Uzasadnienie
Rada Gminy Bartoszyce (dalej: rada gminy) 2 grudnia 2025 r. podjęła uchwałę nr XIX/145/2025 w sprawie rozpatrzenia skargi na Wójta Gminy Bartoszyce (dalej: wójt).
W § 1 stwierdzono, że po rozpatrzeniu skargi z 5 listopada 2025 r. na wójta i zapoznaniu się z wynikami postępowania i stanowiskiem Komisji Skarg, Wniosków i Petycji w sprawie zarzutów postawionych w skardze, iż skarga jest bezzasadną z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu.
W uzasadnieniu skargi podano, że skarga dotyczy rażącego naruszenia prawa przez wójta w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym w sprawie zmiany stanu wód na działce strony skarżącej (znak sprawy: RŚ.III.6331.2.202 l.TP). Z uwagi na treść i charakter pisma, należało uznać ją za skargę na działalność wójta, do których rozpoznania zgodnie z art. 229 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: "k.p.a.") w związku z art. 18b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r., poz. 1153, dalej: "u.s.g."), uprawniona jest rada gminy.
Zaznaczono, że członkowie ww. komisji na posiedzeniu 18 listopada 2025 r. zapoznali się z treścią skargi i dokumentacją w tej sprawie. W trakcie posiedzenia pracownik urzędu gminy, prowadzący postępowanie administracyjne, o którym mowa w skardze, udzielił wyjaśnień. Obecna była osoba wnosząca skargę i jej pełnomocnik. Z podjętych przez komisję czynności wyjaśniających wynikało, że w opisanej sprawie zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 19 września 2025 r. sygn. II SAB/Ol 64/25, a członkowie komisji uznali zasadność skargi kasacyjnej wniesionej 14 listopada 2025 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W związku z powyższym, rada uznała, że w stanie faktycznym sprawy nie można stwierdzić, że wójt dopuścił się rażącego naruszenia prawa polegającego na przewlekłym prowadzeniu postępowania z wniosku osoby skarżącej.
Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej: wojewoda) rozstrzygnięciem nadzorczym z 7 stycznia 2026 r. stwierdził nieważność ww. uchwały.
Wojewoda wywiódł, że zgodnie z art. 236 k.p.a. właściwe zakwalifikowanie skargi wniesionej przez stronę toczącego się postępowania administracyjnego należy do organu prowadzącego to postępowanie. Stwierdził, że z uzasadnienia uchwały wynika, że skarżąca jest stroną postępowania administracyjnego prowadzonego przez wójta w sprawie będącej przedmiotem skargi. Skarga ta powinna być zatem przekazana do rozpatrzenia, w zależności od etapu, na jakim znajdowało się prowadzone postępowanie administracyjne, wójtowi lub samorządowemu kolegium odwoławczemu. Kompetencje rady gminy obejmowały bowiem wyłącznie przekazanie skargi organowi właściwemu i zawiadomienie o tym skarżącej, stosownie do art. 231 k.p.a. Rada gminy nie była uprawniona do podejmowania jakichkolwiek czynności zmierzających do merytorycznego rozpatrzenia skargi. Rozpatrując skargę wniesioną przez stronę toczącego się postępowania administracyjnego i związaną z tym postępowaniem, rada gminy w sposób istotny naruszyła prawo.
Wojewoda zaznaczył, że przedmiotowa uchwała została doręczona organowi nadzoru 8 grudnia 2025 r.
W złożonej skardze rada gminy podniosła, że skarga na działalność wójta została złożona po wydaniu w sprawie decyzji merytorycznej. Treść skargi dotyczyła przede wszystkim przewlekłości prowadzonego postępowania i była oparta na zapadłym w tej sprawie wyroku. Rada zaznaczyła, że skarga została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika, który reprezentował skarżącą przed radą gminy.
