Uzasadnienie
Rozkazem personalnym Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia [...] 2023 r. M. M. (skarżący, strona) został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2023 r. Skarżący za miesiąc styczeń i luty 2023 r. otrzymał uposażenie. Ponadto, zgodnie z zestawieniem należności pieniężnych funkcjonariusza zwolnionego ze służby w Policji policjantowi przy zwolnieniu ze służby przyznano: nagrodę roczną za 2023 r. w wysokości 1/12 uposażenia otrzymanego w 2023 r., odprawę z tytułu zwolnienia ze służby, ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy.
Postanowieniem z [...] 2025 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w B. I Wydział Cywilny, po rozpoznaniu sprawy z powództwa M. M. przeciwko Skarbowi Państwa - Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w Olsztynie, postanowił przekazać sprawę do rozpoznania Komendantowi Powiatowemu Policji w L. Powyższe postanowienie stało się prawomocne z dniem 7 stycznia 2026 r.
W dniu 26 stycznia 2026 r. Komendant Powiatowy Policji w L. (organ I instancji) wydał zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie wyrównania zaległego uposażenia. Postanowieniem z dnia [...] r. zwrócono wniosek w części dotyczącej wypłaty zaległych odsetek. Od powyższego postanowienia nie złożono zażalenia, jest ono ostateczne.
Po rozpoznaniu sprawy, organ I instancji decyzją z [...] r. odmówił wypłaty wyrównania uposażenia za miesiąc styczeń i luty 2023 r. w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, ponadto odmówił przyznania kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu jako podstawę prawną do wypłaty podwyżek wprowadzonych w roku 2023, organ wskazał ustawę budżetową na rok 2023 z dnia 15 grudnia 2022 r. (Dz.U. 2023 r. poz. 256) oraz ustawę z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz. U. 2022 r. poz. 2666). Wskazane przepisy wprowadzają nową kwotę bazową w wysokości 1740,64 zł dla funkcjonariuszy Policji, która obowiązuje do obliczenia ich uposażeń w okresie od dnia 1 marca 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. Jednocześnie od 1 stycznia 2023 r. do dnia 28 lutego 2023 r. utrzymano w mocy kwotę bazową w wysokości 1614,69 zł, ustaloną w ustawie budżetowej na roku 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 270). Mając powyższe na uwadze, organ I Instancji stwierdził, że brak jest podstaw do wyrównania/zmiany ostatniego uposażenia.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił jej naruszenie: art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 – k.p.a.) poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności przez niewskazanie jednoznacznej normy ustawowej, z której miałaby wynikać kompetencja organu do merytorycznego rozpoznania po ustaniu stosunku służbowego roszczenia majątkowego byłego funkcjonariusza w drodze decyzji administracyjnej; art. 104 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. przez przyjęcie, że sprawa o zapłatę wyrównania świadczenia pieniężnego dochodzonego po ustaniu stosunku służbowego nadal stanowi sprawę administracyjną załatwianą decyzja administracyjna, mimo braku wyraźnej podstawy ustawowej dla takiego trybu; błędną wykładnię art. 99, art. 100, art. 101 i art. 106 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji przez przyjęcie, że przepisy te same przez się tworzą administracyjną drogę dochodzenia każdego roszczenia majątkowego związanego z dawnym stosunkiem służbowym także po jego ustaniu, podczas gdy regulują one przede wszystkim powstanie, składniki, wysokość i czas trwania prawa do uposażenia w ramach trwającego stosunku służbowego; art. 107 § 3 k.p.a. przez pominięcie istotnej argumentacji strony co do konstytucyjnych skutków zastosowania art. 41 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 oraz przez brak rzeczywistego odniesienia się do zarzutu nierównego traktowania funkcjonariuszy pełniących służbę w styczniu i lutym 2023 r. oraz naruszenie art. 41 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. przez jego zastosowanie bez uwzględnienia konstytucyjnego kontekstu zasady równości.
Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenie postępowania pierwszej instancji jako prowadzonego w sprawie, która po ustaniu stosunku służbowego nie powinna być rozpoznawana w trybie administracyjnym, lecz na drodze sądowej przed sądem powszechnym.
Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] r. Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie (Komendant, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 105 § 1, art. 127 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz umorzył postępowanie przed organem I instancji. Argumentował, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie, wyłącznie z uwagi na żądanie odwołującego, a nie rozstrzygnięcie organu I instancji, co do przyjętego trybu postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek strony. Z treści odwołania wynika jednoznacznie, że strona nie podtrzymuje żądania rozpoznania sprawy w trybie administracyjnym, kwestionując dopuszczalność tej drogi oraz domagając się zakończenia postępowania poprzez jego umorzenie.
