Uzasadnienie
Decyzją z 11 września 2025 r. Wójt Gminy Purda (dalej: "wójt", "organ pierwszej instancji") odmówił U. sp. z o.o. sp. k. (dalej: "spółka", "skarżąca") wydania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z przyłączami infrastruktury technicznej na działce nr [...].
Wójt stwierdził, że zgodnie z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy działka znajduje się poza obszarami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i innymi rodzajami zabudowy i stanowi rolniczą przestrzeń produkcyjną. W wyniku analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy ustalono, że budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących nie stanowi kontynuacji funkcji, która występuje na działkach objętych analizą, to jest zabudowy zagrodowej i budynku niemieszkalnego (opuszczony obiekt). Budynki mieszkalne jednorodzinne kolidują z istniejącą funkcją.
Wójt zaznaczył, że mimo braku ciągłości funkcji, przeprowadzono analizę w zakresie cech zabudowy i zagospodarowania terenu, z której wynikało, że nie było możliwe wyznaczenie nowej linii zabudowy dla ww. działki. Wskazał, że w obszarze analizowanym zabudowa na działkach z budynkami mieszkalnymi ustawiona jest w sposób typowy dla siedliska rolniczego terenów rozproszonych na obszarze Warmii. Linię zabudowy należałoby więc wyznaczyć wokół prostokątnego podwórza, natomiast wnioskowaną zabudowę mieszkaniową zaplanowano w sposób typowy dla zabudowy podmiejskiej, obcy dla wiejskich terenów otwartych Warmii.
Wywiódł ponadto, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla przedmiotowej inwestycji. Zaznaczył, że spółka przedłożyła m.in. pismo zarządcy systemów wodno-kanalizacyjnych w gminie, że nie ma możliwości podłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Stwierdził, że z uwagi na rozwój dużego osiedla zabudowy mieszkaniowej (co wynika ze złożonych w tym samym czasie wniosków spółki na sąsiednie działki) uznał, że lokalizacja na tak małej powierzchni tak dużej liczby rozwiązań indywidualnych ścieków zagraża bezpieczeństwu środowiska przyrodniczego, tym bardziej, że ok. 80% indywidualnych rozwiązań w zakresie odprowadzenia ścieków jest użytkowanych nieprawidłowo.
Z uwagi na to organ uznał, że warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, z późn.zm., dalej: "u.p.z.p.") nie zostały spełnione.
Spółka zarzuciła w odwołaniu, że ww. decyzja narusza:
- - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 85 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: "k.p.a.") przez uznanie, że sąsiednie działki nie są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy,
- - art. 8 § 2 k.p.a. przez wydanie przez wójta decyzji odmiennej od rozstrzygnięć, które wydał wcześniej w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych,
- - art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. przez ocenę, że nie ma warunków na podłączenie wnioskowanej zabudowy do sieci infrastruktury technicznej,
- - art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1995 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2024 r. poz. 399) przez jego niezastosowanie.
Spółka podkreśliła, że działka objęta wnioskiem i tereny w jej bliskim sąsiedztwie nie są użytkowane jako grunty orne i są to tereny zieleni nieurządzonej. Działka objęta wnioskiem znajduje się w kompleksie wydzielonych geodezyjnie działek o powierzchni ok. 3000 m2 każda, z wydzieloną drogą wewnętrzną. Dla 5 działek znajdujących się w tym kompleksie wójt wydał na rzecz spółki pięć ostatecznych decyzji ustalających warunki zabudowy dla inwestycji polegających na budowie po dwa budynki mieszkalne jednorodzinne z niezbędnymi przyłączami infrastruktury technicznej. W każdym przypadku podstawą ustalenia warunków zabudowy była zabudowa na działce nr [...]. W każdej z wydanych decyzji wskazano, że wnioskowane inwestycje są zgodne z funkcją i charakterem tej części wsi. Spółka zauważyła, że charakter tego terenu nie zmienił się i wbrew twierdzeniom organu, w obszarze analizowanym wyznaczonym w tej sprawie znajduje się zabudowa pozwalająca na ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem, tak jak to nastąpiło w przypadku działek znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej działki.
Stwierdziła, że wahanie poglądów prawnych wyrażanych w decyzjach organu administracji publicznej, kierowanych do tego samego podmiotu na tle takich samych stanów faktycznych i tożsamej podstawie prawnej narusza zasadę zaufania, gdy organ nie podaje żadnych przyczyn dokonanej diametralnej zmiany stanowiska w kwestii spornej pomiędzy stroną i organami.