Stwierdziła, że zgodnie ze stanowiskiem wojewody, należałoby przyjąć, że złożono skargę na przewlekłość postępowania. Rada gminy podkreśliła, że postępowanie w tym przedmiocie toczyło się już dwukrotnie: przed SKO w Olsztynie i następnie przed WSA w Olsztynie. Stan faktyczny, na podstawie którego zapadło rozstrzygnięcie przed sądem, nie uległ zmianie na czas rozpatrywania skargi do rady gminy. Skarżąca złożyła skargę do rady gminy w oparciu o zapadły wyrok przed WSA. Ponowne rozpatrzenie skargi w ramach postępowania administracyjnego (w sytuacji wydania wyroku przez WSA w sprawie przewlekłości postępowania) byłoby niecelowe i niezgodne z wolą strony składającej skargę. Rada podkreśliła, że w toku prowadzonego postępowania przed komisją skarżąca z pełnomocnikiem rozwinęli zarzuty skargi, skupiając się na fachowości prowadzonego postępowania i podnosząc zarzuty w stosunku do wójta, niezwiązane z samym postępowaniem. W ocenie rady, rozpatrzenie tych zarzutów nie było możliwe w trybie art. 234 k.p.a. z uwagi na brak stosownych środków prawnych.
Rada zarzuciła, że wojewoda, nie przeanalizował wyczerpująco akt sprawy, w szczególności protokołu z posiedzenia komisji skarg, wniosków i petycji, a także naruszył art. 10 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g. przez uniemożliwienie organom gminy czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym.
Rada gminy wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę wojewoda wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Wojewoda wywiódł, że w art. 234 k.p.a. mowa jest o toczącym się postępowaniu administracyjnym, dlatego przy kwalifikacji skargi konieczne jest odniesienie się do momentu jej złożenia. Dopóki biegnie termin na wniesienie odwołania skarga pozostająca w związku z decyzją będzie mogła zostać uznana za odwołanie. Po tym terminie może zostać uznana za wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Z kolei po wniesieniu odwołania skarga jest pismem procesowym podlegającym analizie ze strony organu rozpatrującego odwołanie. Z tego względu, skarga z 5 listopada 2025 r. rozpoznana przez radę gminy przedmiotową uchwałą z 2 grudnia 2025 r. powinna zostać przekazana zgodnie z właściwością organowi odwoławczemu. Z informacji posiadanych przez wojewodę wynikało bowiem, że w maju 2025 r. skarżąca złożyła odwołanie od decyzji wójta o umorzeniu postępowania.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 91 ust. 1 u.s.g. w zakresie terminu na wydanie rozstrzygnięcia, podał, że uchwały Rady Gminy Bartoszyce z 2 grudnia 2025 r. zostały przekazane organowi nadzoru 8 grudnia 2025 r. Wobec tego termin na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego upływał z końcem 7 stycznia 2026 r. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane – podpisane przez organ 7 stycznia 2026 r. i następnego dnia wysłane. Wojewoda zaznaczył, że o zachowaniu terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego przesądza data jego podpisania, nie zaś doręczenia. Skoro przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze podpisane zostało 7 stycznia 2026 r., tj. w 30 dniu od dnia doręczenia objętej nim uchwały, to późniejsze doręczanie drogą elektroniczną podjętego rozstrzygnięcia nadzorczego (8 stycznia 2026 r.) nie może dowodzić, że organ nadzoru nie dotrzymał terminu przewidzianego w art. 91 ust. 1 u.s.g.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego według wskazanych kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2026 r. poz. 662, dalej: "u.s.g.") uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art.
90. Przy czym, stosownie do ust. 4, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
Z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. wynika, że merytoryczna zasadność stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy uwarunkowana jest stanem, w którym uchwała jest sprzeczna z prawem, a nadto naruszenie to ma charakter istotnego. Zaistnienie tych przesłanek materialnych, organ nadzoru podejmujący rozstrzygnięcie nadzorcze, powinien wykazać w uzasadnieniu faktycznym i prawnym. Stosownie bowiem do art. 91 ust. 3 u.s.g. rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zaznaczyć należy, że na mocy ust. 5, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio.
W rozpoznawanej sprawie wojewoda stwierdził nieważność ww. uchwały, gdyż ocenił, że z jej uzasadnienia wynika, że osoba, która wniosła skargę na wójta, jest stroną postępowania administracyjnego prowadzonego przez wójta w sprawie będącej przedmiotem skargi. W konsekwencji, zdaniem wojewody, skarga ta powinna być przekazana do rozpatrzenia wójtowi lub samorządowemu kolegium odwoławczemu stosownie m.in. do art. 231 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: "k.p.a."). Zatem, rozpatrując skargę wniesioną przez stronę toczącego się postępowania administracyjnego i związaną z tym postępowaniem, rada gminy w sposób istotny naruszyła prawo.