W ocenie organu odwoławczego powyższe stanowisko należy traktować jako cofnięcie wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne. Nie ulega przy tym wątpliwości, że cofnięcie takiego wniosku przez stronę jest dopuszczalne. Żaden przepis szczególny nie wyłącza, ani nie ogranicza dopuszczalności odwoływania (cofania) wniosków o wszczęcie postępowania administracyjnego. Z kolei cofnięcie wniosku skutkuje bezprzedmiotowością dalszego postępowania w sprawie, a w konsekwencji koniecznością umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Nie mają przy tym znaczenia przyczyny, dla jakich doszło do cofnięcia wniosku. Mając powyższe na uwadze, należało - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a - uchylić zaskarżoną decyzję w całości, a ponadto umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji, zgodnie z wnioskiem strony.
W skardze wywiedzionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie pełnomocnik skarżącego zarzucił jej naruszenie: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. przez pozostawienie poza oceną prawną decyzji organu I instancji, mimo że — według skarżącego — została ona wydana w sprawie nienależącej do właściwości organów Policji; art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a. przez przyjęcie, że stanowisko strony stanowiło cofnięcie wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne; art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. i art. 6 k.p.a. przez przyjęcie, że sprawa o wypłatę wyrównania uposażenia byłego funkcjonariusza Policji może zostać rozpoznana w drodze decyzji administracyjnej; art. 99 ust. 1, art. 100 i art. 106 ust. 3 ustawy o Policji przez ich niewłaściwe zastosowanie jako podstawy administracyjnoprawnego rozpoznania sprawy; art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie rzeczywistej treści stanowiska skarżącego; art. 107 § 3 k.p.a. przez niewskazanie normy materialnoprawnej uzasadniającej kompetencję organu Policji do rozpoznania żądania byłego funkcjonariusza.
Wskazując na powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności zakwestionowanej decyzji oraz decyzji organu I instancji ewentualnie o ich uchylenie.
W odpowiedzi na skargę Komendant wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 - p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim należy stwierdzić, że błędne jest wyrażone w skardze stanowisko o niedopuszczalności prowadzenia przez organy Policji postępowania administracyjnego w przedmiocie wyrównania za styczeń i luty 2023 r., wypłaconych skarżącemu: uposażenia, odprawy, ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz nagrody rocznej za 2023 r., w sytuacji gdy skarżący nie złożył wprost wniosku do organu I instancji o jego wszczęcie, lecz pozew o zapłatę, a postanowieniem z [...] 2025 r., w sprawie [...] Sąd Rejonowy w B. stwierdził swoją niewłaściwość i sprawę przekazał według właściwości Komendantowi Powiatowemu Policji w L. Przede wszystkim należy podzielić stanowisko zawarte w wyrokach z: 24 kwietnia 2020 r. I OSK 2844/19, 23 lutego 2023 r. III OSK 3266/21, III OSK 3293/21, III OSK 3337/21, III OSK 3346/21, III OSK 3544/21, III OSK 3655/21, III OSK 3496/21 i III OSK 3736/21, z 28 lutego 2023 r. III OSK 2816/21, z 2 marca 2023 r. III OSK 3885/21, z 21 czerwca 2023 r. III OSK 3379/21, III 3475/21 i III OSK 3486/21, z 18 kwietnia 2024 r. III OSK 4170/21, III OSK 4251/21 i III OSK 4219/21, z 7 czerwca 2024 r. III OSK 4132/21 i III OSK 4167/21 czy z 24 czerwca 2024 r. III OSK 3221/23 (powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w których Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wszelkie roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji wynikające z ich stosunku służbowego, a do takich z całą pewnością należy, np. wyrównanie wynagrodzenia czy ekwiwalent za niewykorzystany urlop, mogą być dochodzone przez policjantów wyłącznie na drodze administracyjnej i sądowoadministracyjnej.
Jak bowiem wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2001 r., sygn. II SA 2591/01, inne rozumowanie prowadziłoby do pozbawienia funkcjonariuszy Policji ochrony prawnej w dochodzeniu ich roszczeń ze stosunku służbowego, który jest stosunkiem administracyjnoprawnym, i w stosunku do którego nie stosuje się przepisów prawa pracy i nie ma możliwości realizacji takiego rodzaju roszczeń przed powszechnym sądem pracy.
