Uzasadnienie
Gmina B. (dalej jako: "skarżąca", "Gmina") reprezentowana przez M. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie sprzeciw na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 19 maja 2026 r. w przedmiocie warunków zabudowy.
Zarządzeniem z 12 czerwca 2026 r. (k. 1 i 10 akt sądowych) wezwano pełnomocnika skarżącej (pouczając, że zgodnie z treścią art. 35 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 (dalej jako: "p.p.s.a."), że pełnomocnikiem osoby prawnej lub przedsiębiorcy, w tym nieposiadającego osobowości prawnej, może być również pracownik tej jednostki albo jej organu nadrzędnego. Dotyczy to również państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej) do podania (w terminie 7 dni od jego doręczenia), czy pełnomocnik jest jednym z podmiotów wymienionych w tym przepisie, uprawnionym do reprezentowania strony wnoszącej sprzeciw przed sądami administracyjnymi, a jeżeli tak, to którym.
W odpowiedzi na pismo sądu z 16 czerwca 2026 r. (zawierające ww. wezwanie do podania informacji) pełnomocnik poinformował, że nie jestem jednym z podmiotów, uprawnionym do reprezentowania strony wnoszącej sprzeciw przed sądami (k. 14 akt sądowych).
Jednocześnie w aktach sprawy znajduje się pismo strony z 25 czerwca 2026 r. (wniesione przez tę samą osobę razem z ww. odpwoeidzią), z którego wynika, że potwierdza ona wniesienie przedmiotowego sprzeciwu i zarzuty w nim postanowione oraz działania podjęte przez pełnomocnika w jej imieniu (k. 12 akt sądowych).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sprzeciw wniesiony przez osobę nieuprawnioną podlegał odrzuceniu jako niedopuszczalny.
Zgodnie z treścią art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 §2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Stosownie do art. 64b §1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi/sprzeciwu zatem sąd administracyjny zawsze bada w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi/sprzeciwu, tzn. czy nie zachodzi jedna z przesłanek do odrzucenia, wymienionych w art. 58 §1 p.p.s.a. Przy czym niedopuszczalność skargi/sprzeciwu będzie miała miejsce zarówno z przyczyn przedmiotowych, jak i podmiotowych.
Zgodnie z art. 58 §1 sąd odrzuca skargę:
- 1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego;
- 2) wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia;
- 3) gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi;
- 4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona;
- 5) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie;
5a) jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 §2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego;
- 6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.
Według art. 35 §2 p.p.s.a pełnomocnikiem osoby prawnej lub przedsiębiorcy, w tym nieposiadającego osobowości prawnej, może być również pracownik tej jednostki albo jej organu nadrzędnego. Dotyczy to również państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej.
W myśl art. 58 §3 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym.
Z art. 49 §1 p.p.s.a. wynika, że jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Nadto art. 46 §3 p.p.s.a. stwierdza, że do pisma należy dołączyć pełnomocnictwo lub jego wierzytelny odpis, jeżeli pismo wnosi pełnomocnik, który w danej sprawie nie złożył jeszcze tych dokumentów przed sądem. Złożenie dokumentu wykazującego umocowanie lub jego uwierzytelnionego odpisu nie jest wymagane, jeżeli stwierdzenie przez sąd umocowania jest możliwe na podstawie wykazu lub innego rejestru, do którego sąd ma dostęp drogą elektroniczną.
Kluczową kwestią w tej sprawie było zatem to, czy podpisanie skargi przez osobę, która nie może być pełnomocnikiem (co zostało przez nią potwierdzone) a strona potwierdziła wniesiony przez ww. osobę sprzeciw i zarzuty w nim postawione oraz działania przez nią podjęte, stanowi w tym przypadku brak formalny, który może podlegać uzupełnieniu przez wezwanie strony do podpisania sprzeciwu na podstawie art. 49 §1 w zw. z art. 57 §1 i w zw. z art. 46 §1 pkt 4 p.p.s.a., czy też w takim wypadku skarga winna zostać odrzucona zgodnie z art. 49 §1 w zw. z art. 46 §3 w zw. z art. 58 §1 pkt 6 powołanej ustawy.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że załączone do skargi pełnomocnictwo obejmowało wyłącznie umocowanie do reprezentowania strony przed właściwymi organami administracji publicznej, w tym do składania wniosków, uzyskania zezwoleń, warunków technicznych, opinii i decyzji administracyjnych niezbędnych do wykonania dokumentacji projektowo-kosztorysowej "Budowa [...]". Nie dotyczyło ono zatem postępowania sądowoadministracyjnego. Zauważyć również należy, że pełnomocnik będąc wezwany do udzielenia informacji, czy jest jednym z podmiotów wymienionych w art. 35 §2 p.p.s.a. uprawnionych do reprezentowania strony wnoszącej sprzeciw przed sądami administracyjnymi (a jeżeli tak to którym) stwierdził, że nie jestem jednym z takich podmiotów (czyli nie jest uprawniony do reprezentowania strony wnoszącej sprzeciw przed sądami).
