Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 26 grudnia 2025 r. P. H. (dalej jako: "strona", "skarżący") zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego w [...] (dalej jako: "organ I instancji", "Dyrektor Zakładu Karnego") z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w formie papierowej w zakresie:
- 1) jadłospisów ogólnych dla oddziałów mieszkalnych wszystkich norm żywieniowych obowiązujących w Zakładzie Karnym w okresie od dnia 9 września 2025 r. do dnia 26 grudnia 2025 r.,
- 2) jadłospisów szczegółowych dla kuchni, posiłków dla wszystkich diet żywnościowych w Zakładzie Karnym w okresie od dnia 9 września 2025 r. do dnia 26 grudnia 2025 r.,
- 3) wszystkich obowiązujących zarządzeń oraz instrukcji Dyrektora Zakładu Karnego wraz z załącznikami, protokołami od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia 26 grudnia 2025 r.,
- 4) informacji na temat programu informatycznego, którym posługuje się dział żywienia, dietetyk układając i bilansując normy żywieniowe wydawane w Zakładzie Karnym w [...] wraz z zestawieniem kosztów.
Decyzją z 10 lutego 2026 r. organ I instancji odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie:
- - pisemnych jadłospisów szczegółowych dla kuchni, posiłków dla wszystkich diet żywnościowych w Zakładzie Karnym w okresie od dnia 9 września 2025 r. do dnia 26 grudnia 2025 r.,
- - wszystkich obowiązujących zarządzeń oraz instrukcji Dyrektora Zakładu Karnego wraz z załącznikami protokołami w okresie od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia 26 grudnia 2025 r.
Organ stwierdził, że odnośnie do pkt 2 i 3 wniosku z dnia 26 grudnia 2025 r., poinformowano wnioskodawcę, że z uwagi na szeroki zakres informacji wymaga on od organu zgromadzenia, przetworzenia i sporządzenia wielu kserokopii dokumentów, więc konieczne są nakłady środków osobowych i działań organizacyjnych, przez co wnioskowane informacje posiadają charakter informacji publicznej przetworzonej oraz wezwał wnioskodawcę, aby ten w terminie 7 dni od daty otrzymania przedmiotowego pisma, wykazał występowanie szczególnie istotnego interesu publicznego do udostępnienia przedmiotowych danych.
Organ I instancji co do pkt. 2 wniosku z dnia 26 grudnia 2025 r., tj. w zakresie udostępnienia pisemnych jadłospisów szczegółowych dla kuchni, posiłków dla wszystkich diet żywnościowych w Zakładzie Karnym w okresie od dnia 9 września 2025 r. do dnia 26 grudnia 2025 r. wskazał wnioskodawcy, że przygotowanie informacji będzie go obligowało do zgromadzenia, przetworzenia i sporządzenia ok. 2800 stron kserokopii jadłospisów szczegółowych, co daje szacowany czas ok. 5.600 minut na wykonanie kserokopii dokumentacji, a tym samym będą konieczne znaczne nakłady środków osobowych i działań organizacyjnych.
Natomiast w zakresie pkt. 3 ww. wniosku, tj. udostępnienia w formie papierowej wszystkich obowiązujących zarządzeń oraz instrukcji Dyrektora Zakładu Karnego wraz z załącznikami, protokołami od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia 26 grudnia 2025 r. wskazał wnioskodawcy, że przygotowanie informacji będzie go obligowało do zgromadzenia, przetworzenia i sporządzenia ok. 3.500 stron kserokopii wszystkich obowiązujących zarządzeń oraz instrukcji Dyrektora Zakładu Karnego wraz z załącznikami i protokołami, co daje szacowany czas ok. 7.000 min na wykonanie kserokopii tej dokumentacji, a tym samym koniecznym będą znaczne środki osobowe i działania organizacyjne po stronie organu.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji organu I instancji Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej w [...] (dalej jako: "organ odwoławczy") decyzją z dnia 19 marca 2026 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Podniósł, że organ I instancji w decyzji podkreślił, że udostępnienie przedmiotowej informacji wymagałoby zgromadzenia, przetworzenia i sporządzenia wielu kserokopii dokumentów, a tym samym koniecznym do jego przygotowania byłby nakład środków osobowych i działań organizacyjnych oraz zaangażowanie na wiele dni szeregu funkcjonariuszy jednostki do zrealizowania powyższego, co drastycznie utrudniłoby bieżące funkcjonowanie jednostki. Wykazano zatem, że wskazane informacje mają charakter informacji publicznych przetworzonych. Ze względu zaś na brak wykazania przez stronę w zakreślonym terminie 7 dni, aby wnioskowane dane były szczególnie istotne dla interesu publicznego, Dyrektor Zakładu Karnego zasadnie odmówił udostępnienia danych dotyczących wydania żądanych informacji.