W kolejnym judykacie (wyrok z 15 lipca 2026 r., sygn. III OSK 53/26) NSA stwierdził, że właściwą drogą dochodzenia roszczeń z wniosku o wyrównanie wynagrodzenia i wypłaty należnych środków pieniężnych funkcjonariuszowi policji jest droga postępowania administracyjnego. Teza ta znajduje potwierdzenie w poglądach doktryny i judykatury, a punktem wyjścia dla oceny charakteru zgłoszonego żądania jest stosunek administracyjny łączący funkcjonariusza z organem administracji publicznej. W doktrynie prawa administracyjnego wyjaśniono, że charakter prawny stosunku służbowego, w jakim pozostają między innymi funkcjonariusze policji, prowadzi do wniosku, że nie jest to stosunek pracy, lecz wyłącznie stosunek administracyjny, powiązany dodatkowo z pełną dyspozycyjnością funkcjonariusza.
W konsekwencji zarówno akt mianowania do służby, akt przekształcający stosunek służbowy oraz zwalniający ze służby, należą do kategorii decyzji administracyjnej, ze wszystkimi konsekwencjami procesowymi w tym zakresie (por. T. Zieliński, Stosunek prawa pracy do prawa administracyjnego, Warszawa 1977, s. 180 i nast. oraz T. Kuczyński, Stosunki służbowe służb zmilitaryzowanych (mundurowych), (w:) R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System prawa administracyjnego. Tom 11. Stosunek Służbowy, Warszawa 2011, s. 18). W następstwie uznania tego rodzaju stosunku nie za stosunek cywilnoprawny (stosunek pracy), lecz za stosunek o charakterze administracyjnoprawnym (nazywany także niepracowniczym stosunkiem zatrudnienia lub niepracowniczym stosunkiem służbowym), należy przyjąć, że sprawy o roszczenia wynikające z takiego stosunku nie są sprawami cywilnymi, lecz sprawami administracyjnymi rozpoznawanymi w drodze postępowania administracyjnego z ewentualną skargą do sądu administracyjnego.
W orzecznictwie nie jest zatem sporne, że zagadnienia związane z uposażeniem policjanta i jego prawem do innych świadczeń pieniężnych związanych ze służbą, mieści się w pojęciu spraw osobowych, których załatwienie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Przyjmuje się, że pozytywne załatwienie sprawy następuje przez podjęcie czynności materialno-technicznej wypłaty przysługującego świadczenia, natomiast odmowa wypłaty policjantowi równoważnika pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, w związku ze zwolnieniem ze służby na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji następuje w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30.10.2018 r., K 7/15, publ. w OTK-A 2018/65; wyroki NSA: z 15.11.2011 r. I OSK 575/11, z 15.04.2014 r. I OSK 542/13, z 12.04.2022 r. III OSK 4337/21). Te same zasady odnieść należy do żądania wypłaty wyrównania ekwiwalentu, gdyż jest to również roszczenie finansowe funkcjonariusza, dla którego, jak i dla pozostałych roszczeń związanych z uposażeniem policjanta i innych świadczeń pieniężnych związanych ze służbą, przewidziana jest droga administracyjna.
W przypadku zgłoszenia przez funkcjonariusza lub byłego funkcjonariusza żądania wypłaty świadczeń, dla którego to żądania właściwa jest droga administracyjna, organ nie może zaniechać rozpoznania tego żądania, narażałby się bowiem na zasadny zarzut bezczynności. To nie strona bowiem decyduje o wyborze trybu załatwienia jej żądania, w sytuacji gdy przepisy prawa nie dają jej takiego wyboru. Organy Policji były zobowiązane zatem do merytorycznego rozpoznania żądania skarżącego.
Przechodząc dalej, w ocenie Sądu organ odwoławczy zasadnie zakwalifikował zawarte w odwołaniu stanowisko strony kwestionujące dopuszczalność drogi administracyjnej oraz żądanie zakończenia postępowania poprzez jego umorzenie jako cofnięcie wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że o tym, jaki charakter ma mieć ostatecznie żądanie decyduje strona, która je wniosła. Jeżeli z pisma wprost wynika wola strony, organ nie ma obowiązku aby żądać sprecyzowania pisma (zob. np. wyroki NSA z: 9.08.2006 r. I OSK 1134/05, 13.06.2025 r. I OSK 2522/23, 16.02.2024 r. I OSK 2214/20, 25.01.2021 r. I OSK 3898/18).