O ile dołączenie pełnomocnictwa lub jego odpisu jest wymogiem formalnym pisma strony wnoszonego przez pełnomocnika i może podlegać uzupełnieniu poprzez wezwanie (podkreślając, że mając na uwadze dobro prawem chronione, jakim jest prawo do sądu, stronie należy co do zasady umożliwić uzupełnienie braków formalnych skargi), to zdaniem sądu nie dotyczy to sytuacji kiedy skargę podpisała osoba nieuprawniona, która nie może być takim pełnomocnikiem, nie jest bowiem (jak w tej sprawie) podmiotem wymienionym w art. 35 §2 p.p.s.a. uprawnionych do reprezentowania strony wnoszącej sprzeciw przed sądami administracyjnymi, co wyraźnie sama oświadczyła w piśmie z 26 czerwca 2026 r. (k. 14 akt sądowych). A ponadto strona mimo świadomości tego stanu rzeczy (o czym świadczy treść jej pisma z 25 czerwca 2026 r. – k. 12 akt sadowych) nie podpisała sama sprzeciwu wnosząc go jednocześnie do tut. sądu. A z pewnością pismo to nie można uznać za tożsame z podpisaniem sprzeciwu.
Należy przy tym wskazać, że pełnomocnikiem przed sądem administracyjnym może być z jednej strony osoba, której umocowanie do działania w danej sprawie wynika ze znajdującego się w aktach sprawy pełnomocnictwa (lub jego wierzytelnego odpisu), sporządzonego zgodnie z wymaganiami określonymi w Rozdziale 3 Działu II p.p.s.a., ale musi to być również osoba, która takim pełnomocnikiem może być (znajduje się w gronie osób objętych dyspozycją art. 35 §2 p.p.s.a.).
W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że skarga/sprzeciw sporządzone przez osobę niemogącą być pełnomocnikiem – jako dotknięta nieusuwalnym brakiem – jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na mocy art. 58 §1 pkt 6 p.p.s.a., a postępowanie jakie toczy się w jej wyniku dotknięte jest wadą nieważności, o której mowa w art. 183 §2 pkt 2 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 18 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 260/09).
Należy też zauważyć (za postanowienie NSA z 8 lipca 2026 r., sygn. akt II GSK 1519/26), że prawidłowość wszczynania procedury konwalidacyjnej w trybie art. 49 §1 w zw. z art. 46 §3 p.p.s.a. omówiona została w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2026 r., sygn. akt III OPS 2/25 (przytaczając jedynie poczynione w niej spostrzeżenie), że wniosek o podjęcie uchwały literalnie obejmował także sytuację, gdy skarga została podpisana przez osobę nie mogącą być pełnomocnikiem i która to sytuacja była przytaczana w orzeczeniach prezentujących linię orzeczniczą przemawiającą za zasadnością wzywania strony do podpisania skargi w przypadku nieuzupełnienia braku formalnego w postaci przedłożenia pełnomocnictwa przez pełnomocnika jako argument przemawiający za zasadnością wezwania w takiej sytuacji strony do podpisania skargi, jednakże Naczelny Sąd Administracyjny w przedmiotowej uchwale rozstrzygnął, że prawidłowym postępowaniem w przypadku nieuzupełnienia braku formalnego skargi w postaci przedłożenia pełnomocnictwa jest odrzucenie skargi z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych, nie zaś wzywanie strony do podpisania skargi, nie wypowiadając się odrębnie o sytuacji wniesienia skargi przez osobę niemogącą być pełnomocnikiem wobec niewykazania rozbieżności orzeczniczych w tym przedmiocie. W związku z tym do sytuacji takiej nie ma zastosowania procedura konwalidacji z art. 49 §1 w zw. z art. 46 §3 p.p.s.a.
