Uzasadnienie
Rozkazem personalnym z 19 marca 2026 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] (Komendant WP) uchylił rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w [...] (Komendant PP) z 8 grudnia 2025 r. w części dotyczącej odmowy wypłaty nadkomisarz W. P. (dalej: skarżąca) odsetek należności z tytułu różnicy w wynagrodzeniu i umorzył decyzję w tym zakresie, utrzymał go natomiast w zakresie odmowy wyrównania i wypłacenia należności z tytułu różnicy w wynagrodzeniu oraz nagród, które otrzymywałaby pełniąc służbę na stanowisku Komendanta Powiatowego Policji w [...] za lata 2016-2020.
W uzasadnieniu przedstawiony został następujący stan faktyczny:
Rozkazem personalnym Komendanta Powiatowego Policji w [...] z 23 listopada 2016 r. skarżąca, pełniąca od 13 grudnia 2012 r. służbę na stanowisku Komendanta Komisariatu Policji w [...], została z niego odwołana z dniem 24 listopada 2016 r. i z dniem 25 listopada 2016 r. przeniesiona do dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji w [...] z jednoczesnym prawem do uposażenia w wysokości przysługującej przed powołaniem przez okres 6 miesięcy, tj. do 24 maja 2017 r., w 9 grupie zaszeregowania z uposażeniem zasadniczym z mnożnikiem 2,10 kwoty bazowej, co wynosi 3.200 zł i dodatkiem funkcyjnym wynoszącym w dniu odwołania 1.150 zł/mies. Ów rozkaz personalny został utrzymany w mocy rozkazem personalnym organu II instancji z 17 lutego 2017 r.
Rozkazem personalnym Komendanta Powiatowego Policji w [....] z 24 listopada 2016 r. skarżąca została mianowana z dniem 30 listopada 2016 r. na stanowisko specjalisty Jednoosobowego Stanowiska dw. z Przestępczością Narkotykową Wydziału Kryminalnego Komendy Powiatowej Policji w [...] w 6 grupie zaszeregowania z uposażeniem zasadniczym z mnożnikiem 1,75 kwoty bazowej, co wynosi 2670 zł i dodatkiem służbowym w wysokości 700 zł/mies. Jednocześnie zachowała prawo do wynagrodzenia w wysokości otrzymanej przed odwołaniem z uprzednio zajmowanego stanowiska przez okres 6 miesięcy, tj. do dnia 24 maja 2017 r. Ów rozkaz personalny został utrzymany w mocy rozkazem personalnym organu II instancji z 17 lutego 2017 r.
Wyrokiem z 13 czerwca 2017 r. (II SA/OI 331/17) WSA w Olsztynie uchylił rozkazy personalne obu instancji w przedmiocie odwołania ze stanowiska. Skargę kasacyjną od tego wyroku NSA oddalił wyrokiem z 19 czerwca 2019 r (I OSK 2103/17).
Wyrokiem z 27 sierpnia 2019 r. (II SA/OI 332/17) WSA w Olsztynie uchylił rozkaz personalny w przedmiocie mianowana na stanowisko specjalisty Jednoosobowego Stanowiska dw. z Przestępczością Narkotykową Wydziału Kryminalnego Komendy Powiatowej Policji w [...].
Konsekwencją powyższych rozstrzygnięć był wydany 21 stycznia 2020 r rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w [...], którym skarżąca została odwołana ze stanowiska Komendanta Komisariatu Policji w [...] Komendy Powiatowej Policji w [...] z dniem 23 stycznia 2020 r. i z dniem 24 stycznia 2020 r. przeniesiona do dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji w [...] z prawem do uposażenia w wysokości przysługującej na ostatnio zajmowanym stanowisku, na okres 6 miesięcy. Ów rozkaz personalny został utrzymany w mocy rozkazem personalnym organu II instancji z 18 marca 2020 r. Skarga na to rozstrzygnięcie została oddalona przez WSA w Olsztynie wyrokiem z 13 sierpnia 2020 r. (II SA/OI 391/20).
