwały z 5 grudnia 1991 r., I PZP 60/91 (OSNCP 1992 z. 7-8 poz. 123) droga sądowa dochodzenia roszczeń pieniężnych związanych ze zwolnieniem ze służby w Policji jest niedopuszczalna. Podobnie w uchwale Sądu Najwyższego z 26 maja 1995 r. I PZP 13/95 (OSNP 1995/23/286) stwierdzono, że droga sądowa do dochodzenia przez funkcjonariusza Policji przed sądem powszechnym uposażenia i innych świadczeń pieniężnych przewidzianych w rozdziale 9 ustawy o Policji jest niedopuszczalna. Przywoływana niekiedy w innych tego rodzaju sprawach, uchwała Sądu Najwyższego z 6 lipca 2011 r., II PZP 1/11 (OSNP 2012/1-2/2) dla uzasadnienia drogi postępowania cywilnego dla tych spraw, nie może być oceniana z pominięciem kluczowego w tej uchwale słowa "zwrot", zgodnie z tą uchwałą bowiem: "w sprawie o zwrot równoważnika pieniężnego za umundurowanie, wypłaconego byłemu funkcjonariuszowi Policji dopuszczalna jest droga sądowa przed sądem powszechnym - wydziałem cywilnym tego sądu".

Uchwała ta dotyczy sprawy z powództwa Komendy Wojewódzkiej Policji przeciwko byłemu policjantowi o zwrot równoważnika pieniężnego za umundurowanie wypłaconego funkcjonariuszowi bez podstawy prawnej, a nie jego wypłatę. Powództwo to opiera się na przepisach o bezpodstawnym wzbogaceniu, stąd też wynika właściwość drogi przed sądem powszechnym (cywilnym). Jest to jednak zupełnie inna sytuacja i stosunek prawny, niż w niniejszej sprawie, która dotyczy wypłaty uposażenia i świadczeń z nim związanych, a nie ich zwrotu. Dodatkowo wyjaśnić należy, że równoważnik pieniężny za umundurowanie nie jest też ani uposażeniem, ani świadczeniem z nim związanym, zależnym od wysokości uposażenia, nie jest uregulowany w rozdziale 9 ustawy o Policji “Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów". Jest to świadczenie o charakterze kompensacyjnym – zwrot kosztów poszczególnych elementów umundurowania, w które funkcjonariusz musiał zaopatrzyć się sam w związku z ich niewydaniem mu w naturze.

Podobnie też uchwała Sądu Najwyższego z 26 stycznia 2006 r., III PZP 1/05 (OSNP 2006/15-16/227) wpisuje się w ugruntowaną linię orzeczniczą rozdzielającą (w sposób niekonkurencyjny) właściwość drogi administracyjnej (w tym przed sądem administracyjnym) oraz przed sądem powszechnym. W uchwale tej mowa jest bowiem o odsetkach za opóźnienie w wypłacie uposażenia (nie zaś o uposażeniu). Roszczenie odsetkowe oparte na cywilnoprawnej konstrukcji opóźnienia w spełnieniu świadczenia pieniężnego i należy do drogi przed sądem powszechnym. Żądania odsetkowe, o których przecież nie orzekał organ w niniejszej sprawie, nie należą do drogi administracyjnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 2015 r., I OSK 1467/13)."

Mając zatem na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że w przypadku zgłoszenia przez funkcjonariusza lub byłego funkcjonariusza żądania wypłaty świadczeń, dla którego to żądania właściwa jest droga administracyjna, organ nie może zaniechać rozpoznania tego żądania, gdyż narażałby się na zasadny zarzut bezczynności. To nie strona bowiem decyduje o wyborze trybu załatwienia jej żądania w sytuacji, gdy przepisy prawa nie dają jej takiego wyboru. Skoro zatem skarżący złożył wniosek o wyrównanie przedmiotowych należności w drodze administracyjnej i żądania tego nie cofnął, nawet na etapie postępowania odwoławczego, w którym był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, to nie może skutecznie twierdzić, że postępowanie prowadzone przez organy Policji było niedopuszczalne, a wydane decyzje dotknięte są wadą nieważności. Organy Policji miały bowiem wszelkie podstawy, aby uznać się za właściwe i rozpoznać merytorycznie wniosek o wyrównanie zaległego uposażenia oraz innych świadczeń z tytułu pełnienia służby.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że podstawę materialnoprawną wydanych decyzji stanowiły przepisy u.o.P., ustawy okołobudżetowej na rok 2023 oraz przepisy ustawy budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 270).

