Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztyniez 14 lipca 2026 r., sygn. akt II SA/Ol 233/26

Uzasadnienie

Decyzją z 18 listopada 2025 r. Starosta Olsztyński (dalej: "organ I instancji"), działając na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 poz. 1145; dalej jako: "u.g.n."), ograniczył sposób korzystania z nieruchomości stanowiącej współwłasność osób fizycznych, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] o powierzchni 11,7656 ha, poprzez udzielenie E. S.A. (dalej: "spółka" lub "inwestor") zezwolenia na wykonanie prac polegających na: wymianie stanowiska słupowego w stacji transformatorowej SN/nN z posadowieniem w nowym miejscu, budowie linii kablowej nN 0,4kV, budowie wolnostojącej rozdzielnicy nN wraz z szafką pomiarową, demontażu istniejącej linii napowietrznej SN 15kV, demontażu jednego stanowiska słupowego SN 15kV, demontażu istniejącej linii napowietrznej nN 0,4kV. Lokalizację i zakres ograniczenia przedstawiono w załączniku graficznym stanowiącym integralną część decyzji.

Odwołanie od tej decyzji wniosła współwłaścicielka nieruchomości G.O. (dalej: "skarżąca"), zarzucając wydanej decyzji naruszenie:

1. - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej jako "k.p.a.") poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i okoliczności jej towarzyszących oraz brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego przejawiające się: nieuwzględnieniem postanowienia Burmistrza B. z 17.11.2025 r. o pozytywnym zaopiniowaniu wstępnego projektu podziału działki nr [...]; nieustaleniem alternatywnych możliwości przebiegu sieci elektroenergetycznej; przyjęciem, że przeprowadzone zostały negocjacje; uznaniem, że ograniczenie sposobu korzystania w formie decyzji jest niezbędne w sytuacji, gdy cel inwestycji może być osiągnięty innym sposobem;
2. - art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania obywateli do organów państwa, przejawiający się: wydaniem decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z pokrzywdzeniem współwłaścicieli; uznaniem, że wydanie decyzji poprzedzały rzeczywiste rokowania, podczas gdy miały one charakter pozorny; brakiem dokonania merytorycznej analizy i oceny zasadności argumentacji podnoszonej przez współwłaścicieli w zakresie przyczyn odmowy zaakceptowania propozycji przez inwestora; rozstrzygnięciem sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu współwłaścicieli; nie odniesieniem się do zarzutów składanych przez strony; uwzględnieniem jedynie interesu spółki,
3. - art. 11 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. przez brak należytej staranności, by przekonać współwłaścicieli co do niezbędności wydania decyzji dla realizacji celu publicznego;
4. - art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. poprzez przyjęcie, że w sprawie wystąpiły przesłanki do wydania decyzji, podczas gdy nie można uznać, aby zostały przeprowadzone rokowania, gdyż propozycja inwestora dotyczyła głównie ustanowienia służebności, a nie zezwolenia na ograniczenie i miały one charakter pozorny oraz przez ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w sytuacji, gdy miejscowy plan zagospodarowania nie ustala precyzyjnie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W uzasadnieniu odwołania skarżąca argumentowała, że plan miejscowy, aby stwarzać podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n. musi nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. Zgoda na zajęcie nieruchomości może być odnoszona do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym, tzn. w tym planie został ustalony jej przebieg. W niniejszym przypadku obowiązuje plan miejscowy i organ uznał, że inwestycja jest z nim zgodna jednak powołał się tylko na przepisy ogólne, dopuszczające uzbrojenie terenu, które nie może być automatycznie zakwalifikowane jako inwestycja celu publicznego. Nie wystarczy ogólna zgodność realizacji celu publicznego z uregulowaniami planu. Koniecznym jest, aby konkretny przepis planu miejscowego wskazywał, że na konkretnej nieruchomości ma być lub może być realizowany konkretny cel publiczny.

Skarżąca przekonywała też, że nie została spełniona przesłanka przeprowadzenia rokowań, mimo prowadzonej korespondencji między stronami. Zdaniem skarżącej rokowań rzeczywiście nie było, gdyż trudno uznać za rokowania przedstawienie jednostronnych warunków przez inwestora. Nie może być uznane za spełnienie wymogu rokowań, o którym mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., przedstawienie propozycji ustanowienia służebności przesyłu. Podkreśliła, że postanowieniem z 17 listopada 2025 r. Burmistrz Miasta pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału działki nr [...] na 23 działki budowlane.