Spółka stwierdziła też, że z uwagi na brak możliwości podłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, podała we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, że zaopatrzenie w wodę będzie następować z ujęć własnych, a odprowadzanie ścieków – do szamb lub przydomowych oczyszczalni. Zarzuciła, że rozważania wójta dotyczące rzekomego negatywnego wpływu tych urządzeń na środowisko są nieuzasadnione. Wskazała jednocześnie, że organ pominął art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1995 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stosownie do którego możliwe jest wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej: "SKO") decyzją z 23 grudnia 2025 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w całości.
W uzasadnieniu stwierdziło, że wyznaczony obszar analizowany obejmuje siedliska rolnicze i opuszczone budynki niemieszkalne. Obszar analizowany tworzy jednolitą całość urbanistyczną i brak było podstaw do jego poszerzenia. Zaznaczyło, że zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie stanowi kontynuacji zabudowy zagrodowej, której charakter, cel i funkcja są zupełnie odmienne od zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej. Istnienie na danym terenie wyłącznie zabudowy zagrodowej uniemożliwia planistycznie ustalenie na tym obszarze zabudowy o innej funkcji. SKO podkreśliło, że zabudowa zagrodowa związana jest głównie z prowadzeniem gospodarstwa rolnego i składa się przede wszystkim z budynków gospodarczych i inwentarskich, którym jedynie towarzyszy budynek mieszkalny. Takie rozwiązanie nie jest charakterystyczne dla zabudowy mieszkaniowej, która nie jest w żaden sposób powiązana z prowadzeniem produkcji rolnej. W konsekwencji nie można przyjąć, że zabudowa mieszkaniowa kontynuuje funkcję zabudowy zagrodowej.
SKO nie podzieliło stanowiska wójta odnośnie do niespełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Wskazało, że do wniosku o ustalenie warunków zabudowy spółka dołączyła oświadczenie o zapewnieniu dostawy energii elektrycznej dla przedmiotowej inwestycji. Natomiast w odniesieniu do sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej wskazała, jako sposób zapewnienia właściwej infrastruktury technicznej w tym zakresie, projektowaną studnię do poboru wody pitnej i projektowany bezodpływowy zbiornik na nieczystości ciekłe. SKO oceniło, że te sposoby zapewnienia uzbrojenia terenu inwestycji w tym zakresie są dopuszczalne, przewidziane przepisami ustawy z dnia 13 września 1995 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Stwierdziło, że z uwagi na to, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanki wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zasadnie organ pierwszej instancji odmówił ustalenia dla niej warunków zabudowy.
Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego nieuwzględnienia, że dla znajdujących się w sąsiedztwie działek wydane zostały decyzje o warunkach zabudowy, SKO podkreśliło, że nie mogło to mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Każda sprawa rozpatrywana jest bowiem indywidualnie i niezasadne było stwierdzenie spółki, że sprawy dotyczące warunków zabudowy dla ww. działek były tożsame ze sprawą będącą przedmiotem rozpatrywania w niniejszym postępowaniu. Sprawy te nie mogą być uznane za tożsame, gdyż dla każdej z działek musiał być inny obszar analizowany, a tym samym wyniki analizy mogły być różne. SKO zaznaczyło, że uwzględnienie działek, dla których wydano decyzje o warunkach zabudowy, jako tzw. dobrego sąsiedztwa dla planowanej inwestycji, nie jest możliwe, ponieważ pozostają one niezabudowane.
W złożonej skardze spółka zarzuciła, że SKO nie odniosło się do podnoszonych w odwołaniu twierdzeń, że przedmiotowa działka i tereny w jej bliskim sąsiedztwie nie są użytkowane jako grunty orne, ale są terenami zieleni nieurządzonej, a także że znajduje się ona w kompleksie wydzielonych geodezyjnie działek z drogą wewnętrzną. Ponadto podkreśliła, że SKO w ogóle się nie odniosło się do przywołanych w odwołaniu ostatecznych decyzji o warunkach zabudowy i zarzutów dotyczących błędnej kwalifikacji przez wójta zabudowań na działce nr [...]. Zauważyła, że o naruszeniu zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa można mówić, gdy organ administracji publicznej pomija milczeniem niektóre twierdzenia, lub nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy. Zdaniem skarżącej, taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Charakter zabudowy na działkach nr [...], które były przedmiotem analizy urbanistycznej w sprawach zakończonych wydanymi na rzecz skarżącej decyzjami ostatecznymi oraz w przedmiotowej sprawie, nie uległ zmianom.
Tym samym należało przyjąć, że na gruncie tej sprawy zaistniała utrwalona praktyka względem tego samego podmiotu i w tych samych okolicznościach faktycznych. W konsekwencji, skoro SKO uznało za uzasadnione zajęcie przez wójta skrajnie odmiennego stanowiska niż w poprzednio wydanych ostatecznych decyzjach, to powinno było wskazać przyczyny będące powodem takiego uznania. Brak wskazania tych przyczyn narusza art. 8 § 2 k.p.a. oraz zasadę zaufania do władzy publicznej, wynikającą z § 1 tego artykułu.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest odmowa ustalenia warunków zabudowy na opisanej wyżej działce z uwagi na brak spełnienia warunku kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym.