W myśl art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2023, zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2022 r. poz. 1533) ustala się kwoty bazowe dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy – w wysokości 1.740,64 zł. Przy czym, zgodnie z art. 41 ust. 1 i 2 ustawy okołobudżetowej na rok 2023, kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2023 dla żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej stosuje się do obliczenia ich uposażeń w okresie od dnia 1 marca 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. Do obliczenia uposażeń żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej należnych od dnia 1 stycznia 2023 r. do dnia 28 lutego 2023 r. stosuje się kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz.U. z 2022 r. poz. 270).

Stosownie natomiast do art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2022, zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 1658) ustala się kwoty bazowe dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy – w wysokości 1.614,69 zł.

Z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że nowa kwota bazowa w wysokości 1.740,64 zł obowiązywała przy obliczaniu uposażeń funkcjonariuszy Policji w okresie od 1 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. Natomiast w okresie od 1 stycznia 2023r. do 28 lutego 2023 r. do obliczenia tych uposażeń obowiązywała kwota bazowa w wysokości 1.614,69 zł, ustalona w ustawie budżetowej na rok 2022.

Organy obu instancji prawidłowo uznały, że przytoczone wyżej przepisy nie przewidują podstaw prawnych umożliwiających uwzględnienie żądania skarżącego, w sytuacji, gdy został on zwolniony ze służby w Policji z dniem (...) lutego 2023 r., a nowa podwyższona kwota bazowa obowiązywała do obliczenia uposażeń funkcjonariuszy dopiero od 1 marca 2023 r.

Podkreślić należy, że skarżący otrzymał uposażenie za styczeń 2023 r. i luty 2023 r. na takich samych zasadach, jakie obowiązywały w tym czasie ogół funkcjonariuszy, którym za służbę w styczniu i lutym 2023 r. przysługiwało prawo do otrzymania uposażenia. Wysokość uposażenia – wobec wszystkich bez wyjątku uposażeń wpłacanych za styczeń 2023 i za luty 2023 r. – była bowiem zdeterminowana dla każdego funkcjonariusza tą samą wysokością kwoty bazowej na poziomie 1.614, 69 zł w związku z art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej na rok 2023. Jak zasadnie wskazano w zaskarżonych decyzjach, prawodawca nie przewidział żadnych regulacji prawnych, na podstawie których możliwe byłoby wypłacenie funkcjonariuszom, którzy odeszli ze służby przed 1 marca 2023 r., wypłaty "wyrównania" wypłaconego uposażenia i innych świadczeń związanych z odejściem ze służby. Brak przepisów prawa w tym zakresie uniemożliwia organowi dokonywanie naliczeń, a następnie "wyrównanie" uposażeń i innych świadczeń pieniężnych, według innych kwot bazowych, niż przewidziane w art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej na rok 2023. Wobec brzmienia art. 41 ust. 3 ustawy okołobudżetowej na rok 2023, przewidziany w tym przepisie mechanizm nie stanowił waloryzacji płac za styczeń 2023 r. i luty 2023 r. dla funkcjonariuszy pozostających w służbie po 1 marca 2023 r., ale przyjętą przez ustawodawcę formę zmiany zasad płacowych, obowiązujących od 1 marca 2023 r., którą należy widzieć w kategorii podwyżki płac od tej daty, a nie jako waloryzacji i "wyrównania" wypłaconych już uposażeń za styczeń i luty 2023 r. W art. 41 ust. 3 ustawy okołobudżetowej na rok 2023 ustawodawca przewidział bowiem, że uposażenie funkcjonariuszy wypłacane w okresie od 1 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. podlega każdorazowemu zwiększeniu o 1/5 kwoty różnicy pomiędzy uposażeniem należnym na dzień 1 marca 2023 r. obliczonym na podstawie kwoty bazowej ustalonej dla funkcjonariuszy w ustawie budżetowej na rok 2023, a uposażeniem należnym na dzień 1 stycznia 2023 r. obliczonym zgodnie z ust. 41 ust. 2 tej ustawy, a więc na podstawie poprzednio wprowadzonej w 2022 r. kwoty bazowej.