W związku z tym właściciele działki nie wyrażają zgody, aby na rzecz spółki nastąpił wpis w księdze wieczystej działki nr [...]. Oświadczyła, że właściciele będą dochodzić odszkodowania i są w stanie wyrazić zgodę na jednorazowe "wejście" na działkę. Jednak wzór takiego oświadczenia nie został skarżącej dotychczas przedłożony. Zaznaczyła, że z treści pisma przesłanego przez spółkę wynika, że właściciele nieruchomości wyrażają zgodę na istnienie i pozostawanie na nieruchomości i umożliwiają nieodpłatnie dostęp do urządzeń elektroenergetycznych. Wskazuje to, że spółka jedynie pozornie wystąpiła o zgodę na wykonanie czynności, o których mowa w decyzji. W istocie pod pretekstem realizowania rokowań domagała się uzyskania nieodpłatnej możliwości dysponowania nieruchomością. Zgodne z zasadą logiki właściciele nieruchomości na tak niekorzystną propozycję nie przystali, proponując, aby zacytowana treść oświadczenia została usunięta.

Właściciele wyrazili natomiast zgodę na udostępnienie nieruchomości w związku z demontażem urządzeń. Okoliczność ta została jednak pominięta przez organ. Organ zbagatelizował także, że skarżąca wysłała spółce propozycję sprzedaży części działki (20m2) pod projektowaną stację transformatorową, rozdzielnię i szafkę pomiarową za symboliczną kwotę 1 zł, w zamian za usunięcie wszystkich słupów i linii napowietrznych z działki oraz wybudowanie linii kablowej przy granicy działki. Spółka odmówiła. Zdaniem skarżącej postawa wnioskodawcy wskazuje, że podejmowane przez niego działania były iluzoryczne. Skarżąca podniosła też, że organ nie rozważył uciążliwości i stopnia naruszenia interesów właścicieli nieruchomości oraz możliwości podjęcia działań, celem ich zmniejszenia.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z 13 lutego 2026 r., Dyrektor Wydziału Infrastruktury i Nieruchomości w Warmińsko-Mazurskim Urzędzie Wojewódzkim w Olsztynie, działając z upoważnienia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego (dalej: "organ odwoławczy"), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że odwołanie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wskazano, że z treści art. 124 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. wynikają dwie zasadnicze przesłanki, niezbędne do podjęcia decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, t.j po pierwsze: zamiar realizacji inwestycji celu publicznego zgodnej z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, po drugie: nieudane rokowania z właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego zgromadzony materiał dowodowy uprawniał organ I instancji do przyjęcia, że warunki te zostały spełnione w rozpatrywanym przypadku. Wyjaśniono, że zamierzenie stanowi inwestycję celu publicznego, w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. Przytoczono stanowisko judykatury na temat znaczenia dostępu do zasobów energetycznych z punktu widzenia istnienia społeczeństwa, suwerenności i niepodległości państwa.

Dostrzeżono, że inwestycje sieciowe (liniowe) celu publicznego, w tym sieć elektroenergetyczna, muszą być traktowane jako mające szczególny charakter, gdyż warunkują funkcjonowanie społeczności. Organ odwoławczy ustalił, że zamierzenie inwestycyjne realizowane będzie w ramach skablowania linii napowietrznej odgałęzienia [...] między słupem nr [...] (istn. stacja [...]), a słupem nr [...] wraz z wymianą stacji [...]. Głównym celem robót jest poprawa warunków równowagi i pewności zasilania na trasie linii. W ocenie organu nie budzi wątpliwości, że posadowienie stanowiska słupowego w stacji transformatorowej SN/nN, budowa kablowej sieci elektroenergetycznej nN 0,4kV, budowa wolnostojącej rozdzielnicy nN wraz z szafką pomiarową, jest realizowane w interesie społecznym i ma służyć ogółowi, a co za tym idzie stanowi cel publiczny. Zamierzenie inwestycyjne pośrednio ma znaczenie dla całej wspólnoty gminnej i zaspokaja także jej potrzeby energetyczne.

Przeprowadzenie inwestycji uzasadnione jest wystąpieniem konieczności zapewnienia pokrycia zapotrzebowania oraz ciągłości dostaw energii elektrycznej dla obecnych i przyszłych odbiorców na wskazanym obszarze i poprawy stanu technicznego. Interes społeczny w sytuacji realizacji inwestycji celu publicznego winien być przedkładany ponad interes właściciela nieruchomości.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu w obrębie [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w B. Nr XVII(187)2020 z 27.02.2020 r., działka nr [...] położona jest na terenach oznaczonych symbolami: B106MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, B105MN -tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, B66 MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, B101R - tereny rolne, KDD10 - tereny dróg publicznych, klasy dojazdowej, KDL15 - tereny dróg publicznych, klasy lokalnej, KDW10 - tereny dróg wewnętrznych. W postanowieniach przepisów ogólnych uchwały, w § 5 pkt 1 dotyczących zasad modernizacji, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej, dopuszczono przebudowę, rozbudowę, remont, zmianę przebiegu sieci, rozbiórkę obiektów, w tym sieci i urządzeń istniejącej infrastruktury technicznej. W pkt 9 tego paragrafu stwierdzono, że na obszarze planu zlokalizowane są linie napowietrzne 400 kV, 110 kV, 15,0 kV, 0,4 kV.