Skargę na decyzje organu odwoławczego wywiódł skarżący, wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
- - art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września z 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie w jakim przepis ten normuje instytucję informacji przetworzonej poprzez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że przedmiotem wniosku była informacja publiczna przetworzona,
- - art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie w jakim prawo do informacji obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, poprzez błędne uznanie, że przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego nie została spełniona w niniejszej sprawie,
- - art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zakresie w jakim przepis ten normuje prawo dostępu do informacji publicznej i błędne uznanie przez organ jakoby wnioskowane zarządzenia, instrukcje i wytyczne Dyrektora Zakładu Karnego ze ściśle określonego okresu, takiej informacji nie miały stanowić i nie podlegają udostępnieniu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Kwestią sporną w niniejszej sprawie była przede wszystkim ocena czy wniosek skarżącej - w zakresie objętym zakwestionowaną decyzją - dotyczył informacji przetworzonej, czy też prostej. Nie budzi bowiem wątpliwości, że same żądane przez stronę skarżącą dane mieściły się w kategorii informacji publicznej.
Należy zauważyć, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, nie definiuje pojęcia informacji przetworzonej, a tylko w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przewidziano, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.
W kwestii dotyczącej interpretacji pojęcia "informacji przetworzonej" należy odwołać się do rozważań zawartych m. in. w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 września 2022 r., (sygn. akt III OSK 1534/21 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"), w którym Naczelny Sąd Administracyjny odwołując się m.in. do wyroku z 16 marca 2018 r., I OSK 915/16, wskazał, że informacja publiczna przetworzona to taka informacja publiczna, która:
- - w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z 30.09.2015 r., I OSK 1746/14);
- - jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyroki NSA z: 5.04.2013 r., I OSK 89/13, 17.10.2006 r., I OSK 1347/05, 21.07.2022 r., III OSK 1988/21) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyroki NSA z: 12.12.2012 r., I OSK 2149/12; 5.04.2013 r., I OSK 89/13, 3 października 2014 r., I OSK 747/14);
- - jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu - ograniczenie wprowadzone przez art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej (wyroki NSA z 5 września 2013 r. I OSK 953/13, I OSK 866/13, I OSK 865/13); "proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego" (por. wyrok NSA z 9.10.2010 r., I OSK 1737/12);
- - może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyroki NSA z: 28.04.2016 r., I OSK 2658/14, 5.01.2016 r., I OSK 33/15). Ten rodzaj informacji publicznej stanowi jakościowo nowy typ informacji, przygotowany specjalnie dla wnioskodawcy, a zatem to taka informacja, której organ wprost nie posiada i dla jej wytworzenia niezbędne jest przeprowadzenie pewnych działań na posiadanych już informacjach. W wyniku tych działań powstaje nowa jakościowo informacja. Nie jest ona jedynie innym technicznie zestawieniem danych, innym sposobem ich uszeregowania, ale stanowi jakościowo nową informację, prowadzącą zazwyczaj do określonej oceny, czy interpretacji danego zjawiska (zob. wyrok WSA z 23.09.2009 r., II SA/Wa 978/09; podobnie wyroki NSA: z 30.10.2008 r., I OSK 951/08; z 27.06.2013 r., I OSK 529/13).
