Uzasadnienie
Pismem z dnia 28 kwietnia 2026 r. Burmistrz Miasta i Gminy R. (dalej: "Burmistrz", "organ") odmówił K.B. (dalej: "skarżąca") zwrotu kosztów dowozu niepełnosprawnego syna K. do [...] Punktu Przedszkolnego [...] w M. (dalej: "Punkt Przedszkolny").
W uzasadnieniu organ wskazał, że syn skarżącej posiada orzeczenie o niepełnosprawności z dnia [...] 2025 r. wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w E. oraz orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego z dnia [...] 2025 r. wydane przez Powiatową Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną w P. Aktualnie uczęszcza do Punktu Przedszkolnego oddalonego o 37 km od miejsca zamieszkania, zapewniającego realizację ww. orzeczenia. Burmistrz wyjaśnił również, że na podstawie art. 32 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1043 ze zm.) – dalej: "p.o.", obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu m.in. do najbliższego przedszkola, czyli przewozu do placówki najbliższej, zapewniającej prawidłowe kształcenie dziecka z konkretnym rodzajem niepełnosprawności.
Po dokonaniu analizy zaleceń wskazanych w orzeczeniu o niepełnosprawności z dnia [...] 2025 r. oraz odpowiedzi udzielonej przez Dyrektor Przedszkola Miejskiego [...] w R. (dalej: "Przedszkole Miejskie") co do możliwości spełnienia przez tę placówkę edukacyjną wszystkich zaleceń wskazanych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego z dnia [...] 2025 r., Burmistrz stwierdził, że zalecenia te mogą być realizowane w Przedszkolu Miejskim oddalonym o ok. 1 kilometr od miejsca zamieszkania. Organ wyjaśnił również, że w wydanym orzeczeniu nie zlecono w pierwszej kolejności realizacji kształcenia specjalnego w przedszkolu specjalnym.
Nie zgadzając się ze stanowiskiem organu skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na czynność Burmistrza w sprawie odmowy zwrotu kosztów dowozu niepełnosprawnego dziecka do przedszkola terapeutycznego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wskazane przez Burmistrza Przedszkole Miejskie było wcześniej miejscem edukacji syna skarżącej, jednak placówka ta nie zapewniła realizacji zaleceń wynikających z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego (m.in. nie zapewniono adekwatnej liczby i jakości zajęć specjalistycznych, ograniczono zajęcia logopedyczne, z ok. 4 do ok. 2 godzin dziennie ograniczono wsparcie nauczyciela współorganizującego, wsparcie nie było dostosowane do rzeczywistych potrzeb dziecka). Zdaniem skarżącej, pojęcie "najbliższej placówki" oznacza najbliższą placówkę odpowiednią, tj. taką, która rzeczywiście zapewnia realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego.
Skarżąca wskazała również, że zmiana placówki nastąpiła na wyraźne zalecenie lekarza specjalisty prowadzącego syna. Poza tym obecnie wybrany Punkt Przedszkolny zapewnia właściwe warunki do realizacji zaleceń zawartych w ww. orzeczeniu, a także zauważalne są efekty podjętych działań terapeutycznych.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
W piśmie procesowym z dnia 8 czerwca 2026 r. skarżąca ponownie wskazała, że nie zgadza się z odmową zwrotu kosztów dowozu syna, bowiem została ona oparta wyłącznie na kryterium odległości od miejsca zamieszkania, z pominięciem rzeczywistych potrzeb dziecka.
Na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2025 r. skarżąca wyjaśniła, że w Przedszkolu Miejskim grupa liczy 25 dzieci, a w Punkcie Przedszkolnym grupy są 5-cio osobowe i z reguły są 2-3 panie. Pobyt w Przedszkolu Miejskim spowodował u dziecka regres w rozwoju, przebodźcowanie, bowiem dziecko nie może przebywać w tak dużej grupie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrolą sądu administracyjnego objęte zostały te prawne formy działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia. Działania te podejmowane są w sprawach indywidualnych w tym znaczeniu, że ich przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Muszą przy tym dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Oznacza to, że musi istnieć związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która go dotyczy.
Z tego też względu przez "czynność", o jakiej mowa w komentowanym przepisie należy rozumieć czynność materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa.
Na wstępie podnieść należy, że kwestie związane ze zwrotem kosztów dojazdu dziecka do przedszkola nie stanowią materii podlegającej załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, zaś podejmowane w tym zakresie czynności należą do kategorii innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.).
Wynikający z akt sprawy stan faktyczny nie budzi wątpliwości. Syn skarżącej jest osobą legitymującą się orzeczeniem Powiatowej Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w P. o potrzebie kształcenia specjalnego z dnia [...] 2025 r. na okres wychowania przedszkolnego. W ww. orzeczeniu wskazano, że syn skarżącej może realizować kształcenie specjalne w zakresie wychowania przedszkolnego w przedszkolu ogólnodostępnym, przedszkolu ogólnodostępnym z oddziałem integracyjnym, przedszkolu integracyjnym, przedszkolu specjalnym, przedszkolu ogólnodostępnym z oddziałem specjalnym. Zespół Orzekający za najkorzystniejsze uznał realizowanie wychowania przedszkolnego w przedszkolu, do którego uczęszczał syn skarżącej w dacie wydawania orzeczenia, tj. w Przedszkolu Miejskim. W orzeczeniu nie stwierdzono potrzeby realizacji edukacji dla dziecka w formie indywidualnej lub w grupie liczącej do 5 dzieci. Uznano, że syn skarżącej może aktywnie uczestniczyć we wszystkich zajęciach wychowania przedszkolnego razem z oddziałem przedszkolnym.