Dopuszcza się przebudowę istniejących linii napowietrznych 15,0 kV oraz 0,4 kV w tym ich skablowanie. Dla elektroenergetycznych linii napowietrznych 15 kV obowiązuje obszar ograniczonego zagospodarowania (pas techniczny) po 5,0 m w obie strony od osi linii. Dla elektroenergetycznych linii napowietrznych 110 kV obowiązuje obszar ograniczonego zagospodarowania (pas techniczny) po 15,0 m w obie strony od osi linii. Dla elektroenergetycznych linii napowietrznych 400 kV obowiązuje obszar ograniczonego zagospodarowania (pas techniczny) po 35,0 m w obie strony od osi linii. Obszar ograniczonego zagospodarowania od linii energetycznej nie obowiązuje w przypadku skablowania sieci. Ustalono m.in. możliwość budowy stacji transformatorowych na obszarze planu, o ile nie naruszy to ustaleń planu oraz interesów prawnych właścicieli terenów (§ 5 pkt 10). Na wyrysie z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiącego załącznik graficzny nr 3.1 i 3.2, zobrazowany został przebieg sieci średniego napięcia, w tym na działce nr [...] oznaczono strefę ograniczonego zagospodarowania od napowietrznej linii elektroenergetycznej 15 kV.

W świetle tych ustaleń organ odwoławczy uznał, że ograniczenie sposobu korzystania jest zgodne z ustaleniami planistycznymi. Podał, że w orzecznictwie oraz w doktrynie wskazuje się na dopuszczalność wydawania decyzji wskazanych w art. 124 ust. 1 u.g.n. na podstawie postanowień planu przewidujących (dopuszczających) infrastrukturę na określonym terenie, jednakże nie określających precyzyjnie ich przebiegu, podkreślając jednocześnie, że im bardziej ogólne postanowienie planu miejscowego w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym, tym większy margines swobody dla starosty w toku postępowania. Potwierdzeniem powyższego są wyroki NSA z: 23 października 2014 r., sygn. I OSK 537/13; 8 marca 2017, sygn. akt I OSK 1337/15; 17 stycznia 2018 r., sygn. I OSK 1683/17; 7 listopada 2019 r., sygn. I OSK 452/18, 23 listopada 2021 r, sygn. I OSK 754/21, 26 stycznia 2022 r., sygn. I OSK 920/21.

Odnosząc się do przesłanki dotyczącej przeprowadzenia rokowań organ stwierdził, że rolą organu jest zbadanie czy rokowania w ogóle się odbyły oraz czy doszło do porozumienia między stronami. Spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań jako przesłanka wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, a druga strona ich nie zaakceptowała, lub też nie odpowiedziała na propozycję. Rokowania z art. 124 ust. 3 u.g.n. nie oznaczają przy tym konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska. Wystarczy wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich stanowiskach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości. Jeśli druga strona (właściciel) sprzeciwia się wyraźnie wskazując, że tak zaproponowane warunki są nie do przyjęcia, lub nie zajmuje stanowiska, wówczas inwestor nie musi dalej prowadzić rokowań, gdyż nie można wymagać od inwestora, aby niezależnie od propozycji właściciela nieruchomości był zmuszony do respektowania warunków drugiej strony lub prowadzenia rokowań dopóty, dopóki właściciel nie zmieni swojego stanowiska.

Proces rokowań nie może przebiegać w nieskończoność. Organ odwoławczy skonstatował, że materiał dowodowy w zakresie korespondencji prowadzonej pomiędzy inwestorem, a współwłaścicielami (pisma z 15.02.2024 r., 16.04.2024 r., 5.11.2024 r., 02.01.2025 r., notatki służbowe z 7.05.2024 r. i 25.11.2025 r.) jednoznacznie wskazuje na prowadzenie rokowań w zakresie uzgodnienia prac budowlanych m.in.: na demontaż napowietrznej linii SN 15kV, jednego stanowiska słupowego SN 15kV, wymianę stanowiska stacji trafo SN/nN. Podczas prowadzonych rokowań inwestor zaproponował stronom 900 zł (pismo z 15.02.2024 r. i zaproszenie z 16.04.2024 r.), a następnie 1044 zł za udzielenie zgody w formie porozumienia w sprawie ustanowienia służebności przesyłu dla urządzeń istniejących i projektowanych. Wytłumaczono na czym polega inwestycja, czego dotyczy przedmiot rokowań, na czym będzie polegać zgoda, określono teren ograniczenia i teren czasowego zajęcia oraz wyznaczono stronom dwumiesięczny termin do zawarcia umowy określającej warunki korzystania z nieruchomości (pismo z 16.04.2024 r.).