We wniosku z 4 maja 2020 r. skarżąca wystąpiła o wyrównanie i wypłatę wraz z należnymi odsetkami należności z tytułu różnicy w wynagrodzeniu, które otrzymywałaby pełniąc służbę na stanowisku Komendanta Komisariatu Policji w [...].
Uzasadniając decyzję stanowiącą przedmiot niniejszego postępowania, organ II instancji wskazał, że w sprawie odwołania ze stanowiska chodziło o rozkaz personalny o charakterze konstytutywnym, kształtującym sytuację służbową policjanta. Decyzje tego rodzaju wywołują skutki z mocy aktu administracyjnego, a nie ex lege. Związanie orzeczeniem oznacza przede wszystkim związanie oceną prawną i rezultatem kontroli legalności aktu, natomiast materialne konsekwencje dla świadczeń pieniężnych muszą wynikać z właściwych przepisów prawa materialnego. Uchylenie aktu przez sąd nie jest pozbawione skutków dla sytuacji strony. Nie jest to sytuacja tożsama ze stwierdzeniem nieważności decyzji, które co do zasady eliminuje akt jako dotknięty wadą kwalifikowaną od samego początku. Organ odwoławczy stwierdził, że wypłacenie skarżącej 10 lipca 2020 r., czyli po prawomocnym zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego, wyrównania uposażenia i nagrody rocznej – za okres od 19 czerwca 2019 r., tj. od daty wydania wyroku NSA z 19 czerwca 2019 r. (I OSK 2103/17) do 21 stycznia 2020 r., tj. do dnia wydania rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w [...] o odwołaniu skarżącej ze stanowiska Komendanta Komisariatu Policji w [...] i przeniesieniu do dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji w [...] z prawem do uposażenia w wysokości przysługującej przed odwołaniem na okres sześciu miesięcy – oznacza uznanie skuteczności orzeczenia sądowego i jego wpływ na sytuację finansową strony przy jednoczesnym przyjęciu, że skutek ten aktualizuje się od chwili prawomocnego wyeliminowania wadliwego rozkazu z obrotu.
Prawo do uposażenia policjanta jest ściśle związane z zajmowanym stanowiskiem służbowym i wysokością należnego uposażenia określoną dla tego stanowiska. Wysokość uposażenia zależy od stanowiska służbowego i zmienia się z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę. Z materiału sprawy nie wynika przy tym, aby prawomocny wyrok NSA z 19 czerwca 2019 r. nakazywał wprost restytucję uposażenia za okres poprzedzający jego prawomocność.
W kwestii wniosku o wypłatę odsetek organ odwoławczy wskazał, że kwestia odsetek od świadczenia objętego niniejszą sprawą została uprzednio rozstrzygnięta w odrębnym postępowaniu administracyjnym, tj. postanowieniem Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z 26 marca 2021 r., utrzymanym w mocy postanowieniem Komendanta Głównego Policji z 14 lipca 2021 r.
Odnosząc się do zarzutu uniemożliwienia stronie realnego czynnego udziału w postępowaniu – w związku z tym, że zaskarżona decyzja została wydana przed upływem terminu do zapoznania się z materiałem dowodowym – organ II instancji stwierdził, że uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. Okoliczności niniejszej sprawy wskazują na to, że uczynienie zadość dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a. przez organ nie mogło doprowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia. Pełnomocnik powołując się na naruszenie ww. przepisu nie wykazał, jakiej konkretnie czynności z tego powodu nie dokonał, jakich argumentów nie podniósł i jak wpłynęło to na wynik sprawy.
