Uzasadnienie
Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że D.C. (dalej jako: "strona", "skarżący") w dniu 11 marca 2026 r. złożył w Referacie Praw Jazdy Urzędu Miasta [...] wniosek o wymianę blankietu niemieckiego prawa jazdy na polski. Do wniosku skarżący załączył kserokopię niemieckiego prawa jazdy numer [...] kategorii AM, B, BE, L wydanego w dniu 28.08.2018 r. W dniu 19.03.2026 r. inspektor w Wydziale Spraw Obywatelskich, działając z upoważnienia Prezydenta [...] wydał skarżącemu prawo jazdy, w którym stwierdzono uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii AM, BI, B, BE, T ważne do dnia 19.03.2041 r. W dniu 27.03.2026 r. skarżący odebrał osobiście wydany dokument prawa jazdy w Wydziale Spraw Obywatelskich Urzędu Miasta [...]. Pismem z 27.03.2026 r. skarżący wystąpił do Urzędu Miasta z prośbą o wyjaśnienie, na jakiej podstawie ograniczono mu datę ważności uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B do 19 marca 2041 r. W piśmie z 27 marca 2026 r. organ poinformował, że data ważności uprawnień w kolumnie 11 na polskim prawie jazdy została wskazana zgodnie z § 15 ust. 3 pkt 10 lit. f Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 5 sierpnia 2025 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2025 r. poz. 1073), dalej jako Rozporządzenie.
Pismem z 17.04.2026 r. skarżący wywiódł skargę na czynność prezydenta [...] w przedmiocie wpisania w dokumencie prawa jazdy o nr [...] terminu ważności uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B do dnia 19 marca 2041 r. Wniósł o stwierdzenie bezskuteczności czynności polegającej na wpisaniu w dokumencie prawa jazdy terminu ważności uprawnienia kategorii B oraz o zasądzenie kosztów postepowania sądowego. Skutkiem tej czynności jest bezpodstawne ograniczenie uprawnień skarżącego do kierowania pojazdami kategorii, co narusza następujące przepisy i zasady:
- - art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) - poprzez dokonanie wpisu w dokumencie prawa jazdy (w pozycji 11). który faktycznie ogranicza ważność uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B (uzyskanych bezterminowo w dniu 06.11.1993 r.), co stanowi naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznych;
- - art 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. (Dz. U. z 2025 r.. poz. 1226) o kierujących pojazdami, u.k.p., poprzez wydanie dokumentu zawierającego ograniczony czas uprawnienia do prowadzenia pojazdów kategorii B; -art 13 ust. 2 dyrektywy 2006/126/WE w sprawie praw jazdy - poprzez dokonanie czynności niezgodnej z treścią tego przepisu, skutkującej tym, że uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B. przyznane przed 19 stycznia 2013 r. w praktyce zostały ograniczone czasowo, mimo, że dyrektywa przewiduje możliwość zachowania praw nabytych dla uprawnień uzyskanych przed wejściem w życie nowych przepisów,
- - art. 2 Konstytucji RP - poprzez umieszczenie w dokumencie prawa jazdy wpisu sugerującego istnienie ograniczenia ważności uprawnienia, dotyczącego kierowania pojazdami kat. B, uzyskane w dniu 6 listopada 1993 r. co pozostaje w sprzeczności z zasadami określoności przepisów prawa, ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz ochrony praw słusznie nabytych. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że na niemieckim prawie jazdy wyraźnie zaznaczono, że uprawnienie do kierowania pojazdami kategorii B wydano bezterminowo. Skarżący mieszkając w Niemczech uzyskał uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B+E, co spowodowało obowiązek wymiany blankietu prawa jazdy. Z kolei powrót do Polski spowodował konieczność wymiany blankietu prawa jazdy na polskie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w zakresie wydanych uprawnień i zakreślonych terminów ich ważności. Wskazał, że podstawą do wydanego przez organ rozstrzygnięcia Podstawę prawną wydania dokumentu stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2025 r., poz. 1226 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 5 sierpnia 2025 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami. W piśmie z dnia 20 maja 2026 r. skarżący wskazał, że w odpowiedzi na skargę organ nie wyjaśnił podstawy ograniczenia uprawnień do kierowania pojazdami nabytymi dożywotnio w Polsce. Wymiana blankietów pomiędzy krajami UE nie daje podstaw do zabrania czy też ograniczenia tego prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 – t.j., dalej: p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądowej z mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. mogą być inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Natomiast według art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio. W art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ustawodawca określił przesłanki uwzględnienia skargi sądowoadministracyjnej wniesionej na decyzję administracyjną lub postanowienie.
Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie była czynność materialno-techniczna organu dotycząca wpisu do dokumentu prawa jazdy nr [...] daty ważności uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B do dnia 19 marca 2041 r.
W tym więc zakresie Sąd dokonał kontroli czynności organu.
Wskazać należy, że problem prawny zaistniały w przedmiotowej sprawie był już przedmiotem wszechstronnych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyrokach z: 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2312/20; 10 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 2030/21; 21 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1421/21. 10 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 2030/21; 17 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 98/22; 11 stycznia 2024r., sygn. akt II GSK 1055/23; 10 lipca 2024 r., sygn. akt II GSK 2330/23 i 11 września 2024 r., II GSK 806/24. Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę podziela i uznaje za własne zasadnicze motywy rozstrzygnięcia wskazane w uzasadnieniach powyższych orzeczeń.
Istota sporu między skarżącym a Prezydentem sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy organ był uprawniony do wpisania w rubryce 11 daty ważności uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B, mimo że strona nabyła te uprawnienia wcześniej i nabyła je jako bezterminowe. W kontrolowanej sprawie nie jest sporne to że skarżący posiada uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B przyznane bezterminowo z 6 listopada 1993 r.
Tym samym w dniu wejścia w życie przepisów z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2021 r. poz. 121 z późn. zm., dalej jako: u.k.p.) skarżący posiadał uprawnienia do kierowania pojazdami powyższej kategorii wydane bezterminowo.
Stosownie do treści art. 18 ust. 1ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1210 z późn. zm., dalej jako: u.k.p.): "Osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem jest obowiązana zawiadomić starostę o utracie tego dokumentu, jego zniszczeniu w stopniu powodującym nieczytelność, a także o zmianie stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w nim zawartych, w terminie 30 dni od dnia zaistnienia tego zdarzenia"
Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.k.p., dokument prawa jazdy według nowego wzoru ma ściśle określony termin ważności. Jednakże z przepisu tego nie wynika, że nabyte bezterminowo uprawnienia do kierowania pojazdami pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów, tracą ważność. W ocenie Sądu przyjęcie za poprawne stanowiska organu doprowadziłoby do sytuacji, w której złożenie wniosku o wymianę dokumentu prawa jazdy z powodu zmiany danych czy potwierdzenia kwalifikacji zawodowych w oparciu o art. 15 u.k.p., stwarzałoby podstawę do prowadzenia powtórnej weryfikacji uprawnień nabytych bezterminowo. Po wtóre, podstawę prawną do cofnięcia lub ograniczenia uprawnień nabytych z mocy decyzji ostatecznej stanowiłyby przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy. Oznaczałoby to naruszenie podstawowej dyrektywy wykładni systemowej nakazującej respektowanie hierarchii aktów normatywnych.
Ponadto, nabyte bezterminowo uprawnienia administracyjne doznawałyby ograniczeń na podstawie regulacji zawartej w rozporządzeniu, która w tym zakresie nie mieści się w upoważnieniu ustawowym (por. wyrok NSA z 10 listopada 2021 r. sygn. akt II GSK 2030/21).
Przypomnieć należy, że stosownie do treści § 10 ust. 3 pkt 10 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r., poz. 231), wniosek oraz prawo jazdy lub pozwolenie wypełnia się w następujący sposób: "data ważności uprawnienia - najwcześniejsza z dat określonych w orzeczeniu lekarskim i odpowiednio w orzeczeniu psychologicznym dla przeprowadzenia ponownych badań lekarskich lub psychologicznych w zakresie określonej kategorii prawa jazdy lub 15 lat od daty wydania prawa jazdy w przypadku prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B, B1, B+E i T, jeżeli dla określonej kategorii prawa jazdy w orzeczeniu lekarskim nie ustalono tej daty lub orzeczenie zostało wydane bez określenia terminu ważności, z zastrzeżeniem ust. 4 oraz art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy, przy czym: a) w przypadku prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, B+E i T - za datę stosowaną do określenia daty ważności tych uprawnień przyjmuje się jedną datę określoną w najpóźniej wydanym orzeczeniu lekarskim; stosuje się również w zakresie prawa jazdy kategorii C1, C1+E, C, C+E, D1, D1+E, D i D+E, z zastrzeżeniem lit. b-f".