W związku z propozycją jednej ze współwłaścicielek, inwestor podjął decyzję o zmianie zakresu prac i poinformował w piśmie z 5.11.2024 r. o nowej koncepcji projektowej polegającej na demontażu napowietrznej sieci elektroenergetycznej SN 15kV, demontażu stanowiska słupowego SN 15 kV, demontażu napowietrznej linii nN 0,4kV, wymianie stanowiska słupowego w stacji transformatorowej SN/nN, budowie linii kablowej nN 0,4kV i wolnostojącej rozdzielnicy nN wraz z szafką pomiarową oraz wykonanie prac na istniejącym stanowisku słupowym nN 0,4kV. Wyraził również zgodę na uregulowanie istniejącej infrastruktury elektroenergetycznej (nieobjętej inwestycją) i zaproponował wynagrodzenie w kwocie 10 440 zł.

Podkreślono, że opisane rokowania nie doprowadziły do podpisania umowy. Rozprawa administracyjna z 31.03.2025 r., a także prowadzona po niej korespondencja pomiędzy stronami nie doprowadziła również do uzgodnienia umowy. Organ odwoławczy zaznaczył, że dwoje współwłaścicieli nie brało aktywnego udziału w negocjacjach. Brak konsensusu między współwłaścicielami nieruchomości, a inwestorem jest wystarczający do stwierdzenia, że złożenie wniosku o wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. zostało poprzedzone etapem nieskutecznych negocjacji.

Organ odwoławczy za niezasadne uznał stanowisko skarżącej, że przedstawienie w ramach rokowań propozycji ustanowienia na rzecz inwestora służebności przesyłu nie może być uznane za spełnienie wymogu przeprowadzenia rokowań. W orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie wskazuje się, że skoro przed wydaniem decyzji na podstawie art. 124 u.g.n. konieczne jest przeprowadzenie rokowań, to nie można wykluczyć, że dla uzyskania trwałego tytułu prawnego do korzystania z części nieruchomości inwestor może zaproponować jej właścicielowi zawarcie umowy o ustanowienie służebności przesyłu. Takie rozwiązanie może mieścić się w pojęciu zgody właściciela, o jakiej mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., o ile dojdzie do zawarcia umowy cywilnoprawnej, która pozwoli w sposób sprawny i bezkonfliktowy zrealizować cele publiczne. Zawarcie umowy służebności przesyłu powodowałoby, że postępowanie prowadzone w przedmiocie ograniczenia własności nieruchomości przez udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. stałoby się bezprzedmiotowe. Odmowa zawarcia takiej umowy natomiast stanowi wyraz braku woli właściciela dobrowolnego udostępnienia nieruchomości dla realizacji celu publicznego.

Przechodząc do zarzutu niezbadania przez organ I instancji uciążliwości inwestycji, organ odwoławczy wskazał, że prace budowlane będą wykonywane na już istniejących liniach elektroenergetycznych. Zdemontowana zostanie linia napowietrzna SN 15kV i jedno stanowisko słupowe SN 15kV, a zamiast istniejącej napowietrznej linii nN 0,4 kV zostanie zbudowana linia kablowa wraz z wolnostojącą rozdzielnicą nN i szafką pomiarową oraz wykonane zostaną prace na istniejącym słupie 0,4 k\Z, skutkiem czego nie zostanie zwiększona uciążliwość w korzystaniu z nieruchomości przez jej współwłaścicieli.

Natomiast kwestia poruszona przez stronę dotycząca usunięcia słupów i wybudowania linii kablowej przy granicy działki, jak wyjaśnił inwestor, może być ustalona na wniosek współwłaścicieli. Organ dodał, że w sprawie prowadzonej w trybie art. 124 u.g.n. nie jest uprawniony do badania uciążliwości linii elektroenergetycznej na konkretnej nieruchomości, gdyż taki obowiązek nie wynika z treści wyżej wymienionego przepisu. Kwestia ta jest badana w postępowaniu planistycznym, a także, jeśli wymagają tego przepisy szczególne, w postępowaniu, które kończy decyzja środowiskowa.