Zauważyć zatem należy, że jednym z podstawowych i koniecznych elementów sprawy administracyjnej jest jej przedmiot. Przedmiot ten w sprawach rozpoznawanych na wniosek, określa właśnie wniosek. Zawiera on bowiem żądanie strony. Określa więc to, czym ma zajmować się organ przy rozpoznawaniu wniosku.
Dla możliwości toczenia się postępowania administracyjnego, czy choćby dla rozważania możliwości jego toczenia się, niezbędnym jest więc istnienie jego przedmiotu. Badając bowiem nawet tylko możliwość wszczęcia postępowania w konkretnej sprawie, organ musi odnosić się do przedmiotu potencjalnego postępowania. Nie może przecież czynić tego "in abstracto". Oczywistym jest bowiem, że sprawa administracyjna musi dotyczyć konkretnej problematyki. Powyższe konkluzje znajdują oparcie w ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, czego przykładem jest m.in. teza zawarta w uzasadnieniu wyroku z 9 marca 2012 r. wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 394/11: "cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego jest równoznaczne z brakiem żądania uprawnionego podmiotu do rozpoznania konkretnej sprawy administracyjnej, co oznacza, że przedmiot postępowania oznaczony we wniosku, przestaje istnieć.
Inaczej rzecz ujmując z chwilą cofnięcia wniosku odpada jeden z koniecznych elementów sprawy administracyjnej (przedmiot), co obliguje organ do umorzenia postępowania (tzw. obiektywna konieczność umorzenia postępowania) na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Nie mają przy tym znaczenia przyczyny, dla jakich doszło do cofnięcia wniosku".
W świetle powyższego uznać należało, że od chwili powzięcia przez organ wiadomości o cofnięciu wniosku przez stronę, po stronie organu istniała jedynie możliwość umorzenia postępowania wobec braku jego przedmiotu.
Przechodząc do oceny zasadności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, przypomnieć należy, że podstawę materialnoprawną decyzji organu I instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2025 r. poz. 636), ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz. U. z 2022 r. poz. 2666, dalej także: "ustawa okołobudżetowa") oraz przepisy ustawy budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 270).
Zgodnie z art. 100 ustawy o Policji uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia. Stosownie do art. 99 ust. 1 ustawy o Policji prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe. Z ust. 2 tego przepisu wynika, że z tytułu służby policjant otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie. Przeciętne uposażenie policjantów stanowi wielokrotność kwoty bazowej, której wysokość ustaloną według odrębnych zasad określa ustawa budżetowa (art. 99 ust. 3 ustawy o Policji). Przez przeciętne uposażenie, o którym mowa w ust. 3, należy rozumieć uposażenie wraz z miesięczną równowartością nagrody rocznej (art. 99 ust. 3a ustawy o Policji). Wielokrotność kwoty bazowej, o której mowa w ust. 3, określa Rada Ministrów w drodze rozporządzenia (art. 99 ust. 4 ustawy o Policji).
Cytowane przepisy odnoszą się do policjanta pełniącego służbę.
W myśl art. 106 ust. 3 ustawy o Policji, prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa.
Zatem, możliwość kształtowania przez organy Policji uposażenia funkcjonariusza zakreślają ramy czasowe określone w art. 99 ust. 1 i art. 106 ust. 3 ustawy o Policji. Przepisy te wskazują w sposób jednoznaczny, że czynności związane z ustalaniem składników uposażenia dotyczą wyłącznie osób, które są czynnymi funkcjonariuszami Policji. Nie można zatem ustalić wzrostu uposażenia w sytuacji, gdy po stronie osoby zainteresowanej brak jest prawa do uposażenia. Uposażenie jest świadczeniem przysługującym z tytułu stosunku służbowego, w jakim osoba zgłaszająca roszczenie z tytułu uposażenia pozostaje (por. m.in. wyroki NSA z 24.09.2014 r. I OSK 1317/13, z 24.01.2025 r. III OSK 3269/23).
Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o Policji wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat. W myśl ust. 2 tego artykułu minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady otrzymywania oraz wysokość uposażenia zasadniczego policjantów, uwzględniając grupy zaszeregowania i odpowiadające im stawki uposażenia, zaszeregowanie stanowisk służbowych do poszczególnych grup i odpowiadające im policyjne stopnie etatowe, warunki podwyższania tego uposażenia, a także sposób ustalania jego wzrostu z tytułu wysługi lat.