Pełnomocniczka skarżącej wniosła skargę na rozkaz personalny II instancji w części utrzymującej w mocy rozkaz personalny I instancji w przedmiocie odmowy wyrównania i wypłacenia należności z tytułu różnicy w wynagrodzeniu oraz nagród, które skarżąca otrzymywałaby pełniąc służbę na stanowisku Komendanta Policji w [...] za lata 2016-2020. Zarzucone zostało:
- 1) błędne przyjęcie, że wyrok WSA uchylający decyzję wywołuje skutek wyłącznie na przyszłość, co powoduje, że roszczenie strony o wypłatę różnicy w uposażeniu jest nieuzasadnione,
- 2) naruszenie art. 7, 8, 77, 80 k.p.a., polegające na wydaniu rozstrzygnięcia z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, zaniechaniu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz dokonaniu jednostronnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego,
- 1) naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie realnego, czynnego udziału w postępowaniu.
Zdaniem strony skarżącej, wyeliminowanie przez WSA w Olsztynie wyrokiem z 13 czerwca 2017 r. rozkazu personalnego w przedmiocie odwołania ze stanowiska oznacza pozbawienie go mocy wiążącej od momentu jego wydania, nie zaś jak twierdzi organ od 19 czerwca 2019 r. (tj. od daty prawomocności). Wydając orzeczenie kasatoryjne, Sąd rozstrzygnął o niezgodności z prawem zaskarżonego rozkazu personalnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Orzeczenie Sądu wywiera więc w stosunku do ww. rozkazu personalnego skutek wsteczny, następuje więc powrót do sytuacji, która miała miejsce przed jego wydaniem. Skarżąca miała zatem podstawę, aby domagać się od organu wypłaty kwoty stanowiącej wyrównanie z tytułu różnicy w wynagrodzeniu, które otrzymywałaby pełniąc służbę na stanowisku komendanta komisariatu Policji za lata 2016-2020.
Organy obu instancji niezasadnie przyjęły, iż wyrok WSA uchylający decyzję, wywołuje skutek wyłącznie na przyszłość, co zdaniem organu powoduje, że roszczenie strony o wypłatę różnicy w uposażeniu jest nieuzasadnione. O ile zgodzić się należy z tym, że wyrok uchylający decyzję nie wywołuje skutków ex tunc, tak jak wyrok eliminujący decyzję w skutek stwierdzenia jej nieważności, to wyprowadzenie z tego faktu wniosku o niezasadności żądania funkcjonariusza do wypłaty należności z tytułu niesłusznego zwolnienia z zajmowanego stanowiska nie zasługuje na uwzględnienie, skoro zwolnienie ze stanowiska było działaniem nieuprawnionym, co zostało przesądzone wyrokiem WSA w Olsztynie z 13 czerwca 2027 r.
Skoro w obrocie prawnym funkcjonuje prawomocny wyrok uznający za wadliwe działanie organów w zakresie odwołania ze stanowiska, to do rozstrzygnięcia pozostaje kwestia wypłaty tego świadczenia w pełnej wysokości za okres, w którym, pomimo pozostawania odwołującej w służbie i braku podstaw do odwołania ze stanowiska, wypłacano jej to świadczenie w zaniżonej wysokości. Należy wskazać, że dopiero uchylenie decyzji o odwołaniu ze stanowiska dawało podstawę do domagania się wypłaty nienależnie zmniejszonego uposażenia. Skoro skarżąca pozostawała w służbie w omawianym okresie i nie było podstawy do obniżenia jej uposażenia zasadniczego, to za okres ten powinien otrzymać uposażenie zasadnicze w takiej stawce w jakiej otrzymywała na stanowisku komendanta komisariatu Policji.
W kwestii uniemożliwienia stronie realnego, czynnego udziału w postępowaniu pełnomocnik wskazał, że pismo Komendanta Powiatowego Policji w [...] informujące o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w terminie 7 dni zostało doręczone 2 grudnia 2025 r., a zatem termin upłynął 9 grudnia 2025 r., jednak organ wydał rozstrzygnięcie 8 grudnia 2025 r. Nie wiedząc o wydaniu decyzji, pełnomocnik złożył wniosek dowodowy, który ma zasadnicze znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W odpowiedzi na ów wniosek organ 15 grudnia 2025 r. "przesłał materiały dot. sposobu wyliczenia zaległego uposażenia wypłaconego policjantce w 2020 r.", przy czym były to dokumenty wytworzone już po wydaniu decyzji i nie stanowiły realizacji wniosku dowodowego.