Z kolei według § 10 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, wpis potwierdzający uzyskanie kwalifikacji wstępnej, kwalifikacji wstępnej przyspieszonej, kwalifikacji wstępnej uzupełniającej, kwalifikacji wstępnej uzupełniającej przyspieszonej lub ukończenie szkolenia okresowego, o których mowa w przepisach ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, jest dokonywany w postaci kodu "95" w układzie "95.DD.MM.RRRR", we wniosku i na dokumencie prawa jazdy w pozycji "ograniczenia" przy odpowiednich posiadanych kategoriach prawa jazdy wymienionych w aktualnym świadectwie kwalifikacji zawodowej, przy czym w przypadku kierowcy, o którym mowa w art. 39d ust. 6 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, posiadającego aktualne świadectwo kwalifikacji zawodowej potwierdzające ukończenie szkolenia okresowego w zakresie jednego bloku programowego, wpis jest dokonywany przy wszystkich kategoriach prawa jazdy spośród posiadanych kategorii C1, C1+E, C, C+E, D1, D1+E, D oraz D+E. Datą ważności wpisu jest data 5 lat liczona od dnia wydania świadectwa kwalifikacji zawodowej. Zgodnie zaś z § 10 ust.
5. "Dokonując wpisu, o którym mowa w ust. 4, w pozycji "data ważności uprawnienia" wpisuje się datę ważności uprawnienia w zakresie poszczególnych kategorii prawa jazdy. Datą ważności uprawnienia jest przypadający najwcześniej termin upływu ważności odpowiednio badania lekarskiego, badania psychologicznego albo data ukończenia pierwszego albo następnego szkolenia okresowego."
Aczkolwiek literalne brzmienie § 10 ust. 5 rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami mogłoby skłaniać do interpretacji jaką przyjął organ, bowiem użyte w tym przepisie określenie: "w pozycji "data ważności uprawnienia" może być rozumiane jako upoważnienie do określenia daty ważności nie tylko uprawnień, o których mowa w art. 15 u.k.p., ale również uprawnień nabytych bezterminowo, to jednak taki rezultat wykładni należy uznać za wadliwy, bo nieuwzględniający kontekstu systemowego, w tym argumentacji a rubrica.
W ocenie Sądu stanowisko zaprezentowane przez organ pozostaje w sprzeczności z § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami.
Przepis ten przewiduje, że w przypadku osób, które posiadały w dniu wejścia w życie ustawy o kierujących pojazdami, to jest w dniu 19 stycznia 2013 r., uprawnienia do kierowania pojazdami, których data ważności nie była ograniczona orzeczeniem lekarskim lub psychologicznym, w pozycji "data ważności uprawnienia" umieszcza się symbol "-" jako informację, że dana kategoria prawa jazdy jest ważna bezterminowo (ust. 1). W przypadku osób, o których mowa w ust. 1, data ważności prawa jazdy, o której mowa w § 10 ust. 3 pkt 4 lit. a rozporządzenia, nie może być dłuższa niż 15 lat (ust. 2).
Przepis ten odnosi się do uregulowań zawartych w u.k.p. rozróżniających przysługujące stronie prawo podmiotowe - uprawnienie do kierowania pojazdem, od samego dokumentu prawa jazdy - blankietu, który jedynie potwierdza posiadanie przez daną osobę tego uprawnienia.
Z kolei na blankiecie prawa jazdy ujawnieniu winny podlegać odrębnie - data ważności dokumentu prawa jazdy oraz data ważności samego uprawnienia do kierowania pojazdami. Utrata prawa jazdy z jakichkolwiek powodów, w tym również z powodu utraty jego ważności, nie jest tożsama z utratą uprawnień do kierowania pojazdami. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.k.p. dokumenty praw jazdy według nowego wzoru mają ściśle określony termin ważności. Jednakże z przepisu tego nie wynika, że nabyte bezterminowo uprawnienia do kierowania pojazdami, nabyte przez osoby pod rządami poprzednich przepisów, tracą ważność. Przy ubieganiu się o nowe prawo jazdy osoby takie nie muszą zatem ubiegać się jednocześnie o ponowne nabycie uprawnień do kierowania pojazdami (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2013 r., sygn. akt K 5/13, OTK-A 2013/9/137).