Przetworzenie informacji wymaga więc dokonania stosownych działań analitycznych, zebrania lub zsumowania pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów wynikających z treści wniosku (zob. wyrok NSA z 05.03.2013 r., I OSK 3097/12). Informacją przetworzoną jest taka informacja, która nie była w posiadaniu zobowiązanego, ale została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy, wedle wskazanych przez niego kryteriów. Podnosi się jednak, że często przygotowanie takiej informacji wiąże się z poniesieniem określonych środków finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami organu państwa (zob. wyrok NSA z 5.09.2013 r., I OSK 865/13). Powstanie tego rodzaju informacji powoduje, że dla jej wytworzenia koniecznym jest zaangażowanie ponadprzeciętnych zasobów zobowiązanego, niezwiązanych z jego zwykłą, codzienną działalnością;
- - której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej liczby dokumentów – "informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji (...); w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (por. wyroki NSA z: 2 października 2014 r., I OSK 140/14, 21 września 2012 r., I OSK 1477/12, 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11, 8 czerwca 2011 r., I OSK 426/11, 17 października 2006 r., I OSK 1347/05).
Podkreśla się także, że przetworzenia informacji nie można utożsamiać z wytworzeniem informacji rodzajowo nowej, gdyż może ono polegać w szczególności na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów, które nie zawsze są prowadzone w sposób umożliwiający proste udostępnienie zgromadzonych w nich danych, i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy, choćby przez opracowanie prostego zestawienia (patrz: wyroki NSA z 5.03.2015 r., I OSK 865/14; 4.08.2015 r., I OSK 1645/14).
Za "informację przetworzoną" można wprawdzie uznać sumę informacji prostych, ale zależy to od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań. Dopiero w takiej sytuacji za informację przetworzoną może być uznana suma informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z 09.08.2011 r., I OSK 792/11; z 25.04.2012 r., I OSK 202/12; z 05.03.2015 r., I OSK 863/14; z 04.08.2015 r., I OSK 1645/14; z 25.11.2016 r., I OSK 1513/15; z 14.04.2017 r., I OSK 2791/16; z 26.03.2018 r., I OSK 2349/17; z 27.03.2018 r., I OSK 1526/16).
Podmiot zobowiązany zaś odmawiając udostępnienia informacji publicznej z uwagi na to, że jest to informacja publiczna przetworzona zobligowany jest w pierwszej kolejności wykazać taki charakter tej informacji.
W ocenie Sądu organ prawidłowo wykazał, że wnioskowane przez stronę informacje mają charakter informacji publicznych przetworzonych. Podniesiono, że w zakresie pkt. 2 wniosku z dnia 26 grudnia 2025 r., tj. w zakresie udostępnienia pisemnych jadłospisów szczegółowych dla kuchni, posiłków dla wszystkich diet żywnościowych w Zakładzie Karnym w okresie od dnia 9 września 2025 r. do dnia 26 grudnia 2025 r. wskazano wnioskodawcy, że przygotowanie informacji obligowałoby organ do zgromadzenia, przetworzenia i sporządzenia ok. 2800 stron kserokopii jadłospisów szczegółowych, co daje szacowany czas ok. 5.600 minut na wykonanie kserokopii dokumentacji, a tym samym będą konieczne znaczne nakłady środków osobowych i działań organizacyjnych.
Natomiast w zakresie pkt. 3 ww. wniosku, tj. udostępnienia w formie papierowej wszystkich obowiązujących zarządzeń oraz instrukcji Dyrektora Zakładu Karnego wraz z załącznikami, protokołami od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia 26 grudnia 2025 r., wskazano, że przygotowanie informacji wymagałoby zgromadzenia, przetworzenia i sporządzenia ok. 3.500 stron kserokopii wszystkich obowiązujących zarządzeń oraz instrukcji Dyrektora Zakładu Karnego wraz z załącznikami i protokołami, co daje szacowany czas ok. 7.000 minut na wykonanie kserokopii tej dokumentacji, a tym samym koniecznym będą znaczne środki osobowe i działania organizacyjne po stronie organu.