Organ II instancji, zdaniem którego naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy, nie dostrzegł, że wniosek dowodowy dotyczył przedstawienia szczegółowego sposobu wyliczenia zaległego uposażenia wypłaconego stronie z rozbiciem na poszczególne miesiące oraz w odniesieniu do poszczególnych składników wynagrodzenia, m.in. uposażenia zasadniczego (wraz ze wzrostem uposażenia za wysługę lat), dodatku funkcyjnego, dodatku za stopień, ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, nagrody rocznej. Powyższe było i nadal jest niezbędne jest celem ustalenia dokładnego czasookresu, za który organ dokonał wypłaty świadczeń jak również umożliwi ustalenie ewentualnej prawidłowości wyliczenia poszczególnych świadczeń. Dotychczasowa dokumentacja nie pozwala na weryfikację sposobu i wysokości dokonanych przez organ obliczeń w zakresie świadczeń uznanych i wypłaconych. Realizacja wniosku dowodowego strony mogłaby zatem zmienić rozstrzygnięcie organu co do zasady w zakresie wysokości wypłaconych świadczeń za okres od 19 czerwca 2019 r. (tj. od dnia wydania wyroku przez NSA) do 21 stycznia 2020 r.
Wnosząc o oddalenie skargi, pełnomocnik organu podniósł, że sam fakt uchylenia wcześniejszego rozkazu personalnego nie oznacza automatycznego powstania roszczenia o wypłatę różnicy uposażenia za cały okres, w którym rozkaz ten pozostawał w obrocie prawnym i był wykonalny. Nie można zatem przyjąć, że uchylenie rozkazu personalnego w sprawie odwołania ze stanowiska powoduje samo przez się fikcję prawną, iż skarżąca przez cały sporny okres nieprzerwanie zajmowała stanowisko Komendanta Komisariatu Policji w [...] wraz ze wszystkimi konsekwencjami finansowymi. Czym innym jest wyeliminowanie aktu z obrotu prawnego, a czym innym powstanie materialnoprawnego obowiązku wypłaty konkretnej należności pieniężnej. Odnośnie materialnoprawnej podstawy do wypłaty żądanej należności należy podkreślić, że uposażenie funkcjonariusza Policji jest świadczeniem publicznoprawnym, wynikającym ze stosunku służbowego i przysługującym w wysokości określonej przepisami prawa oraz indywidualnymi aktami dotyczącymi przebiegu służby.
Nie jest dopuszczalne zasądzenie lub przyznanie funkcjonariuszowi świadczenia wyłącznie na podstawie hipotetycznego założenia, że gdyby nie wydano wcześniejszego rozkazu, pełniłby on służbę na określonym stanowisku i otrzymywałby określone uposażenie. Uposażenie jest związane z rzeczywistym statusem służbowym funkcjonariusza w danym okresie. W spornym czasie skarżąca nie pełniła służby na stanowisku Komendanta Komisariatu Policji w [...], a rozkaz personalny wywoływał skutki prawne do czasu jego wyeliminowania z obrotu. Nie można więc przyjąć, że za okres poprzedzający prawomocne uchylenie rozkazu skarżąca zachowała prawo do uposażenia właściwego dla stanowiska, którego w tym okresie faktycznie nie zajmowała. Skarżąca oczekuje, aby samo uchylenie wcześniejszego rozkazu personalnego zostało potraktowane jako podstawa do pełnej restytucji finansowej za kilka lat wstecz. Takie stanowisko jest nieuprawnione.
Organ był zobowiązany rozpoznać wniosek o wyrównanie świadczeń, lecz nie był związany twierdzeniem strony, że uchylenie wcześniejszego rozkazu automatycznie przesądza o zasadności roszczenia finansowego. W postępowaniu administracyjnym organ nie działa jako podmiot rozliczający hipotetyczną szkodę majątkową funkcjonariusza. Organ może przyznać świadczenie wyłącznie wtedy, gdy wynika ono z obowiązujących przepisów prawa administracyjnego materialnego.
Zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. ma charakter wyłącznie polemiczny. Organ zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy. Uwzględniono dokumentację dotyczącą przebiegu służby skarżącej, wcześniejsze rozkazy personalne, rozstrzygnięcia sądów administracyjnych oraz dane dotyczące wypłacanych świadczeń. Nie można utożsamiać niepodzielenia stanowiska strony z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej lub zasady swobodnej oceny dowodów. Zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. może być skuteczny tylko wtedy, gdy strona wykaże, jakie konkretnie dowody zostały pominięte, jakie okoliczności nie zostały wyjaśnione oraz w jaki sposób uchybienia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżąca tego nie wykazała. Nie wskazała dowodu, którego organ nie przeprowadził, a który mógłby prowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia. Istota sporu nie dotyczy bowiem faktów, lecz oceny prawnej skutków wcześniejszego wyroku sądu administracyjnego.
Nawet przy pełnej akceptacji stanu faktycznego przedstawianego przez skarżącą, nie prowadzi to do wniosku o istnieniu materialnoprawnej podstawy do wypłaty żądanych świadczeń. Skarżąca zarzuca naruszenie art. 10 k.p.a., wskazując, że rozkaz personalny przed upływem siedmiodniowego terminu do zapoznania się z materiałem dowodowym. Samo formalne naruszenie art. 10 k.p.a. nie wystarcza do uchylenia decyzji, jeżeli strona nie wykaże, że pozbawienie jej możliwości wypowiedzenia się mogło realnie wpłynąć na treść rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie nie zachodzi taki związek. Rozstrzygnięcie opierało się na wykładni prawa, nie zaś na pominięciu spornych faktów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2026, poz. 143 t.j. określanej dalej jako p.p.s.a.) stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Skarga dotyczy decyzji organów Policji odmawiających skarżącej wyrównania i wypłacenia należności z tytułu różnicy w wynagrodzeniu oraz nagród, które otrzymywałaby pełniąc służbę na stanowisku Komendanta Komisariatu Policji w [...] za lata 2016r. -2020r., czyli od daty rozkazu personalnego Nr [...] z 23 listopada 2016r. o odwołaniu ze stanowiska Komendanta Komisariatu Policji w [...], (utrzymanego w mocy rozkazem personalnym Nr [...] Komendanta WP w [...] z 17 lutego 2017r.) do dnia uchylenia powyższych rozkazów personalnych wyrokiem WSA w Olsztynie z 13 czerwca 2017 r. i wyrokiem NSA oddalającym skargę z 19 czerwca 2019 r.
Organy uznały, że wnioskowane wyrównanie różnicy wynagrodzenia oraz nagród należy się od prawomocnego wyroku NSA z 19 czerwca 2019r. oddalającego skargę Komendanta WP w [...] od wyroku WSA w Olsztynie z 13 czerwca 2017r. uchylającego rozkaz personalny Nr [...] Komendanta WP z 17 lutego 2017r. utrzymujący w mocy rozkaz Nr [...] Komendanta PP w [...] z 23 listopada 2016r. o odwołaniu skarżącej ze stanowiska Komendanta Komisariatu Policji w [...]. Konsekwencją powyższego było uznanie żądania skarżącej i wypłacenie jej wyrównania należności (uposażenia i nagrody rocznej) od 19 czerwca 2019r. do 21 stycznia 2020r. (k. 222 akt administracyjnych), czyli od wyroku NSA, który w ocenie organów ma skutek kształtujący i wywiera moc na przyszłość (ex nunc), a zatem sprzeciwiła się wypłacenia żądanego wyrównania od zwolnienia ze stanowiska, czyli od 24 listopada 2016r. (data wskazana w rozkazie personalnym Nr [...] z 23 listopada 2016r.).