Z kolei ograniczenia wynikające z wdrożenia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z 20 grudnia 2006 r., nr 2006/126/WE, w sprawie praw jazdy (Dz.U.UE.L z 2006 r. Nr 403, poz. 18 z późn. zm.), która w art. 7 ust. 2 przewiduje administracyjny okres ważności praw jazdy poszczególnych kategorii, nie dotyczą uprawnień do kierowania pojazdami przyznanych przed 19 stycznia 2013 r. i nie podlegają ograniczeniu lub unieważnieniu przez przepisy tejże dyrektywy.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2024 r., II GSK 1321/24, z 15 kwietnia 2025 r., II GSK 1776/24) trafnie wskazuje się, że regulacja ta nie znajduje dostatecznego upoważnienia w treści art. 20 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 20 ust. 2 u.k.p., nie tylko wykracza poza zakres spraw przekazanych do uregulowania i przesłanek podlagających uwzględnieniu, lecz także narusza zasady konstytucyjne i ustawowe oraz cel wykonawczy względem ustawy upoważniającej. Stąd wskazana delegacja ustawowa nie może być rozumiana jako upoważnienie do wprowadzania przepisów wykonawczych, które stanowią podstawę do ograniczania zakresu bezterminowo nabytych uprawnień. Stosowanie § 29 ust. 3 rozporządzenia skutkowałoby tym, że nabyte bezterminowo uprawnienia administracyjne doznawałyby ograniczeń na podstawie regulacji zawartej w rozporządzeniu. Na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego taki sposób interpretacji przepisów rozporządzenia został uznany za wykładnię wadliwą.
Skoro bowiem art. 18 u.k.p. nie przewiduje uprawnienia organu do weryfikacji posiadanych przez wnioskodawcę uprawnień do kierowania pojazdami, to nie można ich wyprowadzać z aktu wykonawczego. Z tych samych względów nie może podlegać zastosowaniu w przedmiotowej sprawie przepis § 29 ust. 3 rozporządzenia, albowiem w stwierdzonym wyżej zakresie stanowi on podstawę do niedopuszczalnej konstytucyjnie i ustawowo ingerencji w prawa słusznie nabyte na podstawie dawnego prawa.
W przedmiotowej sprawie okolicznością bezsporną jest to, że skarżący na dzień 13 stycznia 2013 r. posiadał - stwierdzone poprzednim dokumentem prawa jazdy - bezterminowe uprawnienia kategorii B. Z dokumentów zgromadzonych w aktach kontrolowanej sprawy wynika, że skarżący w dniu 11 marca 2026 r. złożył w Referacie Praw Jazdy Urzędu Miasta [...] wniosek o wymianę blankietu niemieckiego prawa jazdy na polski. Co istotne, na niemieckim prawie jazdy wyraźnie zaznaczono, ze uprawnienie do kierowania pojazdami kategorii B wydano bezterminowo. Należy wskazać, że niemieckie prawo jazdy w zakresie kategorii B zostało wydane na podstawie polskiego prawa jazdy z 6 listopada 1993 r. Jak wyjaśnił skarżący od 1993 roku posługiwał się polskim prawej jazdy kategorii B. Natomiast mieszkając w Niemczech uzyskał dodatkowo również uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B+E.
Z kolei powrót do Polski spowodował konieczność wymiany blankietu prawa jazdy na polskie. W kontrolowanej sprawie poza sporem pozostaje więc okoliczność, że polskie prawo jazdy z 6 listopada 1993 r. uprawniające do kierowania pojazdami kategorii B zostało wydane bezterminowo.
W świetle przedstawionej argumentacji podniesiony w skardze zarzut naruszenia art 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. (Dz. U. z 2025 r.. poz. 1226) o kierujących pojazdami, poprzez wydanie dokumentu zawierającego ograniczony czas uprawnienia do prowadzenia pojazdów kategorii B należy uznać za uzasadniony. Przyjęcie za poprawne stanowiska organu doprowadziłoby do sytuacji, w której złożenie wniosku o wymianę dokumentu prawa jazdy z powodu zmiany danych stwarzałoby podstawę do prowadzenia powtórnej weryfikacji uprawnień nabytych bezterminowo. Po wtóre, podstawę prawną do cofnięcia lub ograniczenia uprawnień nabytych z mocy decyzji ostatecznej stanowiłyby przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy. Oznaczałoby to naruszenie podstawowej dyrektywy wykładni systemowej nakazującej respektowanie hierarchii aktów normatywnych. Ponadto nabyte bezterminowo uprawnienia administracyjne doznawałyby ograniczeń na podstawie regulacji zawartej w rozporządzeniu, która w tym zakresie nie mieści się w upoważnieniu ustawowym.
Z przedstawionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności w żądanym zakresie wpisu daty ważności uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B w dokumencie prawa jazdy (punkt I sentencji wyroku).
O kosztach postępowania (pkt II sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.