Zaznaczyć należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego aktu nadzoru wojewoda przytoczył treść art. 229 pkt 3, art. 234 pkt. 1 i 2, art. 235 § 1 oraz art. 236 k.p.a. Ponadto, odwołał się do uzasadnienia przedmiotowej uchwały. Wyłącznie na tej podstawie wywiódł, że osoba, która wniosła rozpoznaną ww. uchwałą skargę, jest stroną prowadzonego postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wojewoda nie powołał żadnych faktów. Nie podał, jakie konkretne postępowanie administracyjne jest w toku, kto jest jego stroną, w jakim przedmiocie ono się toczy, przed jakim organem administracji. Nie wskazał również daty ewentualnego zakończenia postępowania przed organem pierwszej instancji i daty wszczęcia postępowania odwoławczego. Organ nadzorczy, uzasadniając zaistnienie istotnego, w jego ocenie, naruszenia prawa, wskazał jedynie ogólnikowo na zasadę wynikającą z przytoczonych przepisów k.p.a. i stwierdził, że "skarga ta powinna być przekazana do rozpatrzenia, w zależności od etapu, na jakim znajdowało się prowadzone postępowanie administracyjne, Wójtowi Gminy Bartoszyce lub Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu".
Z przedłożonych sądowi wraz ze skargą akt sprawy nie wynika, aby w dacie wydawania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wojewoda posiadał wiedzę w zakresie dotyczącym choćby tego, czy nadal toczy się postępowanie administracyjne w tej sprawie i ewentualnie – w której instancji.
Co więcej, na wezwanie Sądu, wojewoda przyznał, że nie dysponuje ani skargą na Wójta Gminy Bartoszyce, wniesioną 5 listopada 2025 r. i rozpatrzoną ww. uchwałą, ani protokołem z postępowania prowadzonego przed Komisją Skarg, Wniosków i Petycji Rady Gminy Bartoszyce w tej sprawie, sporządzonego przed podjęciem ww. uchwały. Pozwala to na wniosek, że wojewoda nie zgromadził niezbędnego minimum materiału dowodowego w tej sprawie. Wskazanie w odpowiedzi na skargę miesiąca, w którym miała być wydana przez wójta decyzja (maj 2025 r.) i zaznaczenie, że zostało wniesione od tej decyzji odwołanie, jest niewystarczające, aby uznać, że wojewoda prawidłowo i zasadnie wykazał istotne naruszenie prawa przez radę gminy w rozumieniu art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., które uprawniałoby do stwierdzenia nieważności uchwały z 2 grudnia 2025 r.
Ponadto, zasadny jest zarzut skargi, że wojewoda zaniechał zawiadomienia rady gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego i uniemożliwił organowi gminy złożenie stosownych wyjaśnień, co narusza art. 10 § 1 k.p.a.
Zauważyć należy, że ustawodawca uregulował odrębnie obowiązek doręczenia organowi nadzoru uchwały rady gminy (art. 90 ust. 1 u.s.g.) i wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia (art. 91 ust. 2 u.s.g.), a więc nie łączy tych dwóch czynności. Przy założeniu, że ewentualne wszczęcie postępowania następuje dopiero po dokonaniu przez organ nadzoru wstępnej oceny zgodności aktu organu gminy z prawem, organ nadzoru, stwierdziwszy przesłanki wszczęcia postępowania (prawdopodobną wadliwość uchwały), powinien doręczyć właściwemu organowi gminy zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Datą wszczęcia postępowania jest data pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie pod warunkiem, że powiadomiono o niej gminę. Celem zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego jest przede wszystkim danie organowi gminy możliwości udziału w tym postępowaniu poprzez umożliwienie złożenia dodatkowych informacji i wyjaśnień.