Odnosząc się zaś do zarzutu, że nie uwzględniono w rozstrzygnięciu informacji o wydanym przez Burmistrza postanowieniu o pozytywnym zaopiniowaniu wstępnego projektu podziału działki nr [...], organ odwoławczy wyjaśnił, że ostatecznie podział nie został jeszcze zakończony. Zatem prawidłowo ograniczeniem sposobu korzystania została objęta działka nr [...]. Końcowo podniesiono, że unormowanie zawarte w art. 124 ust. 1 u.g.n. jest szczególnym rodzajem wywłaszczenia polegającym na ograniczeniu prawa własności, o jakim mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Konstytucja w art. 64 ust. 3 dopuszcza możliwość ograniczenia prawa własności w drodze ustawy. Jakkolwiek zatem prawo własności jest prawem rzeczowym, dającym najpełniejsze władztwo nad rzeczą, to nie jest prawem absolutnym. Prawo to podlega ograniczeniom określonym w przepisach ustawowych, w szczególności wynikającym z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżąca powtórzyła zarzuty i argumenty podniesione w odwołaniu. Akcentowała, że nie można uznać, że w sprawie zostały przeprowadzone rokowania, zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n., gdyż propozycja inwestora (oferta) dotyczyła głównie ustanowienia służebności przesyłu, a nie zezwolenia na ograniczenie korzystania z nieruchomości i miała charakter pozorny, gdyż przedstawiona propozycja była obiektywnie niemożliwa do zaakceptowania i miała w oczywistym zamierzeniu doprowadzić do jej odrzucenia. Skarżąca przekonywała, że w sprawie zasadne jest przesunięcie słupów do granic lasu z działek [...] oraz przesunięcie lub zlikwidowania linii napowietrznych z rogu działek [...], tj. usunięcie zaznaczonych słupów w ilości 7 sztuk, które są słupami bez kabli i nie dostarczają energii elektrycznej. Załączyła fotografie ukazujące, że kilka słupów posadowionych na działce mimo ich niewykorzystywania nie została przez inwestora zdemontowana.

Co więcej inwestor stwierdził, że może zdemontować je na koszt właścicieli. Propozycja ta w realiach niniejszej sprawy wydaje się nie do przyjęcia. Zdaniem skarżącej doszło do naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n., ponieważ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla wnioskowanego terenu nie ustala precyzyjnie lokalizacji inwestycji celu publicznego, której dotyczy zaskarżona decyzja. Planowana inwestycja będzie służyć głównie celom gospodarczym inwestora, a społeczności lokalnej tylko pośrednio i nieznacznie. Natomiast decyzja wydawana w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. każdorazowo wymaga wyważenia interesów stron postępowania.

Należy dążyć do ochrony interesu indywidualnego właściciela tak dalece, jak jest to tylko możliwe w okolicznościach konkretnej sprawy, co do zasady aż do momentu, w którym ochrona interesu indywidualnego wykluczałaby ziszczenie się interesu publicznego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko i argumenty wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 14 lipca 22026 r. skarżąca dodatkowo wyjaśniła, że decyzję podziałową otrzymała w czerwcu tego roku, jednak z powodu błędów w numeracji działek sprawa musi być rozpatrzona ponownie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się co do zasady do oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2024 r. poz. 1267) i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143, ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.". Sąd administracyjny kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym (art. 133 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na zasadzie tego przepisu Sąd analizuje całokształt sprawy objętej zaskarżonym aktem i ma obowiązek z urzędu uwzględnić wszelkie naruszenia prawa, które mogłyby mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia. Badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność dokonanej wykładni tych przepisów.

Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, w świetle przytoczonych kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarżąca sformułowała zarówno zarzuty materialnoprawne jak i procesowe, kwestionując prawidłowość ustalonego stanu faktycznego. Przy tak sformułowanych zarzutach skargi w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, bowiem mają one bezpośredni wpływ na ustalenie stanu faktycznego w sprawie, który z kolei determinuje ocenę prawidłowości wykładni i zastosowania prawa materialnego. W tym kontekście wskazać należy, że zakres postępowania wyjaśniającego determinowany jest przepisami prawa materialnego mającymi w sprawie zastosowanie.

W niniejszej sprawie spółka wystąpiła do starosty o zastosowanie art. 124 ust. 1 u.g.n. Przepis ten stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl ust. 2 tego artykułu decyzja ta wydawana jest z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej.

Stosownie do art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust.

1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Przepisy art. 114 ust. 1 i 2 oraz art. 115 stosuje się odpowiednio.

Wyjaśnić pozostaje, że przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. upoważnia do władczego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej o zezwoleniu na zajęcie nieruchomości, aby inwestor realizujący cel publiczny mógł uzyskać tytuł prawny do władania konkretną nieruchomością na cele budowlane, po to by wybudować określone przewody, ciągi, obiekty lub urządzenia infrastruktury technicznej realizujące cel publiczny, które po ich wybudowaniu pozostaną na nieruchomości jako odrębny od gruntu przedmiot własności (art. 49 § 1 k.c.), w razie braku porozumienia inwestora z właścicielem nieruchomości, na podstawie którego podmiot wykonujący inwestycję celu publicznego uzyskałby uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2026 r. poz. 524). W judykaturze nie budzi wątpliwości, że decyzja wydana na podstawie art. 124 u.g.n. stanowi tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i tworzy trwały administracyjny tytuł prawny do nieruchomości, co wynika z postanowień art. 124 ust. 5 -7 u.g.n. (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 629/19, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Norma art. 124 ust. 1 u.g.n. obejmuje zarówno roboty inwestycyjne celu publicznego realizowane od podstaw, jak i polegające na przebudowie już istniejącej inwestycji celu publicznego.