W konsekwencji występowanie w charakterze pełnomocnika procesowego osoby, która nie może być pełnomocnikiem (jak ma to miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy), oznacza brak należytego umocowania, skutkujący nieważnością postępowania sądowego (por. postanowienie WSA w Białymstoku z 28 stycznia 2026 r., sygn. akt II SA/Bk 1835/25 zaakceptowane przez ww. postanowienie NSA z 8 lipca 2026 r., sygn. akt II GSK 1519/26). Sporządzenie i wniesienie skargi przez osobę, która nie może być pełnomocnikiem strony powoduje natomiast, że skarga taka, jako dotknięta nieusuwalnym brakiem, jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na mocy art. 58 §1 pkt 6 p.p.s.a. Tym samym sąd podziela pogląd orzeczniczy wyrażony m.in. w następujących prawomocnych orzeczeniach: postanowienie: WSA w Białymstoku z 28 stycznia 2026 r., sygn. akt II SA/Bk 1835/25 zaakceptowane przez ww. postanowienie NSA z 8 lipca 2026 r., sygn. akt II GSK 1519/26; WSA w Warszawie z 5 listopada 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 2585/24 zaakceptowane przez NSA postanowieniem z 18 marca 2025 r. sygn. akt II GSK 48/25); WSA w Łodzi z 5 czerwca 2025 r., sygn. akt III SA/Łd 882/24; a także wyrok NSA z 13 sierpnia 2025 r. sygn. akt II GSK 353/25.
I nie zmienia tego faktu pismo strony z 25 czerwca 2026 r. (złożone do sądu 26 lipca 2026 r.) potwierdzające wniesienie sprzeciwu i zarzuty w nim postawione oraz działania podjęte przez osobę, która podpisała się pod sprzeciwem w jej imieniu. Skoro bowiem takie pismo zostało złożone to strona miała świadomość tego, że nie jest prawidłowo reprezentowana i sprzeciw podpisała osoba nieuprawniona a mimo to nie wniosła przez siebie sprzeciwu. Ponadto (jak już wskazano wcześniej), ww. pisma nie można utożsamiać z podpisaniem sprzeciwu.
W orzeczeniach powyższych, w kontekście nieusuwalności ww. braku, powołano się na uchwałę siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 8 lipca 2008 r., sygn. akt III CZP 154/07 (OSNC 2008, nr 12, poz. 133), z której wynik m.in., że występowanie w charakterze pełnomocnika procesowego osoby, która nie może być pełnomocnikiem, oznacza brak należytego umocowania powodujący nieważność postępowania (art. 379 pkt 2 k.p.c.), jak również na postanowienie NSA z 18 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 260/29, odwołujące się szeroko do ww. uchwały SN i przenoszące zawarte tam wywody oraz konkluzje na grunt spraw sądowoadministracyjnych. W ramach przedmiotowego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny sformułował tezę (z którą tut. sąd się w pełni identyfikuje), że sporządzenie i wniesienie skargi przez osobę, która nie może być pełnomocnikiem strony (...) powoduje, że skarga taka – jako dotknięta nieusuwalnym brakiem – jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na mocy art. 58 §1 pkt 6 p.p.s.a.
Tym samym strona nie mogła konwalidować czynności dokonanej przez osobę nieuprawnioną, jak zrobiła to w piśmie z 12 czerwca 2026 r., jak i sąd nie był uprawniony w takim wypadku do wzywania strony do uzupełnienia braku formalnego skargi (dotkniętej nieusuwalnym brakiem), a ponadto mimo posiadanej o nim wiedzy strona nie podpisała sprzeciwu i nie wniosła go do sądu samodzielnie. Raz jeszcze należy też podkreślić, że pisma skarżącej z 25 czerwca 2026 r. nie można utożsamiać z podpisaniem sprzeciwu. Jak nadto zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 sierpnia 2025 r. sygn. akt II GSK 353/25 sporządzenie i wniesienie skargi przez osobę, która nie może być pełnomocnikiem strony powoduje, że skarga taka, jako dotknięta nieusuwalnym brakiem, jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na mocy art. 58 §1 pkt 6 p.p.s.a.
Z tych względów sąd na podstawie art. 58 §1 pkt 6 oraz §3 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I. sentencji postanowienia. Rozstrzygnięcie natomiast zawarte w pkt II. sentencji znalazło swoje oparcie w art. 232 §1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.
Orzeczenia, których sygnatury przywołano w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.