Brak skutecznego zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego stanowi naruszenie przepisów postępowania, jednak sam w sobie nie musi przesądzać o wadliwości rozstrzygnięcia nadzorczego wyłącznie z tej przyczyny. Istotne jest bowiem, czy ta okoliczność pozbawiła gminę możliwości uczestnictwa w postępowaniu i czy miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia. W sytuacji gdy pomiędzy stronami są sporne okoliczności faktyczne – brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania i nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego należy ocenić jako naruszenie przepisów mające istotny wpływ na wynik sprawy. Stosując odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, organ nadzoru może korzystać z instytucji postępowania wyjaśniającego występujących w postępowaniu jurysdykcyjnym, takich jak: wyjaśnienia składane na wezwanie organu (art. 50, art. 52, art. 54 k.p.a.) czy postępowanie dowodowe (art. 75 i n. k.p.a.) (zob. P. Chmielnicki [w:] K. Bandarzewski i in., Ustawa o samorządzie gminnym, Warszawa 2022, art. 91).
W skardze rada gminy wyjaśniła przyczyny, dla których uznała, że rozpoznanie skargi na wójta powinno nastąpić w trybie właściwym dla skargi powszechnej. Wskazała w tym względzie na treść i termin wniesienia skargi powszechnej oraz wyjaśnienia złożone w toku postępowania prowadzonego przed Komisją Skarg, Wniosków i Petycji Rady Gminy Bartoszyce przez osobę wnoszącą tę skargę i jej pełnomocnika, zawarte w protokole sporządzonym przez komisję skarg. Rada gminy wzięła pod uwagę, że skarga na działalność wójta została złożona już po wydaniu decyzji merytorycznej w sprawie, a jej treść dotyczyła przede wszystkim przewlekłości prowadzonego postępowania i była oparta na wyroku WSA zapadłym w tej sprawie. Skarga została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika, który reprezentował skarżącą w toku prowadzonego postępowania przed radą gminy.
Przyjmując, iż skarga winna zostać rozpatrzona w ramach jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, należałoby przyjąć, iż jest to skarga na przewlekłość postępowania. Rada podkreśliła, że postępowaniem w tym przedmiocie toczyło się już dwukrotnie: przed SKO i przed WSA.
Co istotne, stan faktyczny na podstawie, którego zapadło rozstrzygnięcie przed WSA w Olsztynie, nie uległ zmianie, a skarżąca złożyła skargę do rady gminy w oparciu o zapadły wyrok przed WSA.
Nie jest sporne, że skarga wniesiona w trybie przepisów działu VIII k.p.a. po wydaniu decyzji ostatecznej, jest jednym z pism wszczynających postępowanie w trybach nadzwyczajnych. Art. 235 § 1 k.p.a., podobnie jak art. 233 i 234 k.p.a., proklamuje zasadę pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego nadzwyczajnego przed postępowaniem skargowym.
W przypadku postępowania skargowego zasada jednotorowości postępowania oznacza, że postępowanie skargowe może zostać wszczęte tylko, gdy skarżący nie jest stroną postępowania administracyjnego ogólnego lub szczególnego, a przedmiotem skargi nie są sprawy załatwiane w drodze decyzji administracyjnej. Inaczej mówiąc, gdy przedmiotem skargi jest sprawa, która zgodnie z prawem jest załatwiana w formach procesowych pełnych, a więc w postępowaniu administracyjnym, w postępowaniu sądowym, to załatwiana jest ona w tych postępowaniach z udziałem stron i nie może w tych przypadkach dojść do wszczęcia postępowania skargowego.
Zauważyć należy, że art. 235, podobnie jak art. 233 i art. 234 k.p.a., proklamuje zasadę pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego nadzwyczajnego przed postępowaniem skargowym. Rolą organu jest ustalenie intencji skarżącego i zakwalifikowanie pisma jako jednego z pism inicjujących postępowanie w trybie nadzwyczajnym. W razie potrzeby niezbędne może być wezwanie skarżącego do sprecyzowania żądania, jego wola ma tu bowiem znaczenie przesądzające. Co więcej, art. 9 k.p.a. zobowiązuje organ do udzielania skarżącemu wyjaśnień i wskazówek, tak więc zastosowanie tego przepisu powinno być pomocne dla usunięcia wątpliwości co do intencji skarżącego. Stanowiska strony nie można natomiast domniemywać. Jeśli dialog ze stroną nie prowadzi do wyjaśnienia jej woli, aktualizuje się obowiązek organu wezwania strony do sprecyzowania żądania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania (zob. J. Sułkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz, red. W. Chróścielewski, A. Krawczyk, Warszawa 2025 oraz wyrok NSA z 22.02.2005 r. OSK 1099/04 – wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).). Następnie, w przypadku gdyby skarga zawierała żądanie wszczęcia któregoś z postępowań nadzwyczajnych, rada powinna podjąć czynności na podstawie art. 231 § 1 k.p.a., gdyby natomiast skarga takiego żądania nie zawierała, rada powinna ją rozpatrzeć i zawiadomić jej autora o sposobie rozpatrzenia skargi na podstawie art. 238 § 1 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 6.11.2025 r. II SA/Go 468/25).