Organy wykazały zatem, że wnioskodawca domaga się takiego zestawu informacji, których ilość zdezorganizowałaby pracę danej instytucji i wypełnianie codziennych obowiązków przez jej pracowników. Niewątpliwie uprawdopodobniono, że zakres żądanych informacji może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócą normalny tok działania adresata wniosku i utrudnią wykonywanie przypisanych mu zadań. W decyzji organy konkretnie wskazały jaką liczbę dokumentów (liczoną w tysiącach stron) należałoby przygotować i ile czasu by to zajęło.
Nie budzi wątpliwości Sądu, że organ musiałby specjalnie dla skarżącego wykonać znaczny nakład pracy, poświęcić istotny czas i zaangażowanie intelektualne pracowników, gdyż trzeba byłoby zgromadzić liczne dane, a następnie przygotować wnioskowane informacje, ściśle według kryteriów wskazanych przez stronę, co odbyłoby się kosztem pozostałych obowiązków służbowych.
Pozbawione podstaw są zatem zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Wnioskowane informacje stanowią więc informację publiczną przetworzoną, której udostępnienie wymagało wykazania przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. informacja przetworzona podlega udostępnieniu tylko w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Oznacza to, że wnioskodawca powinien wskazać cel żądanej informacji, do czego zostanie wykorzystana, czemu ma służyć. Organ zaś ocenia, czy podany cel wykorzystania informacji przetworzonej ma szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego.
W wyroku z 18 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2129/16, dost. CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny wytłumaczył, że dla dokonania prawidłowej oceny czy udzielenie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, ma znaczenie nie tylko intencja wnioskodawcy i wskazany przez niego cel, lecz także istota i charakter żądanej informacji. W art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. chodzi m.in. o to czy uzyskanie danej informacji przetworzonej może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w konkretnej dziedzinie życia społecznego i wpływać na usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności. Dla uzyskania informacji publicznej przetworzonej istotne jest nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania państwa, np. usprawniałoby działanie jego organów (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1870/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2006 r., II SA/Wa 1721/05, dostępne w CBOSA). Aktualność tego stanowiska potwierdzają wyroki powołane przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w szczególności wyrok NSA z 26 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 1595/22, publ. w CBOSA).
Tym samym poza funkcją odpowiedzi na wniosek o informację przetworzoną, należy uwzględnić właściwości podmiotu o nią występującego. W doktrynie wyrażony został pogląd, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie wniosku. Przykładem takiego podmiotu może być poseł zasiadający w komisji ustawodawczej Sejmu, radny w jednostce samorządu terytorialnego lub też minister nadzorujący działalność podległego mu resortu. Osoby te w swoim codziennym działaniu mają rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów (tak zwłaszcza wyroki NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10, z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 416/12 i z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2306/19).
Brak jest przesłanek, które pozwalałyby w niniejszej sprawie stwierdzić, że uzyskanie wnioskowanej informacji przetworzonej przez stronę może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w konkretnej dziedzinie życia społecznego i wpływać na usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności. W żaden sposób nie da się stwierdzić, że strona jest w stanie wykorzystać żądane informacje do poprawy funkcjonowania konkretnych instytucji, czy wdrożenia rozwiązań usprawniających działania w sferze publicznej. Przeciwnie, uzyskanie wnioskowanych informacji leży w ściśle określonym interesie strony i ma służyć jej prywatnym celom. Organ prawidłowo zatem ocenił brak istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w pozyskaniu wnioskowanych przez skarżącego informacji publicznych o charakterze przetworzonym.
Należy uznać, że zakwestionowana decyzja wydana została w oparciu o właściwie i wyczerpująco ustalony stan faktyczny i przy prawidłowym zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa w tym zakresie.
Wobec powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a. w pkt 1 oddalono skargę.
O wynagrodzeniu adwokata, świadczącego pomoc prawną z urzędu, Sąd orzekł w pkt 2 na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 23 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 14 maja 2024 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2024 r. poz. 763), wobec złożonego oświadczenia, że koszty te nie zostały pokryte w całości ani w części.