Analizując ten mechanizm, dostrzec należy, że nie dochodzi tu do prostego i jednorazowego wyrównania różnicy pomiędzy uposażeniem należnym na dzień 1 stycznia 2023 r. a uposażeniem należnym na dzień 1 marca 2023 r. Jest to mechanizm służący podwyższeniu płac od 1 marca 2023 r. w systemie comiesięcznym, stanowiący element zachęty dla pozostawania w służbie, a nie mechanizm waloryzacji wcześniejszych uposażeń. Zwrócić bowiem należy uwagę, że pomiędzy 1 stycznia 2023 r. a 1 marca 2023r. funkcjonariusze pozostający w służbie po 1 marca 2023 r. mogli zmienić grupę zaszeregowania i choćby dla tej grupy funkcjonariuszy podwyżka wynagrodzenia nie była w żaden sposób powiązana z wynagrodzeniem wypłaconym pomiędzy 1 stycznia a 28 lutego 2023 r. Podwyżka ta nie jest bowiem liczona od różnicy pomiędzy wynagrodzeniem rzeczywiście wypłaconym za styczeń i luty 2023 r., a wynagrodzeniem hipotetycznym, jakie byłoby funkcjonariuszowi wypłacone za ten okres, gdyby ustawodawca wprowadził waloryzację wynagrodzeń od 1 stycznia 2023 r., a nie od 1 marca 2023 r. Natomiast funkcjonariusze, którzy nie zmienili grupy zaszeregowania w tym okresie, aby uzyskać kwotowe "wyrównanie", musieli pozostawać w służbie do końca 2023 r. Nie jest zatem tak, że funkcjonariusz odchodzący ze służby 1 marca 2023 r. powinien otrzymać wszystkie żądane przez skarżącego świadczenia, w tym waloryzację wynagrodzenia za styczeń i luty 2023 r. Wprowadzenie mechanizmu podwyżki wynagrodzenia funkcjonariusza Policji zawsze spowoduje różnice w sytuacji osoby zwalnianej ze służby przed dniem wprowadzenia tej podwyżki w porównaniu z sytuacją osoby zwalnianej z dniem wprowadzenia podwyżki.

Wolą skarżącego nie jest zatem doprowadzenie do pełnej równości wszystkich funkcjonariuszy Policji w zakresie kwot nominalnych uzyskiwanych w chwili zwolnienia ze służby, ale do przesunięcia momentu zmiany sytuacji funkcjonariuszy z 1 marca 2023 r. na 1 stycznia 2023 r., aby zmiana ta objęła także skarżącego.

Niewątpliwie mechanizm ustanowiony w art. 41 ust. 3 ustawy okołobudżetowej na rok 2023 miał zachęcać w wymiarze finansowym m.in. funkcjonariuszy Policji, aby nie obchodzili ze służby. W uzasadnieniu do tej ustawy akcentowano, że celem tego mechanizmu jest skłonienie do pozostania w służbie. W związku z tym, że dotyczy on jedynie uposażeń wyliczanych i wypłacanych począwszy od marca 2023 r., art. 41 ust. 3 tej ustawy nie mógł mieć zastosowania w odniesieniu do skarżącego, który został zwolniony ze służby w lutym 2023 r. Z tego też względu wobec skarżącego nie może mieć zastosowania art. 41 ust. 1 ustawy okołobudżetowej na rok 2023, który wiąże możliwość zastosowania wyższej kwoty bazowej jedynie do obliczania uposażeń funkcjonariuszy od 1 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. W tym czasie skarżący nie pozostawał już jednak w służbie w Policji.

Tym samym, nie jest również zasadny zarzut niezgodności art. 41 ustawy okołobudżetowej na rok 2023 z Konstytucją RP. Jak wskazano w wyżej powołanym wyżej wyroku NSA w sprawie III OSK 2539/25 "oceniając regulację art. 41 ustawy okołobudżetowej z punktu widzenia powołanych w skardze kasacyjnej standardów konstytucyjnych należy w pierwszej kolejności zauważyć, że ustawa z 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2024 r. poz. 1356) nie gwarantuje w sposób bezwarunkowy pracownikom sfery budżetowej stałego corocznego wzrostu ich wynagrodzeń w określonej wysokości. Przewiduje jedynie waloryzację wynagrodzeń średniorocznym wskaźnikiem wzrostu wynagrodzeń ustalanych corocznie, tj. okresowo, na podstawie prognoz budżetowych i corocznie ustalonego wskaźnika. To zaś oznacza duży zakres swobody regulacyjnej w tej materii, co zresztą jest zrozumiałe biorąc pod uwagę jej budżetowy charakter.