O ile zatem, co do zasady, należy podzielić stanowisko wojewody, że jeśli wniesiono tzw. skargę powszechną (w trybie działu VII k.p.a.) to pierwszeństwo ma tryb jurysdykcyjny przez skargowym (co wynika z art. 231 § 1, art. 233 – art. 235 k.p.a.), to nie wiadomo, na podstawie jakich konkretnych okoliczności organ nadzoru uznał, że w sprawie, w której wniesiona została skarga na wójta, nadal toczy się postępowanie administracyjne, a także – ewentualnie, na jakim etapie jest to postępowanie i który przepis miałby zastosowanie.
Zauważyć należy, że kwestie te przesądzają o właściwości organu, do którego należy przekazać skargę powszechną. Zgodnie bowiem z art. 231 § 1 k.p.a., jeżeli organ, który otrzymał skargę, nie jest właściwy do jej rozpatrzenia, obowiązany jest niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni, przekazać ją właściwemu organowi, zawiadamiając równocześnie o tym skarżącego, albo wskazać mu właściwy organ. Stosownie do art. 234 pkt 1 k.p.a. w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne skarga złożona przez stronę podlega rozpatrzeniu w toku postępowania, zgodnie z przepisami kodeksu, zaś na podstawie art. 235 § 1 skargę w sprawie, w której wydano decyzję ostateczną, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany, które może być uwzględnione, z zastrzeżeniem art. 16 § 1 zdanie drugie. Jak zaś stanowi art. 236 § 1 w przypadkach określonych w art. 233 i 234 organem właściwym do rozpatrzenia skargi jest organ uprawniony do wszczęcia postępowania lub organ, przed którym toczy się postępowanie, a w przypadkach określonych w art. 235 – organ właściwy do wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo do jej uchylenia lub zmiany.
Podkreślić ponownie należy, że z przekazanych wraz ze skargą rady gminy aktami sprawy, wynika, że wojewoda nie dysponował jakimkolwiek materiałem dowodowym, w tym przedmiotową skargą powszechną.
Wobec powyższego nie można uznać, że organ nadzoru wykazał, iż w rozpoznawanej sprawie kompetencje rady gminy rzeczywiście obejmowały wyłącznie przekazanie skargi właściwemu organowi administracji i zawiadomienie o tym skarżącej, stosownie do art. 231 k.p.a. Tym samym, wojewoda nie wykazał, że przedmiotowa uchwała narusza prawo w sposób istotny.
Ponadto, uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego narusza art. 91 ust. 3 u.s.g.