Wstępnie należy dostrzec, że roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji mogą być dochodzone na drodze administracyjnoprawnej i sądowoadministracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2001r., sygn. akt II SA 2591/01). Wypłata uposażenia jest czynnością materialno-techniczną, natomiast odmowa wypłaty wymaga formy decyzji zapewniającej stronie prawo do sądu i możliwość weryfikacji stanowiska organu.
Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny skutków jakie wywołuje wyrok sądu administracyjnego, uchylający rozkaz personalny odwołująca ze stanowiska.
Co do zasady przyznać należy, że wyrok sądu uchylający decyzję znosi skutki prawne uchylanej decyzji z mocą ex nunc, czyli na przyszłość, licząc od daty uchylenia decyzji przez sąd administracyjny. Oznacza to w praktyce, iż do tego momentu decyzja ta wywołuje skutki prawne i ma moc obowiązującą, chyba że uprzednio wstrzymano jej wykonanie. Skutki prawne z mocą wsteczną, czyli ex tunc, a więc od chwili jej wydania wywołuje jedynie stwierdzenie przez sąd nieważności decyzji, tylko wówczas decyzję uznaje się za niebyłą od samego początku. Nie kwestionując wypracowanego w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienia pomiędzy powyższymi skutkami uchylenia decyzji, a stwierdzenia jej nieważności, dostrzec jednak należy, jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2640/14, że konsekwencje takiego teoretycznego podziału skutków na ex nunc, czy ex tunc odnosić należy wprost jedynie do samego bytu prawnego decyzji administracyjnej, która została wyeliminowana z obrotu prawnego, nie zaś do skutków prawnych nią wywołanych, których ocena wymaga wszczęcia odrębnego postępowania.
W tym nowym postępowaniu nie może mieć przesądzającego znaczenia, z jakim skutkiem decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego, ale czy wywarte przez nią skutki były dopuszczalne w świetle obowiązującego prawa. Bezspornym w orzecznictwie i doktrynie jest, że stwierdzenie nieważności decyzji czyni ją bezskuteczną od samego początku i jest to spowodowane kwalifikowaną wadą tkwiącą w niej od samego początku. Akceptowane jest powszechnie, że taka wadliwa decyzja nie mogła wywołać żadnych skutków prawnych. Inaczej jest natomiast w przypadku uchylenia decyzji administracyjnej, czyli pozbawienia jej mocy wiążącej na przyszłość. W takiej sytuacji ocena skutków wywołanych wadliwym działaniem organów państwowych musi uwzględniać stan faktyczny i prawny sprawy w kontekście obowiązywania fundamentalnej zasady państwa prawa, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.
Pamiętać należy, że decyzja administracyjna jest aktem stosowania prawa i musi być zgodna z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Oznacza to także, że decyzja administracyjna może wywoływać jedynie skutki akceptowane przez obowiązujące w tym czasie przepisy prawa.
Przypomnieć należy, że rozkaz o odwołaniu skarżącej z 23 listopada 2016r. został uchylony wyrokiem WSA w Olsztynie z 13 czerwca 2017r., a skarga Komendanta WP w [...] oddalona wyrokiem NSA z 19 czerwca 2019r.
W takiej sytuacji odmawianie skarżącej prawa do wyrównania wadliwie obniżonego uposażenia zasadniczego jest sprzeczne zasadą państwa prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji, bez konieczności odwoływania się do dalszych przepisów Konstytucji. Nie powinno budzić wątpliwości, że zasada ta wyklucza możliwość obciążenia obywatela skutkami błędu, czy też niedopatrzenia, spowodowanego działaniem organów administracji publicznej. Zdaniem Sądu nie można sprowadzać działalności sądów administracyjnych do tworzenia jedynie judykatów, w odniesieniu do świadczeń okresowych, poprzedzających wydanie wyroku, stanowiących podstawę do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych na podstawie przepisów prawa cywilnego. Stanowiłoby do zaprzeczenie roli sądów administracyjnych, jako organów sprawujących kontrolę działalności administracji publicznej.
Ocena prawna, wyrażona w wyroku WSA w Olsztynie w NSA była wiążąca w sprawie odwołania skarżącej ze stanowiska na podstawie art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Natomiast zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie – także inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu oraz przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu.