W aktach znajduje się również informacja Dyrektor Przedszkola Miejskiego z dnia 24 kwietnia 2026 r. dotycząca formy, wymiaru i okresu udzielanej wcześniej pomocy synowi skarżącej. Z informacji tej wynika również, iż Przedszkole Miejskie jest w stanie spełnić wszystkie wymogi i zalecenia zawarte w orzeczeniu z dnia [...] 2025 r. o potrzebie kształcenia specjalnego.
Istota problemu w sprawie wiąże się z zastosowaniem art. 32 ust. 6 p.o. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego.
Niewątpliwie syn skarżącej, w związku z cyt. wcześniej orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego, spełnia przesłankę podmiotową z powyższego przepisu.
Wskazany powyżej obowiązek gminy może być również spełniany poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci (art. 39a ust. 1 p.o.). Należy jednocześnie zauważyć, że obowiązki gminy w zakresie zapewnienia niepełnosprawnym dzieciom, młodzieży i uczniom bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej placówki oświatowej mają charakter zobowiązania przemiennego, co oznacza, że realizacja przez gminę jednej z alternatywnych powinności skutkuje wypełnieniem wskazanego obowiązku. Wybór sposobu realizacji omawianej powinności publicznoprawnej organu gminy jest pozostawiony rodzicom dziecka i to oni decydują, jaki wariant dowozu dziecka wybrać.
Na wniosek rodziców niepełnosprawnego dziecka organ wykonawczy gminy ma zatem obowiązek na podstawie zawartej umowy dokonać zwrotu kosztów przewozu dziecka do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego. Zatem powyższy obowiązek ziszcza się, jeżeli niepełnosprawne dziecko faktycznie uczęszcza do przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego oraz jeżeli jest to placówka "najbliższa".
Tym samym gmina nie musi zapewniać niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i szczścioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola albo zwracać rodzicom kosztów przewozu dziecka do takiej placówki, jeżeli nie jest ona najbliższa. Wiąże się to także z odpowiedzialnością organu wykonawczego gminy w ramach przestrzegania dyscypliny finansów publicznych.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że "najbliższe" przedszkole nie oznacza tylko i wyłącznie przedszkola położonego w najbliższej odległości (w ujęciu geograficznym) od miejsca zamieszkania dziecka. Na gruncie przepisu art. 32 ust. 6 p.o. dopuszcza się także, że dojazd dziecka ma być zapewniony nie do jednostki, która w ogóle jest najbliższa w rozumieniu geograficznym w stosunku do miejsca zamieszkania danej osoby, ale do takiego najbliższego przedszkola, które umożliwia tym dzieciom realizację obowiązku przedszkolnego, zgodnie z treścią orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 4 lutego 2021 r., II SA/Sz 314/20; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 lipca 2020 r., III SA/Gd 833/19, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").
Zatem nie jest wykluczone, że za najbliższą jednostkę, o której mowa w art. 32 ust. 6 p.o., uznać należy przedszkole znajdujące się na terenie innej gminy, a nawet powiatu lub województwa, jeżeli na terenie gminy, w której dziecko niepełnosprawne mieszka, w najbliższej geograficznie odległości nie byłoby placówki zapewniającej dziecku niepełnosprawnemu realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego dotyczących jego wychowania i kształcenia, wydanych z uwagi na stwierdzone niepełnosprawności dziecka. Warunkiem takiego zastosowania ww. przepisu jest jednak to, aby w bliższej odległości nie było placówki (przedszkola) zapewniającej dziecku niepełnosprawnemu w sposób najpełniejszy realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2023 r., III OSK 831/23, CBOSA). W tym kontekście wybór właściwej dla dziecka placówki nie stanowi uprawnienia gminy, lecz uprawnienie rodziców.
Rodzice mogą zapisać dziecko do placówki, która - jak uważają - jest najlepsza dla ich dziecka i jego rozwoju. Dowolność wyboru placówki oświatowej dla niepełnosprawnego dziecka przez jego rodziców nie oznacza jednak automatycznego obowiązku po stronie gminy zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki, czy też zwrotu kosztów przejazdu dziecka i opiekuna, ponieważ gmina jest objęta takim obowiązkiem tylko w stosunku do najbliższej placówki oświatowej. W konsekwencji, organ wykonawczy gminy może odmówić zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki, czy też zwrotu kosztów przejazdu dziecka i opiekuna, jeżeli wykaże, że jest inne przedszkole "najbliższe" w rozumieniu art. 32 ust. 6 p.o., które realizuje w pełni przewidziane w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego zalecenia.
Mając więc na względzie treść art. 32 ust. 6 p.o. trudno oczekiwać, aby organy wykonawcze gminy były zobowiązane do zapewnienia dowozu niepełnosprawnych dzieci i zapewnienia opieki w każdym przypadku, gdy rodzice wskażą - ich zdaniem - najbardziej odpowiednią placówkę oświatową. Regulacja ta wyraźnie stanowi o obowiązku zapewnienia niepełnosprawnym dzieciom bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do placówki "najbliższej", a nie wskazanej przez rodziców dziecka. Żadna z obowiązujących regulacji normatywnych nie nakłada na gminę obowiązku zapewnienia bezpłatnego transportu do każdej placówki wskazanej przez rodziców, lecz do placówki "najbliższej", która najpełniej realizuje zalecenia wynikające z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego dziecka.
W niniejszej sprawie Burmistrz wskazał Przedszkole Miejskie znajdujące się ok. 1 kilometra od miejsca zamieszkania syna skarżącej, które jest w stanie realizować zalecenia wynikające z orzeczenia z dnia [...] 2025 r. Tym samym brak było podstaw prawnych i faktycznych do zawarcia umowy ze skarżącą w przedmiocie zwrotu kosztów dowozu niepełnosprawnego syna do przedszkola, które nie jest najbliższe w rozumieniu art. 32 ust. 6 p.o.
Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.