Jak już wyżej zaznaczono, o stwierdzeniu nieważności uchwały przez wojewodę można mówić wyłącznie, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonymi przepisami prawa i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu bądź w przypadku braku stosownej normy prawnej do podjęcia uchwały, gdyż podstawy takiej nie można domniemywać. Istotne jest przy tym, że sprzeczność z prawem, stanowiąca przesłankę zastosowania art. 91 ust. 1 u.s.g., jest pojęciem nieostrym. Z tych względów powołanie się na nią przy orzekaniu w trybie nadzoru wymaga wykazania, że sprzeczność z prawem jest oczywista i bezpośrednia. W rezultacie stanowisko wojewody o konieczności wyeliminowania z systemu prawa uchwały, będzie zasadne, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa w całości lub bez przepisów istotnie naruszających prawo nie mogłaby funkcjonować w systemie prawa. Powyższe musi wynikać z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, że stosowanie odpowiednio przepisów k.p.a. należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie ustawa o samorządzie gminnym nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego (zob. wyroki NSA z 27.06.2006 r. II OSK 447/06 i z 17.04.2018 r. II OSK 658/18). Odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. w tym zakresie polega na tym, że istotne ustalenia faktyczne, będące podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego, powinny być oparte na wyczerpująco zebranym, rozpatrzonym i ocenionym materiale dowodowym, a wojewoda powinien w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego przedstawić wszystkie okoliczności faktyczne istotne w sprawie i wnioskowanie, które doprowadziło go do wydania aktu nadzoru (zob. np. wyroki NSA z: 15.05.2001 r. II SA/Lu 202/00; 21.05.2001 r. II SA/Kr 541/01; 27.06.2006 r. II OSK 447/06, 4.01.2017 r. I OSK 2568/16 i z 2.07.2024 r. II OSK 576/24).
Uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego narusza art. 91 ust. 3 u.s.g., gdy nie wyjaśnia, na czym polega sprzeczność z prawem uchwały rady gminy w stopniu na tyle istotnym, że warunkującym stwierdzenie jej nieważności. Art. 91 ust. 3 u.s.g. determinuje bowiem obowiązek organu nadzoru do zawarcia w rozstrzygnięciu nadzorczym uzasadnienia, z którego treści będzie wynikała argumentacja organu nadzoru, dlaczego uznał on dany akt lub jego część za nieważną. Uzasadnienie prawne aktu nadzoru powinno więc zawierać wyjaśnienie przepisów, których naruszenia zarzuca danemu organowi i ustalenie ciężaru gatunkowego (rodzaju) stwierdzonego naruszenia (zob. wyrok NSA z 8.08.2018 r. I OSK 686/18).
Jedynie w oczywistych sytuacjach sąd administracyjny mógłby oddalić skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, które mimo niepełnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Nie jest to jednak dopuszczalne, gdy naruszenie prawa nie jest oczywiste i gmina podejmuje skuteczną z tym zarzutem polemikę (zob. wyrok NSA z 6.06.2018 r. II OSK 786/18, z 19.10.2021 r. III FSK 4090/21). Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie.
Uwzględniając powyższe nie można uznać, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym wojewoda wykazał istotne naruszenie prawa przez radę gminy w rozumieniu art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., które uprawniałoby do stwierdzenia nieważności uchwały z 2 grudnia 2025 r.
Niezasadny natomiast jest zarzut uchybienia przez wojewodę 30-dniowego terminu do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g.
Zarówno w utrwalonym orzecznictwie (zob. np. wyroki NSA z 23.02.2026 r. I OSK 2742/15 i z 10.102023 r. II OSK 1958/23) jak i w poglądach doktryny (zob. B. Dolnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2021), konsekwentnie wyrażane jest stanowisko, że z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art.
90. Natomiast weryfikacja wyniku wykładni językowej z wykładnią systemową jak i celowościową potwierdza tezę, że wojewoda w terminie 30 dni może korzystać ze swoich kompetencji do wydania rozstrzygnięcia. Ani wykładnia językowa ani systemowa ani też celowościowa nie pozwalają na traktowanie przyznanego organowi nadzoru czasu na realizację jego kompetencji jako czasu nie tylko na wydanie orzeczenia ale także jako czasu na doręczenie tego orzeczenia. Z wykładni art. 91 u.s.g. wynika zatem, że 30-dniowy, materialny termin wskazany przez ustawodawcę, to efektywny czas jaki przyznany został organowi nadzoru na orzeczenie o nieważności kontrolowanej uchwały czy zarządzenia i nie można uzależniać jego upływu od procesowego skutku, jakim jest doręczenie aktu.
Z przedłożonych sądowi akt administracyjnych wynika, że rozstrzygnięcie nadzorcze opatrzone zostało podpisem elektronicznym 7 stycznia 2026 r., a więc przed upływem 30-dniowego terminu, liczonego od 8 grudnia 2025 r., kiedy to doręczono wojewodzie ww. uchwałę.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 148 p.p.s.a. sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.
O kosztach postepowania, obejmujących wynagrodzenie radcy prawnego, orzeczono na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 p.p.s.a.