Uzasadnienie
Pismem z 5 stycznia 2026 r. [...] (dalej jako: "skarżąca", "strona") zwróciła się do Prezydenta Olsztyna (dalej jako: "organ I instancji") z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Wnioskodawczyni zażądała przesłania protokołów posiedzeń Olsztyńskiego Zespołu ds. Zwierząt działającego przy Prezydencie Miasta Olsztyna za lata 2024-2025. Wnioskowana informacja miała zostać przesłana na wskazany adres poczty elektronicznej w formie dokumentów PDF.
Organ I instancji decyzją z dnia 16 stycznia 2026 r. w oparciu o art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej odmówił stronie udostępnienia żądanej informacji publicznej. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną, ponieważ protokoły z posiedzeń Olsztyńskiego Zespołu ds. Zwierząt działającego przy Prezydencie Miasta Olsztyna mają charakter dokumentów wewnętrznych.
Po rozpatrzeniu odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z dnia 11 marca 2026 r. uchyliło decyzję organu I instancji z 16 stycznia 2026 r. w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że Olsztyński Zespół ds. Zwierząt jest podmiotem opiniodawczo-doradczym, powołanym w 2024 r., w skład którego weszło szesnastu członków powołanych przez Prezydenta Olsztyna spośród kandydatów delegowanych przez olsztyńskie organizacje i instytucje realizujące zadania w zakresie opieki nad zwierzętami i działające na rzecz ochrony praw zwierząt.
Powyższe oznacza, że Olsztyński Zespół ds. Zwierząt nie jest organem gminy, lecz wewnętrznym gremium działającym na rzecz Prezydenta. Protokoły z posiedzeń tego gremium nie stanowią zatem dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Udostępnieniu, jako informacja publiczna, podlegałaby opinia lub pogląd wynikający z protokołu posiedzenia w/w Zespołu wtedy, gdy stałaby się częścią akt sprawy podlegających udostępnieniu w ramach dostępu do informacji publicznej. Będąc natomiast dokumentem wewnętrznym, protokoły służą jedynie utrwaleniu przebiegu posiedzenia Zespołu dla gromadzenia informacji i poszerzania wiedzy Prezydenta, które mogą być potencjalnie dopiero w przyszłości wykorzystane w konkretnej sprawie.
Uznając zatem, że przedmiotem protokołów Olsztyńskiego Zespołu ds. Zwierząt są jedynie wewnętrzne opinie i poglądy mające służyć Prezydentowi w realizowaniu na przyszłość jego zadań, protokoły te, same przez się nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej
Przy czym w ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie nie zachodziły podstawy do wydania decyzji administracyjnej w oparciu o przepisy art. 16 ust 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Skargę na decyzję organu wywiodła skarżąca, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
- - art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędne uznanie, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej,
- - błędną wykładnię pojęcia "dokumentu wewnętrznego" i nieprawidłowe przyjęcie, że dokumenty te nie podlegają udostępnieniu,
- - art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie bezprzedmiotowości postępowania,
- - zasady jawności życia publicznego wynikającej z art. 61 Konstytucji RP.
Strona stwierdziła, że zaskarżona decyzja opiera się na błędnej kwalifikacji prawnej i prowadzi do nieuzasadnionego ograniczenia prawa do informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca domagała się informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.). Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.
Należy wskazać, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.).
Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej. Te ostatnie przepisy określają prawną formę działania organów, przy czym mają zastosowanie w ściśle określonych sytuacjach. Mianowicie wynika z nich, że decyzja wydawana jest, gdy wystąpią przesłanki uzasadniające odmowę udostępnienia informacji publicznej oraz gdy zaistnieją podstawy do umorzenia postępowania na podstawie art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W pozostałych przypadkach załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej ma formę czynności materialno-technicznej - udostępnienia informacji lub pisma informacyjnego skierowanego do wnioskodawcy. Zgodnie z utrwalonym w judykaturze stanowiskiem organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 127/15 i powołane tam orzecznictwo, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").
Przy kwalifikacji informacji publicznej istotne jest przede wszystkim to, co dana informacja zawiera, a więc czy dotyczy sprawy publicznej. W wyroku z 4 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 5207/21, publ. w CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny akcentował, że "sprawa publiczna" to sprawa ogółu, która w znacznym stopniu koresponduje z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). "Sprawa publiczna" to przejaw działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponuje element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, CBOSA).
Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej – Państwa (por. np. wyroki NSA z dnia: 7 października 2021 r. sygn. akt III OSK 3461/21, z 7 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3195/21, z 21 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 1059/22, publ. w CBOSA).
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność organów władzy publicznej w sferze zewnętrznej. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Gd 13/16; wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, publ. w CBOSA). Takiego charakteru nie mają co do zasady działania wewnętrzne, które służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu, nie przedstawiają stanowiska organu na zewnątrz. Działania takie są dokumentowane, ale dokumenty takie mają charakter roboczy, służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, wytwarzane są tylko na potrzeby danego podmiotu.
Nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (zob. wyroki NSA: z 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11; z 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 707/10; z 20 września 2016 r. sygn. akt I OSK 2649/15, z 4 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 5207/21, publ. w CBOSA).
W wyroku z 12 maja 2023 r. sygn. akt III OSK 4095/21, publ. w CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że na bazie przepisu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. w drodze rozumowania a contrario w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stworzone zostało pojęcie dokumentu wewnętrznego, a więc działania, które nie stanowi informacji publicznej. Pojęcie to stosuje się dla określenia działań, które nie są skierowane do podmiotów zewnętrznych, które służą wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu lub struktury administracyjnej, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania pracowników w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu.
Kolegium stanęło na stanowisku, że przedmiotem protokołów Olsztyńskiego Zespołu ds. Zwierząt są jedynie wewnętrzne opinie i poglądy mające służyć Prezydentowi w realizowaniu na przyszłość jego zadań. Protokoły te, same przez się nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Przede wszystkim należy wskazać, że Olsztyński Zespół ds. Zwierząt jest de facto organem w sensie funkcjonalnym, pozostającym w szeroko pojętej strukturze administracji publicznej. Został on powołany na podstawie aktu władczego, czyli Zarządzenia Nr 116 Prezydenta Olsztyna z dnia 28 marca 2024 r. w sprawie powołania Olsztyńskiego Zespołu ds. Zwierząt. Zarządzenie to z kolei zostało wydane na podstawie art. 5 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz § 13 ust. 1-3 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta Olsztyna, stanowiącego załącznik do zarządzenia Nr 36 Prezydenta Olsztyna z dnia 1 lutego 2023 r. w sprawie nadania Urzędowi Miasta Olsztyna Regulaminu Organizacyjnego. Podmiot ten ma zatem unormowanie w akcie ustawowym.
Co istotne, jego stanowiska i opinie wpływają na akty władcze organów gminnych. Tym samym zmaterializowanych efektów jego działania nie można uznać tylko za dokumenty wewnętrzne. Przede wszystkim zaś forma wyrażenia przez niego opinii w postaci protokołu jest przejawem szeroko pojętej administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym. Co za tym idzie nie można zakwalifikować takich protokołów jako materiałów roboczych o charakterze wewnętrznym, czy też tzw. dokumentów wewnętrznych.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien wziąć pod uwagę powyższe rozważania sądu.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., Sąd w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji.
O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi orzeczono w pkt II na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.