Uzasadnienie
Decyzją z 5 sierpnia 2024 r. Wójt Gminy K. (dalej jako: organ pierwszej instancji), na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 52, art. 53, ust. 3 - 5, art. 54 - 56, art. 59 - 61 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130, dalej jako: u.p.z.p.) w związku z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688), § 4 - § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.) oraz § 2, § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), po rozpatrzeniu wniosku S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako: Spółka lub inwestor) z 16 maja 2024 r. odmówił wydania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej PV S. 1 o mocy do 1,5 MW wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, na terenie części działki nr (...), obręb geodezyjny S., gmina K. ze względu na niespełnienie przez inwestycję wymogu zawartego w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p.
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, że w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym, gdyż Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. nadal obowiązuje. Wskazano, że z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1524) wynika, że rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii powiązano z potrzebą wspierania rozwoju prosumenckiego wytwarzania energii elektrycznej, a więc przez podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji, pod warunkiem że w przypadku odbiorcy końcowego, niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym, nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej.
Podano, że planowane przedsięwzięcie nie kwalifikuje się jako mikroinstalacja oraz będzie skutkować zmianą przeznaczenia terenu z funkcji rolnej na przemysłową. W ocenie organu pierwszej instancji tylko uchwalone Studium stanowi podstawę dla wydawania decyzji o warunkach zabudowy w zakresie budowy przedmiotowej farmy, a w aktualnym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K., przyjętego uchwałą nr (...) z dnia 13 maja 2011 r. nie ustalono obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW. Dlatego organ uznał, że zasadnym jest wydanie decyzji odmownej dla planowanej inwestycji.
Ponadto organ pierwszej instancji podał, że nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ponieważ planowana inwestycja nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji. Wskazano, że żadna z działek dostępnych z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji; w obszarze analizowanym, nie występuje zabudowa produkcyjna (zabudowa systemami fotowoltaicznymi) za jaką należy uznać produkcję (wytwarzanie) energii elektrycznej. Podano także, że w tracie toczącego się postępowania mieszkańcy oraz właściciele nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora złożyli sprzeciw zbiorowy oraz petycję, protestując przeciw wydaniu decyzji o warunkach zabudowy w przedmiotowej sprawie, wskazując na odległość planowanej inwestycji od budynków mieszkalnych, gospodarczych i magazynu firmy, zagrożenie pożarowe oraz nadmierny hałas wytwarzany przez urządzenia.
W odwołaniu od powyższej decyzji inwestor zarzucił naruszenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że projektowana inwestycja spełnia wszystkie wymagania zawarte w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Podniesiono, że organ pierwszej instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy w oparciu o niespełnienie przez inwestycję wymogu zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ale w opinii Spółki organ przyjął niewłaściwą wykładnię w kwestii kwalifikowania przedmiotowej inwestycji, nie zaliczając jej do instalacji odnawialnego źródła energii, o których mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., dla których nie stosuje się przepisów z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 2 u.p.z.p. Przy czym wskazano, że art. 61 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p. nie wyróżnia w sposób jednoznaczny mocy instalacji do których się odnosi, a zatem nie można stosować go wybiórczo.
W ocenie inwestora budowa farmy fotowoltaicznej spełnia wszystkie kryteria zawarte w art. 2 pkt 13 lit. a ustawy o odnawialnych źródłach energii. Podniesiono, że wyroki sądów administracyjnych, na które powołuje się organ pierwszej instancji, są niezgodne z aktualnie przyjętą linią orzeczniczą. Podano, że lokalizacja farmy fotowoltaicznej, niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wymaga w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy oceny przesłanki zasady kontynuacji oraz dostępu do drogi publicznej.
Decyzją z 23 stycznia 2026 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: Kolegium lub organ odwoławczy) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że ustaliło warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej PV S. 1 o mocy do 1,5 MW wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, na terenie części działki nr ewid. (...), obręb S., gmina K., oznaczonej liniami rozgraniczającymi teren inwestycji na załączniku graficznym do decyzji, określając warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z ustaleń przepisów odrębnych, ustalenia dotyczące ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że odnawialne źródło energii zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 22 ustawy o odnawialnych źródłach energii.