Organ odwoławczy prawidłowo wyjaśnił, że podmiot realizujący cel publiczny, tzn. taki, który jest realizowany w interesie społecznym i służy ogółowi, a takim jest niewątpliwie budowa czy przebudowa urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, o czym wyraźnie stanowi art. 6 pkt 2 u.g.n., może uzyskać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. pod warunkiem: 1. zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

1. 2. poprzedzenia wniosku negocjacjami i nieuzyskaniem zgody właściciela nieruchomości na wykonanie robót budowlanych.

W kontekście zarzutów naruszenia procedury administracyjnej, zauważyć trzeba, że w postępowaniu w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. to inwestor występujący z wnioskiem musi wykazać spełnienie przesłanek do wydania decyzji na podstawie tego przepisu. To inwestor określa sposób korzystania z nieruchomości, wskazując rodzaj inwestycji i jej projektowany przebieg, który musi być zgodny z m.p.z.p. Z unormowaniami tymi korespondują m.in. przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2026 r. poz. 43). Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją paliw lub energii, jest obowiązane utrzymywać zdolność urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia w te paliwa lub energię w sposób ciągły i niezawodny, przy zachowaniu obowiązujących wymagań jakościowych. W ustawie o gospodarce nieruchomościami ustawodawca przewidział właśnie instrumenty prawne, które umożliwiają realizację tego obowiązku w sytuacji braku zgody właściciela gruntu na wejście na jego teren, przez który przebiegają urządzenia służące do przesyłu i dystrybucji energii elektrycznej. Skoro przedsiębiorstwo energetyczne realizuje cel publiczny, to niezasadnie skarżąca twierdzi, że decyzja służy tylko interesowi przedsiębiorstwa, a nie ogółowi.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi także wątpliwości, że konieczność ograniczenia właściciela w sposobie korzystania z nieruchomości z uwagi na cel publiczny może nastąpić tylko w niezbędnym zakresie. Uzasadniony interes właściciela nieruchomości wymaga, aby przebieg planowanej inwestycji był dla jego nieruchomości jak najmniej uciążliwy, a zakres ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości sprowadzony do niezbędnego minimum (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2060/17, publ. w CBOSA). Obowiązkiem inwestora było też udokumentowanie, że wniosek poprzedzony był negocjacjami z właścicielami nieruchomości. Rolą organów orzekających była zaś ocena wniosku pod względem spełnienia wymienionych przesłanek, co sprowadzało się do ustalenia zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązujących powszechnie przepisów, w tym m.p.z.p. W tym zakresie organy orzekające nie musiały gromadzić dodatkowego materiału dowodowego, a jedynie dokonać oceny prawnej dokumentów przedłożonych przez inwestora w kontekście obowiązujących powszechnie przepisów.

Dlatego niezasadnie skarżąca zarzuca organom orzekającym, że stan sprawy nie został należycie wyjaśniony. Przeciwnie, zgromadzony materiał dowodowy jest kompletny i wystarczający do wydania decyzji. W konsekwencji nie zachodzi potrzeba uzupełniania materiału dowodowego. Tym samym nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. Dokonanej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego nie można też przypisać cech dowolności (art. 80 k.p.a.).

Organ odwoławczy prawidłowo skontrolował decyzję organu I instancji, rozpatrując na nowo sprawę w jej całokształcie, czego wymaga zasada dwuinstancyjności postpowania (art. 15 k.p.a.). Uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Okoliczność, że skarżąca nie akceptuje stanowiska i argumentów organu, nie oznacza naruszenia ww. przepisów. Organ odwoławczy w sposób wyczerpujący odniósł się do zarzutów odwołania i przedstawił racje, które przemawiały za utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji. W szczególności organ odwoławczy trafnie wskazał, że wnioskowane prace dotyczą istniejących już na działce nr [...] linii elektroenergetycznych, których modernizację zaplanował inwestor. Okoliczność ta determinowała przebieg i lokalizację wymienionych w decyzji urządzeń. Co istotne inwestor po uzyskaniu informacji o wszczętej przez właścicieli nieruchomości procedurze podziału działki uwzględnił projekt podziału i skorygował pierwotny zamiar w celu zminimalizowania uciążliwości.