Stosownie zaś do art. 102 ww. ustawy, minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, uwzględniając rodzaje okresów służby, pracy i innych okresów podlegających zaliczeniu do wysługi, sposób jej dokumentowania oraz tryb postępowania w tych sprawach.
Na podstawie powyższych upoważnień Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z dnia 28 lutego 2023 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2023 r. poz. 385). Zgodnie z § 1 tego rozporządzenia, w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1236, z późn. zm.) załącznik nr 1 do rozporządzenia otrzymał brzmienie określone w załączniku do tego rozporządzenia. Rozporządzenie weszło w życie z dniem 1 marca 2023 r.
W myśl art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2023, zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1533) ustala się kwoty bazowe dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy – w wysokości 1.740,64 zł. Przy czym, zgodnie z art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023, kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2023 dla żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej stosuje się do obliczenia ich uposażeń w okresie od dnia 1 marca 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. Do obliczenia uposażeń żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej należnych od dnia 1 stycznia 2023 r. do dnia 28 lutego 2023 r. stosuje się kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 270).
Stosownie natomiast do art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej z dnia 17 grudnia 2021 r. na rok 2022, zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1658) ustala się kwoty bazowe dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy – w wysokości 1.614,69 zł.
Z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że nowa kwota bazowa w wysokości 1.740,64 zł obowiązywała przy obliczaniu uposażeń funkcjonariuszy Policji w okresie od 1 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. Natomiast w okresie od 1 stycznia 2023 do 28 lutego 2023 r. do obliczenia tych uposażeń obowiązywała kwota bazowa w wysokości 1.614,69 zł, ustalona w ustawie budżetowej na rok 2022.
Organ I instancji prawidłowo uznał, że przytoczone wyżej przepisy nie przewidują podstaw prawnych umożliwiających uwzględnienie żądania skarżącego, w sytuacji gdy został on zwolniony ze służby w Policji z dniem 10 lutego 2023 r., a nowa podwyższona kwota bazowa obowiązywała do obliczenia uposażeń funkcjonariuszy dopiero od 1 marca 2023 r.
Podkreślić należy, że skarżący otrzymał uposażenie za styczeń 2023 r. i luty 2023 r. na takich samych zasadach, jakie obowiązywały w tym czasie ogół funkcjonariuszy, którym za służbę w styczniu i lutym 2023 r. przysługiwało prawo do otrzymania uposażenia. Wysokość uposażenia – wobec wszystkich bez wyjątku uposażeń wpłacanych za styczeń 2023 i za luty 2023 r. – była bowiem zdeterminowana dla każdego funkcjonariusza tą samą wysokością kwoty bazowej na poziomie 1.614, 69 zł w związku z art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej.
Prawodawca nie przewidział żadnych regulacji prawnych, na podstawie których możliwe byłoby wypłacenie funkcjonariuszom, którzy odeszli ze służby przed 1 marca 2023 r., wypłaty "wyrównania" wypłaconego uposażenia i innych świadczeń związanych z odejściem ze służby. Brak przepisów prawa w tym zakresie uniemożliwia organowi dokonywanie naliczeń, a następnie "wyrównanie" uposażeń i innych świadczeń pieniężnych, według innych kwot bazowych, niż przewidziane w art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej na 2023 r.
Wobec brzmienia art. 41 ust. 3 ustawy okołobudżetowej na 2023 r., przewidziany w tym przepisie mechanizm nie stanowił waloryzacji płac za styczeń 2023 r. i luty 2023 r. dla funkcjonariuszy pozostających w służbie po 1 marca 2023 r., ale przyjętą przez ustawodawcę formę zmiany zasad płacowych, obowiązujących od 1 marca 2023 r., którą należy widzieć w kategorii podwyżki płac od tej daty, a nie jako waloryzacji i "wyrównania" wypłaconych już uposażeń za styczeń i luty 2023 r.
W art. 41 ust. 3 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. ustawodawca przewidział bowiem, że uposażenie funkcjonariuszy wypłacane w okresie od 1 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. podlega każdorazowemu zwiększeniu o 1/5 kwoty różnicy pomiędzy uposażeniem należnym na dzień 1 marca 2023 r. obliczonym na podstawie kwoty bazowej ustalonej dla funkcjonariuszy w ustawie budżetowej na rok 2023, a uposażeniem należnym na dzień 1 stycznia 2023 r. obliczonym zgodnie z ust. 41 ust. 2 tej ustawy, a więc na podstawie poprzednio wprowadzonej w 2022 r. kwoty bazowej.