W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji błędnie przyjął, że art. 61 ust. 3 u.p.z.p. odnosi się jedynie do instalacji o małej mocy (mikroinstalacji), bowiem literalne brzmienie tego przepisu nie wprowadza takiego ograniczenia. Wyjaśniono, że orzeczenia, na które powołał się organ, dominowały przez pewien czas w orzecznictwie, ale stan ten uległ zmianie i aktualnie w orzecznictwie przyjmuje się, że ustawodawca nie przewiduje w przepisach ograniczeń mocy planowanej instalacji. Zatem powody odmowy ustalenia warunków zabudowy, tj. niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie mogą się ostać. Podano, że wskazane we wniosku zamierzenie, polegające na budowie elektrowni fotowoltaicznej, tj. wytwarzającej prąd przy wykorzystaniu energii promieniowania słonecznego, składające się z tn.in. z modułów fotowoltaicznych, inwerterów, stanowi instalację odnawialnego źródła energii, wobec czego w oparciu o brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. korzysta ze zwolnienia, tj. dla jego lokalizacji nie jest wymagane wykazanie spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej.
Natomiast odnosząc się do wymogów opisanych w art. 61 ust. 1 punkty 3 - 6 u.p.z.p. wskazano, że przy wyznaczaniu terenu do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 za front terenu przyjęto część terenu inwestycji przylegająca do drogi oznaczonej nr (...), czego Kolegium nie kwestionuje, uwzględniając specyfikę przedmiotu zamierzenia i jego obszaru oraz zakres analizy. Podano, że teren inwestycji posiada dostęp do istniejącej sieci elektroenergetycznej, do której należy uzyskać przyłączenie na warunkach zarządcy sieci. Odnośnie do warunku dotyczącego tego, aby teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia terenu gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 wskazano, że teren inwestycji obejmuje część działki o nr (...), o powierzchni ok. 1,8000 ha, w którego skład wchodzą użytki RIVa.
Teren ten nie wymaga zatem uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w świetle przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Podano, że na działce nie ma także gruntów leśnych, a projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy (przygotowany pierwotnie przez organ pierwszej instancji) uzyskał w tym zakresie pozytywne uzgodnienie Starosty jako organu właściwego w zakresie ochrony gruntów rolnych. W ocenie Kolegium spełniony jest także warunek z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., a mianowicie zgodności decyzji z przepisami odrębnymi. Zamierzenie ma być lokalizowane na terenie nieobjętym formami ochrony przyrody, nie jest kwalifikowane jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Wskazano także, że zamierzenie spełnia wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p., a projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy, w brzmieniu przyjętym w rozstrzygnięciu Kolegium, uzyskał także wymagane przepisami art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 punkty 2a, 5 lit. b i 6 u.p.z.p. uzgodnienia. Z tych też powodów uwzględniono odwołanie.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła A. H. (dalej jako: skarżąca), zarzucając naruszenie:
- - art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 oraz art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, której realizacja prowadzi do faktycznego wyłączenia z produkcji rolnej gruntów klasy III przedmiotowej działki, bez uzyskania wymaganej zgody ministra właściwego ds. rozwoju wsi;
- - art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na tym, że organ odwoławczy nie wyjaśnił, czy grunty klasy III zachowają realną możliwość użytkowania rolniczego, jaki będzie rzeczywisty wpływ inwestycji na strukturę agrarną działki;
- - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia w decyzji, dlaczego ustalono minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na poziomie tak niskiego parametru tj. 16,27% oraz wskazania, czy wskaźnik dotyczy całej działki czy terenu inwestycji.
W oparciu o powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wniesionej skargi skarżąca podniosła, że wprawdzie orzecznictwo sądów administracyjnych dopuszcza realizację takich inwestycji, jak budowa farm fotowoltaicznych na części działek ewidencyjnych, ale nie może być to wykorzystywane do obejścia prawa, w tym przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wskazano, że działka nr (...) dotychczas w całości była użytkowana, jako grunt rolny, a obecnie zdecydowana jej większość może być przeznaczona na budowę farmy fotowoltaicznej na gruntach klasy IV. Jednak w ocenie skarżącej, uwzględniając załącznik nr 3 do zaskarżonej decyzji, stwierdzić należy, że budowa farmy fotowoltaicznej wyłączy również z produkcji rolnej grunty klasy III, gdyż niemożliwe będzie ich rolnicze użytkowanie. Grunty te położone są bowiem po dwóch stronach działki (...), a do gruntów znajdujących się w pobliżu zabudowań skarżącej nie będzie można nawet dojechać.
Tym samym grunty te stracą jakiekolwiek znaczenie rolnicze i faktycznie zostaną wyłączone z produkcji rolnej, co wymaga zgody Ministra. Zarzucono, że organ odwoławczy nie zbadał w sposób prawidłowy przesłanki braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klas I-III, a inwestor sztucznie wyłączył z obszaru inwestycji część działki tak, aby formalnie ominąć klasę III, jednak inwestycja w funkcję rolną tej klasy ingeruje. Podniesiono ponadto, że powierzchnię biologicznie czynną działki określono na minimum 16,27%. Jednakże nie wiadomo, czy określenie powierzchni biologicznie czynnej dotyczy terenu inwestycji, czy terenu całej działki, gdyż z literalnego zapisu wynika, że dotyczy całej działki.