W związku z tym, nie jest możliwe poprzestanie w ocenie skutków tego wyroku jedynie na klasycznym podziale rozstrzygnięć i pomijanie uwarunkowań faktycznych i prawnych danej sprawy.
WSA w Olsztynie uchylił rozkaz personalny Nr [...] z 17 lutego 2017. Komendanta WP w [...] na podstawie art. 145 § pkt 1 lit.c p.p.s.a., czyli stwierdził inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przesądził zatem, że w świetle ujawnionych okoliczności sprawy odwołanie skarżącej z zajmowanego stanowiska było nieuzasadnianie, czyli bezprawnie. Wszakże owa bezprawność została ostatecznie przesądzona prawomocnym wyrokiem NSA z 19 czerwca 2019r., lecz istniała już w dacie uchylenia rozkazów personalnych odwołujących skarżącą ze stanowiska, czyli od 24 listopada 2016R. (data odwołania wskazana w rozkazie z 23 listopada 2016r.).
Zatem owa bezprawność definiowana jako naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik, a przejawiających się w "(...) zarówno zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji noszą cechy dowolności " (k. 15 wyroku WSA w Olsztynie) istniała przecież immanentnie w rozkazie nr [...] odwołującym ze stanowiska, czyli od 24 listopada 2016r. I właśnie od tej daty należy rozpatrzyć żądanie skarżącej wyrównania jej wynagrodzenia (nagrody rocznej), gdyż prawomocne wyroki sądowe jednoznacznie potwierdziły bezprawność działania organów policji odwołujących skarżącą z stanowiska. Zatem w zakresie wyrównania świadczeń (wynagrodzenie i nagroda roczna) wyroki Sądów wywołuje skutek retroaktywny.
Ma to zresztą potwierdzenie normatywne w art. 133 p.p.s.a. stanowiącym, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Na podstawie akt sprawy znaczy na podstawie stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w w dacie wydania kwestionowanego aktu administracyjnego. Wszak Sąd administracyjny nie prowadzi postępowania in meritii (z zastrzeżeniem art. 106 § 3 p.p.s.a.) w całokształcie stanu faktycznego sprawy, a skoro tak, to nie uwzględnia fluktuacji stanu prawnego. Z chwilą wydania aktu prawnego prez organ administracji publicznej dochodzi do petryfikacji (utrwalenia) stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. Inaczej być zresztą nie może, mając na uwadze konstytucyjną i ustawową rolę sądu administracyjnego jako pełniącego jedynie funkcję kontrolną administracji publicznej. Innymi słowy rozstrzygnięcia sądu administracyjnego oparte na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. zawsze, z istoty wywierają skutek retroaktywny dla konsekwencji (skutków) aktu administracyjnego.
I dotyczy to zarówno uchylenia aktu (pkt 1) czy też stwierdzenia jego nieważności (pkt 2). Różnica polega tylko na tym,że w przypadku uchylenia aktu przestaje on obowiązywać od daty wyroku, zaś stwierdzenia jego nieważności czyni go nieistniejącym ab inito (od samego początku). Nie zmiana to jednak sprawy, że uchylony akt administracyjny był wadliwy w dacie jego wydania (inaczej być przecież nie może) z przyczyn w nim tkwiących. A zatem skutki (konsekwencje) jego bezprawności w sposób oczywisty też mają początek temporalny w dacie jego wydania.
Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2640/14, ocena skutków wywołanych wadliwym działaniem organów państwowych musi uwzględniać stan faktyczny i prawny sprawy w kontekście obowiązywania fundamentalnej zasady państwa prawa, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna, jako akt stosowania prawa, mysi być zgodna z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Zasada państwa prawa wyklucza możliwość obciążenia obywatela skutkami błędu, czy też niedopatrzenia, spowodowanego działaniem organów administracji publicznej.
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż doszło w niniejszej sprawie do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na końcowy wynik sprawy. Stąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią powyżej przedstawioną ocenę prawną.