Analizując ten mechanizm, dostrzec należy, że nie dochodzi tu do prostego i jednorazowego wyrównania różnicy pomiędzy uposażeniem należnym na dzień 1 stycznia 2023 r. a uposażeniem należnym na dzień 1 marca 2023 r. Jest to mechanizm służący podwyższeniu płac od 1 marca 2023 r. w systemie comiesięcznym, stanowiący element zachęty dla pozostawania w służbie, a nie mechanizm waloryzacji wcześniejszych uposażeń. Zwrócić bowiem należy uwagę, że pomiędzy 1 stycznia 2023 r. a 1 marca 2023 r. funkcjonariusze pozostający w służbie po 1 marca 2023 r. mogli zmienić grupę zaszeregowania i choćby dla tej grupy funkcjonariuszy podwyżka wynagrodzenia nie była w żaden sposób powiązana z wynagrodzeniem wypłaconym pomiędzy 1 stycznia a 28 lutego 2023 r. Podwyżka ta nie jest bowiem liczona od różnicy pomiędzy wynagrodzeniem rzeczywiście wypłaconym za styczeń i luty 2023 r., a wynagrodzeniem hipotetycznym, jakie byłoby funkcjonariuszowi wypłacone za ten okres, gdyby ustawodawca wprowadził waloryzację wynagrodzeń od 1 stycznia 2023 r., a nie od 1 marca 2023 r.
Natomiast funkcjonariusze, którzy nie zmienili grupy zaszeregowania w tym okresie, aby uzyskać kwotowe "wyrównanie", musieli pozostawać w służbie do końca 2023 r. Nie jest zatem tak, że funkcjonariusz odchodzący ze służby 1 marca 2023 r. powinien otrzymać wszystkie żądane świadczenia, w tym waloryzację wynagrodzenia za styczeń i luty 2023 r. Wprowadzenie mechanizmu podwyżki wynagrodzenia funkcjonariusza Policji zawsze spowoduje różnice w sytuacji osoby zwalnianej ze służby przed dniem wprowadzenia tej podwyżki w porównaniu z sytuacją osoby zwalnianej z dniem wprowadzenia podwyżki. Wolą skarżącego nie jest zatem doprowadzenie do pełnej równości wszystkich funkcjonariuszy Policji w zakresie kwot nominalnych uzyskiwanych w chwili zwolnienia ze służby, ale do przesunięcia momentu zmiany sytuacji funkcjonariuszy z 1 marca 2023 r. na 1 stycznia 2023 r., aby zmiana ta objęła także i jego.
Mechanizm ustanowiony w art. 41 ust. 3 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. miał zachęcać w wymiarze finansowym m.in. funkcjonariuszy Policji, aby nie obchodzili ze służby. W uzasadnieniu do tej ustawy akcentowano, że celem tego mechanizmu jest skłonienie do pozostania w służbie. Ponieważ dotyczy on jedynie uposażeń wyliczanych i wypłacanych począwszy od marca 2023 r., art. 41 ust. 3 tej ustawy nie mógł mieć zastosowania w odniesieniu do skarżącego, który został zwolniony ze służby w lutym 2023 r. Z tego też względu wobec skarżącego nie może mieć zastosowania art. 41 ust. 1 ustawy okołobudżetowej na 2023 r., który wiąże możliwość zastosowania wyższej kwoty bazowej jedynie do obliczania uposażeń funkcjonariuszy od 1 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. W tym czasie skarżący nie pozostawał już w służbie w Policji.
Wprowadzenie podwyżki uposażeń dla wszystkich funkcjonariuszy pozostających 1 marca 2023 r. w służbie nie narusza więc zasady równości. Skarżący w tej dacie posiadał prawo do emerytury, która od 1 marca 2023 r. została zwaloryzowana o 14,8 %.
Konkludując, prawo do uposażenia za dany miesiąc i prawo do świadczeń jednorazowych związanych ze zwolnieniem ze służby (odprawa, ekwiwalent za urlop, nagroda), powstają i są realizowane według stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w chwili zaistnienia zdarzenia, z którym prawa te są związane, a brak normy prawnej wyklucza możliwość wstecznej waloryzacji wypłaconych prawidłowo świadczeń.
Sąd podziela ponadto argumentację organu, że przedmiotem postępowania odwoławczego było rozpoznanie odwołania od decyzji, a organ odwoławczy był uprawniony do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji. Stwierdzenie nieważności jest trybem nadzwyczajnym i nie służy ono zastępowaniu zwykłej kontroli instancyjnej,
W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.