Ponadto określenie minimalnej powierzchni biologicznie czynnej na takim poziomie jest radykalnie niskie, ponieważ nie pozwoli na zatrzymanie wód opadowych na działce objętej inwestycją i musi spowodować ich spływ na grunty skarżącej, pomimo zapisu w decyzji, że nie dopuszcza się zmiany spływu wód opadowych w celu skierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Zatem wskazane zapisy decyzji pozostają ze sobą w sprzeczności. Ponadto zarzucono, że decyzja nie wyjaśnia, dlaczego minimalny współczynnik powierzchni biologicznie czynnej został określony na takim poziomie. Zatem Kolegium w sposób niewystarczający poddało analizie i oceniło materiał dowodowy.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie przed tutejszym Sądem w dniu 4 sierpnia 2026 r. skarżąca wyjaśniła, że jest właścicielką działki nr (...).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (tzw. zasad dobrego sąsiedztwa);
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
- 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Przy czym zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 - 2 tego artykułu nie stosuje się m.in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. z 2021 r. poz. 610 ze zm., dalej jako: u.o.z.e.). Zatem w przypadku instalacji odnawialnego źródła energii nie jest wymagany dostęp do drogi publicznej oraz spełnienie przesłanki istnienia dobrego sąsiedztwa. Takie stanowisko prezentowane jest jednolicie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z 17 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2706/22; z 22 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 2249/22; z 3 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 2130/22; z 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1482/21; z 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 667/21, dostępne w CBOSA). Podkreśla się przy tym, że jednoznaczne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie daje podstaw do wprowadzania ograniczeń w jego zastosowaniu wynikających m.in. z mocy czy innych parametrów, jakimi ma się charakteryzować lokalizowana instalacja odnawialnego źródła energii (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2022 r., II OSK 1276/21, dostępny w CBOSA). Jak wskazano w wyroku z 12 października 2022 r. (sygn. akt II OSK 1482/21, dostępny w CBOSA) art. 61 ust. 3 u.p.z.p. trzeba postrzegać systemowo jako realizację celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych. Jednym z celów tej dyrektywy, który został uprzednio również wyrażony w Dyrektywach 2009/28/EC oraz 2001/77/EC, jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii. Wdrożenie technologii fotowoltaiki słonecznej oraz energii słonecznej termicznej daje szanse przynoszenia obywatelom i przedsiębiorstwom korzyści, tak w zakresie ochrony klimatu, jak i korzyści ekonomicznych. Wykorzystanie energii słonecznej, w połączeniu z efektywnością energetyczną, stanowi sposób na ochronę obywateli i przedsiębiorców przed zmiennością cen paliw kopalnych. Te wartości w pełni uzasadniały odejście przez ustawodawcę od badania przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.
Należy przy tym wskazać, że pojęcie "instalacji odnawialnego źródła energii" zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 13 u.o.z.e. jako instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii elektrycznej lub ciepła lub chłodu opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia elektryczna lub ciepło lub chłód są wytwarzane z odnawialnych źródeł energii, lub b) obiektów budowlanych i urządzeń, stanowiących całość techniczno-użytkową służącą do wytwarzania biogazu, biogazu rolniczego, biometanu lub wodoru odnawialnego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej, magazyn biogazu lub instalacja magazynowa w rozumieniu art. 3 pkt 10a ustawy - Prawo energetyczne wykorzystywana do magazynowania biogazu rolniczego, biometanu lub wodoru odnawialnego. Definicja ta obejmuje zatem swoim zakresem znaczeniowym wszystkie wskazane w niej instalacje, niezależnie od mocy zainstalowanej elektrycznej, w tym także małe instalacje i mikroinstalacje (art. 2 pkt 18 i 19 u.o.z.e.).
Ponadto w art. 2 pkt 22 u.o.z.e. wskazano, że odnawialne źródło energii - odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otoczenia, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego, biometanu, biopłynów oraz z wodoru odnawialnego.
Przenosząc powyższe na grunt planowana inwestycja - farma fotowoltaiczna o mocy do 1,5 MW - jest inwestycją, o której mowa w art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Urządzenia tworzące farmę fotowoltaiczną wykorzystują, zgodnie z definicją odnawialnego źródła energii zawartą w art. 2 pkt 22 u.o.z.e., promieniowanie słoneczne do wytwarzania energii elektrycznej.