W tych uwarunkowaniach nie można mówić o pracowniczym prawie podmiotowym do automatycznej waloryzacji wynagrodzenia i co za tym idzie - o nabyciu takiego prawa przez pracowników państwowej sfery budżetowej. Nie istnieje tu nawet prawna ekspektatywa, a tym bardziej - ekspektatywa maksymalnie ukształtowana. Przepisy przewidujące waloryzację wynagrodzeń, aczkolwiek nieobojętne dla sytuacji majątkowej pracowników, nie tworzą bezpośrednio indywidualnych praw podmiotowych i są - przede wszystkim - dyrektywami dla organów państwa, dotyczącymi gospodarowania funduszem płac sfery budżetowej (por. uzasadnienie wyroku TK z 17 października 2003 r., K 32/02, OTK-A 2003/9/93). Skoro zatem ustawodawca nie ma normatywnego obowiązku zwiększania kwoty bazowej na kolejny rok budżetowy (tzw. zamrożenie płac), to tym bardziej może ją zwiększyć z zastrzeżeniem, że podwyższona kwota bazowa nie będzie obowiązywać od początku roku budżetowego tylko od późniejszego miesiąca (np. od marca, jak ma to miejsce w okolicznościach sprawy).

Podkreślić należy, że żaden przepis Konstytucji nie wprowadza obowiązku waloryzowania świadczeń od 1 stycznia danego roku, a jednocześnie zakazu ich waloryzowania od innej daty w tym samym roku. Zwraca uwagę, że zmiana przepisów płacowych od 1 marca 2023 r. nie wynikała li tylko z podwyższenia kwoty bazowej, ale także z wprowadzenia od tej daty nowych mnożników kwoty bazowej, co nastąpiło na mocy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 lutego 2023 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. z 2023 r. poz. 385). Zgodnie z załącznikiem do wskazanego rozporządzenia w tabeli przedstawiono grupy zaszeregowania poszczególnych stanowisk służbowych policjantów oraz odpowiadających im stawek uposażenia zasadniczego wyrażonych w postaci mnożników kwoty bazowej.

Mnożnik kwoty bazowej wzrósł we wszystkich grupach zaszeregowania. Podwyższeniu zarobków funkcjonariuszy w okresie od 1 marca do 31 grudnia 2023 r. służył także mechanizm określony w powołanym art. 41 ust. 3 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. Mechanizm ten nie stanowił bowiem prostego wyrównania uposażeń za styczeń i luty 2023 r., a zatem nie należy go postrzegać w kategoriach waloryzacji, czy też rekompensaty za brak waloryzacji płac w miesiącach styczeń – luty 2023 r. dla funkcjonariuszy pozostających w służbie po 1 marca 2023 r. Przyjęte w art. 41 ust. 3 ustawy rozwiązanie, aczkolwiek dość specyficzne, stanowić miało element zachęty ze strony ustawodawcy do jak najdłuższego pozostania w służbie przynajmniej do końca 2023 r. Wskazuje na to chociażby jego płatność rozłożona w czasie w systemie comiesięcznym, powodującym, że do "wyrównania" uposażenia dochodziło dopiero w następstwie pełnienia służby w okresie kolejnych miesięcy 2023 roku.

Powyższe oznacza, że brak jest podstaw do stwierdzenia oczywistego naruszenia zasady równości w odniesieniu do regulacji zawartej w art. 41 ust. 1-3 ustawy okołobudżetowej." Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny także w analogicznych sprawach o sygn. akt: III OSK 2540/25, III OSK 485/26, III OSK 53/26, III OSK 643/26, III OSK 593/26, III OSK 2157/25 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA.

Należy zatem stwierdzić, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny i przy prawidłowym zastosowaniu obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Organ odwoławczy dokonał właściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, który był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.