Zaprojektowano demontaż linii napowietrznej o długości ok. 150 m wraz z jednym stanowiskiem słupowym SN. Dodatkowo z powodu zmiany lokalizacji istniejącej słupowej stacji transformatorowej SN/nn, uzasadnionym stało się zdemontowanie istniejącej linii napowietrznej SN o długości ok. 16 m oraz zastąpienie jednego przęsła linii napowietrznej nn o długości ok. 25 m linią kablową nn o długości ok. 43 m. Zakres planowanych robót budowlanych niewątpliwie zwolni znaczną część terenu spod zajęcia. Projektowane zmiany są korzystne dla właścicieli nieruchomości, gdyż zmniejszy się zakres ograniczenia prawa własności. Bezspornym w sprawie jest też, że do czasu wydanie zaskarżonej decyzji nie zakończyła się procedura podziału nieruchomości, dlatego prawidłowo zaskarżoną decyzją objęto działkę nr [...].

Wyjaśnić pozostaje, że w przedmiotowej procedurze nie weryfikuje się legalności postanowień planu miejscowego, a jedynie dokonuje się ich interpretacji. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2026 r. poz. 538, dalej jako: "u.p.z.p.") ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Przepisy te upoważniają gminę do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez właśnie ustalenie w akcie prawa miejscowego przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W myśl art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Inwestor nie ma zatem swobody w ustaleniu przebiegu inwestycji celu publicznego. Przebieg ten ustala lokalny prawodawca, decydując o stopniu szczegółowości ustaleń, co następnie wpływa na zakres związania postanowieniami planu.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. akty prawa miejscowego podlegają odrębnemu zaskarżeniu. Dopiero po skutecznym wniesieniu skargi w tym zakresie Sąd będzie mógł oceniać legalność planu miejscowego, czyli zgodność jego przepisów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa wyższego rzędu. Do tego czasu cytowany plan miejscowy jest aktem obowiązującym i ma moc wiążącą. W takiej sytuacji interpretacja postanowień planu miejscowego musi uwzględniać rzeczywistą ich treść oraz ogólne reguły wykładni przepisów prawa. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy składa się z części tekstowej, która stanowi treść uchwały oraz części graficznej stanowiącej załączniki do uchwały. Część tekstowa i graficzna planu powinny być spójne i należy odczytywać je łącznie (por. wyrok NSA z 18 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 3746/18, publ. w CBOSA). W przypadku braku określenia w części graficznej planu miejscowego przebiegu infrastruktury technicznej stanowiącej inwestycje celu publicznego, zgodnie z wykładnią językową, wiążące pozostają ustalenia zawarte w części tekstowej planu.

W rozpatrywanym przypadku, przebieg rzeczonych linii elektroenergetycznych, mimo ich istnienia na analizowanym terenie, nie został określony w części graficznej m.p.z.p. W części tekstowej w § 5 pkt 9 m.p.z.p. wskazano ogólnie, że na obszarze planu zlokalizowane są linie napowietrzne 400 kV, 110 kV, 15,0 kV i 0,4 kV. Przepis ten dopuszcza przebudowę istniejących linii napowietrznych 15 kV oraz 0,4 kV, w tym ich skablowanie, oraz określa szerokość pasów technicznych w zależności od napięcia elektrycznego linii. Taka treść m.p.z.p. daje podstawę inwestorowi do przeprowadzenia wnioskowanych robót. Sporne linie, co podkreślić trzeba, których demontaż odcinkowy zamierzono i w to miejsce zaprojektowano budowę linii kablowej, są liniami istniejącymi. Dlatego przytoczony zapis m.p.z.p. dotyczy tych linii. Analizowany § 5 m.p.z.p. ustanawia zasady ogólne obowiązujące na terenie całego planu. Tym samym nie ma znaczenia, że w ustaleniach szczegółowych brak jest ustalonego przebiegu spornych linii elektroenergetycznych.

Należy także podzielić stanowisko organów orzekających co do spełnienia warunku z art. 124 ust. 3 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem jednym z warunków ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w trybie administracyjnym, na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., jest brak zgody właściciela nieruchomości na realizację wnioskowanych robót budowlanych służących realizacji inwestycji celu publicznego. Aby umożliwić uzyskanie takiej zgody w trybie cywilnoprawnym, a więc bez potrzeby stosowania przymusu, ustawodawca przewidział obowiązek przeprowadzenia przez inwestora rokowań (art. 124 ust. 3 u.g.n.). Wyrażenie zgody przez właściciela nieruchomości na realizację inwestycji celu publicznego w trybie cywilnoprawnym wyklucza stosowanie przymusu administracyjnego, przewidzianego w art. 124 ust. 1 u.g.n. Inwestor może uzyskać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane m.in. przez ustanowienie służebności przesyłu na podstawie art. 305[1] k.c. W związku z tym nie ma racji skarżąca, że składane właścicielom propozycje ustanowienia służebności przesyłu dla objętej wnioskiem inwestycji za jednorazowym wynagrodzeniem nie spełniały wymogu prowadzenia rokowań w celu uzyskania zgody na realizację inwestycji celu publicznego na nieruchomości.