Należy jednak zauważyć, że decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest aktem stosowania prawa, w sposób władczy konkretyzuje uprawnienia wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rolą organu rozpatrującego wniosek o wydanie warunków zabudowy jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z obowiązującym w tym zakresie krajowym porządkiem prawnym. Zatem musi ona spełniać wszystkie wymogi określone przepisami prawa. W związku z tym okoliczność, że przedmiotowa inwestycja nie musi spełniać wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. nie oznacza, że organ nie ma obowiązku przeprowadzenia postępowania w zakresie pozostałych warunków określonych w tym przepisie.
Ponadto, stosownie do art. 60 sut. 4 u.p.z.p., sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej.
W niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy została wydana przez Kolegium jako organ odwoławczy, co oznacza, że to na tym organie ciążył obowiązek jej prawidłowego sporządzenia. W ocenie Sądu jednak powyższe wymogi nie zostały zachowane. Przede wszystkim budzi wątpliwość okoliczność spełnienia warunku określonego w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby sporządzenie projektu decyzji Kolegium zostało powierzone osobie posiadającej stosowane uprawnienia. Wprawdzie Kolegium powieliło projekt decyzji przygotowany przez urbanistę w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, ale można to jedynie w sposób pośredni wywnioskować z treści uzasadnienia decyzji odwoławczego. Przy czym, o ile można w tej sytuacji ewentualnie przyjąć, że tak wydana decyzja spełnia wymóg ustawowy, chociaż brak jest informacji, że jej projekt sporządziła osoba uprawniona, to wątpliwości budzi możliwość dołączenia do tej decyzji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która została podpisana wyłącznie przez członków składu orzekającego. Nie wiadomo bowiem, przez kogo analiza ta została sporządzona i czy osoba ta spełnia wymogi ustawowe.
Ponadto należy podnieść, że z analizy dołączonej do decyzji wskazano, że została ona sporządzona stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164 poz. 1588). Przepisy tego rozporządzenia nie wymagały ustalenia minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej. Także w analizie dołączonej do decyzji brak jest ustaleń w tym zakresie. Tymczasem w treści decyzji Kolegium ustaliło powierzchnię biologicznie czynną działki na minimum 16,27%. Wymóg ustalenia minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej zawarty jest w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2024 r., poz. 1116.).
Przy czym z § 9 ust. 1 tego rozporządzenia wynika, że minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej ustala się na podstawie średniego wskaźnika tego udziału dla obszaru analizowanego. Zgodnie zaś z ust. 2 tego paragrafu dopuszcza się ustalenie innego minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. Zatem nie wiadomo jednak, w jaki sposób została ustalona powierzchnia biologiczna czynna, w jakim trybie i na jakiej podstawie. Ma to tym większe znaczenie w skardze zarzucono, że minimalna powierzchni czynna została ustalona na zbyt niskim poziomie, czego z powyższych względów nie sposób zweryfikować. Już zatem z tej przyczyny zaskarżona decyzja podlega uchyleniu.
Należy także zauważyć, że zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Ustanowiona w tym przepisie zasada dwuinstancyjności postępowania oznacza, że każda sprawa administracyjna, jeżeli zawiśnie przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia przez stronę środka zaskarżenia, wymaga ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Zasada dwuinstancyjności jest zrealizowana, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, co powinno dodatkowo znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.
W związku z tym, stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. Jednakże organ odwoławczy winien mieć na względzie okoliczność, że wydanie przez niego decyzji reformatoryjnej wymaga wyjaśnienia i rozważenia wszystkich okoliczności podnoszonych przez wszystkie strony postępowania, a zatem nie tylko przez stronę, która wniosła odwołanie i winno to znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie, w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, były podnoszone konkretne zarzuty, w tym przez skarżącą, będącą właścicielką działki bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestora, których Kolegium w ogóle nie poddało analizie.
Ponadto nie można wykluczyć, że z uwagi na wydanie decyzji reformatoryjnej przez organ odwoławczy strona, która nie wniosła odwołania od korzystnej dla niej decyzji organu pierwszej instancji, podniesie zarzuty wymagające wyjaśnienia dopiero w skardze do sądu administracyjnego. Sąd administracyjny nie jest jednak uprawniony do merytorycznego załatwienia sprawy za organ, a jedynie do kontroli legalności zaskarżonego aktu wydanego przez organ. W konsekwencji brak wyjaśnienia i odniesienia się do okoliczności wskazywanych w skardze, a mogących mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, np. zarzut dotyczący obejścia przez inwestora przepisów ustawy o ochronie gruntow rolnych i leśnych, musi także skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając ponownie sprawę, Kolegium uwzględni wyrażone w niniejszym uzasadnieniu uwagi Sądu.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego przez skarżącą wpisu od skargi.