Na kanwie art. 124 ust. 3 u.g.n. wielokrotnie wyrażany był w orzecznictwie pogląd, że obowiązek przeprowadzenia rokowań nie może czynić regulacji zawartej w art. 124 ust. 1 u.g.n. martwą, a więc wstrzymywać w nieskończoność możliwość jej zastosowania. Wskazywano w tym zakresie, że ustawa nie definiuje rokowań, nie precyzuje sposobu ich prowadzenia ani czasu, jaki jest niezbędny do uznania, że rokowania zostały przez inwestora przeprowadzone i zakończyły się brakiem porozumienia. W orzecznictwie nie budziło też dotychczas wątpliwości, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124 u.g.n. nie podlegają analizie warunki negocjacji. Podstawą wszczęcia procedury ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości wskazanej w art. 124 ust. 1 u.g.n. było wykazanie przez inwestora, że rokowania faktycznie odbyły się i okazały się nieskuteczne. Przyjmowano, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań przez inwestora, jako przesłanka wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. (tak: NSA w wyroku z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 629/19, publ. w CBOSA).

W wyroku z 27 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2091/22 (publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że oblig odbycia rokowań zostanie zrealizowany, gdy podmiot zamierzający wystąpić z wnioskiem o zezwolenie na realizację inwestycji złoży propozycję osiągnięcia porozumienia, a adresat tej propozycji będzie miał możliwość ustosunkowania się do niej. Przepisy nie wymagają natomiast, aby propozycja była ponawiana, nie wskazują żadnych parametrów ekonomicznych. Adresat propozycji stanowiącej treść rokowań może ją przyjąć, może ją odrzucić, także w ten sposób, że nie ustosunkuje się do niej, może przedstawić kontrpropozycję, która wszak nie musi być przyjęta przez podmiot zamierzający wystąpić z wnioskiem. NSA wskazał, że w każdej z tych sytuacji trzeba przyjąć, że wynikający z art. 124 ust. 3 u.g.n. obowiązek dokonania rokowań został zrealizowany. Stanowisko to pozostaje aktualne po zmianie przepisów.

Od 3 września 2023 r. art. 124 ust. 3 u.g.n. odsyła do odpowiedniego stosowania art. 115 ust. 2 u.g.n. Zmiana ta wskazuje, że przed wszczęciem postępowania z urzędu musi upłynąć dwumiesięczny termin do zawarcia umowy określającej warunki udostępnienia nieruchomości na realizację inwestycji celu publicznego, wyznaczony właścicielowi na piśmie (art. 115 ust. 2 w zw. z art. 114 ust. 1 i 2). Przepis ten w istocie upraszcza i skraca rokowania inwestorowi, które dotychczas prowadzone były o wiele dłużej. Na zasadzie tego przepisu wystarczy, że inwestor wystąpi do właściciela z propozycją zawarcia umowy, określi jej warunki i wyznaczy właścicielowi dwumiesięczny termin na jej zawarcie. W wyroku z 18 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 732/21, publ. w CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że art. 115 ust. 2 u.g.n. należy odczytywać z jednej strony jako stworzenie dla właściciela nieruchomości gwarancji na możliwość uzyskania porozumienia, a z drugiej strony – stworzenie gwarancji dla realizującego cel publiczny, że prowadzenie rokowań nie będzie nieograniczone w czasie, ale wręcz przeciwnie możliwe będzie uznanie ich bezskuteczności po upływie terminu wskazanego w tym przepisie.

Z punktu widzenia celowości art. 115 ust. 2 u.g.n. istotne jest przede wszystkim, aby inwestor wystąpił do właściciela z propozycją zawarcia umowy i oczekiwał na jego stanowisko co najmniej dwa miesiące. Reasumując, nie budzi wątpliwości Sądu, że przed wszczęciem postępowania spółka podjęła próbę uzyskania zgody właścicieli nieruchomości na jej udostępnienie na wnioskowany cel, jednak właściciele nie zaakceptowali propozycji inwestora. Przedłożyli swoją propozycję, na którą inwestor się nie zgodził, co pozwala przyjąć spełnienie warunku z art. 124 ust. 3 u.g.n. Wbrew przekonaniu skarżącej nie było zasadne warunkowanie zgody od usunięcia przez spółkę wymienionych 7 słupów, które nie znajdują się na trasie projektowanych robót, a więc nie dotyczą przedmiotu sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Sąd skargę oddalił jako niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a.