W okolicznościach niniejszej sprawy wójt stwierdził, że w wyznaczonym obszarze analizowanym brak jest zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Znajduje się tam wyłącznie zabudowa zagrodowa na działkach nr [...], zaś na działce nr [...] jest opuszczony budynek niemieszkalny. W związku z tym przyjął, że planowana inwestycja nie kontynuuje funkcji obiektów znajdujących się na wyznaczonym obszarze analizowanym i nie jest możliwe pogodzenie tej funkcji z funkcją istniejącą. Budynek mieszkalny jednorodzinny nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy zagrodowej, a więc istnienie na danym terenie wyłącznie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym obszarze zabudowy jednorodzinnej.
Trafnie organy przyjęły, że czym innym jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a czym innym zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, w ramach której występują co prawda budynki mieszkalne, jednak służą one zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych rolnika i są związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Zabudowa mieszkalna w ramach zabudowy zagrodowej nie jest więc tożsama z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, służącą zaspokajaniu wyłącznie potrzeb mieszkaniowych jej właścicieli.
Sąd podziela ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że zabudowa zagrodowa stanowi inny, szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy jedno lub wielorodzinnej i te dwie funkcje wykluczają się. Zabudowa zagrodowa służy prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Przyjmuje się, że zabudowa zagrodowa to siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Budynki mieszkalne jednorodzinne w ramach budownictwa zagrodowego wchodzą w skład indywidualnych gospodarstw rolnych (por. np. wyroki NSA z: 4.12.2008 r. II OSK 1536/07, 19.09.2017 r. II OSK 2267/16; wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zabudowa zagrodowa nie może stanowić jedynego punktu odniesienia dla zabudowy, która nie spełnia warunków wynikających z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Olsztynie z 2.03.2021 r. II SA/Ol 871/20).
Natomiast wątpliwości Sądu wzbudził sposób oceny zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Rację ma bowiem skarżąca, że wójt w kontrowanym postępowaniu odmiennie ustalił funkcję zabudowy znajdującej się na tej samej działce (o numerze [...]) w porównaniu do decyzji: nr 1-370/2021 z 12.07.2022 r. oraz nr 1-263/2022, nr 1-260/2022, nr 1-261/2022, nr 1-262/2022 wydanych 31.10.2023 r. W wymienionych decyzjach stwierdzono, że na działce tej znajduje się zabudowa mieszkalna i gospodarcza, natomiast w analizie urbanistycznej sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy ustalono, że znajduje się tam zabudowa zagrodowa. Powyższe stanowiło podstawę wydania w niniejszej sprawie diametralnie odmiennego rozstrzygnięcia – odmowy ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy ww. pięcioma decyzjami ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z przyłączami infrastruktury technicznej na każdej z działek objętych tymi decyzjami.
Taka sytuacja jest niedopuszczalna z punktu widzenia wynikającej z art. 8 k.p.a. zasady zaufania do organów administracji publicznej.
Zgodnie z powołanym przepisem organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (§ 1). Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (§ 2).
Za naruszające zasadę zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.) uznać należy m.in. takie działania organów administracji publicznej, które polegają na zmienności poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej lub bardzo zbliżonej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia tej zmiany. Z art. 8 § 2 k.p.a. wynika, że organ nie może odstąpić od utrwalonej praktyki wyłącznie w celu załatwienia jednej sprawy, a równocześnie kontynuować tę praktykę w innych sprawach o takim samym stanie faktycznym i prawnym. Jeżeli natomiast istnieją uzasadnione przyczyny dla odmiennego załatwienia jednej sprawy, to istnienie owych uzasadnionych przyczyn wskazuje na odmienność stanu faktycznego lub prawnego takiej sprawy, co organ powinien wyjaśnić.
Nie można wówczas mówić o związaniu ustaloną praktyką załatwiania spraw przez organ, skoro ta praktyka dotyczy spraw o podobnym, ale jednak nie tożsamym stanie faktycznym i prawnym (por. wyrok NSA z 15.05.2018 r. II OSK 1105/18, 16.10.2020 r. II OSK 23/3/19).
W wyroku z 21 października 2020 r. II OSK 1871/20 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przez "utrwaloną praktykę" w rozumieniu cytowanego przepisu rozumieć trzeba zgodne z prawem, akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych. Podkreślił przy tym, że praktyka organów administracji, o której mówi wskazany przepis, powinna być przede wszystkim zgodna z prawem. Tylko taka bowiem praktyka może być uznana za odpowiadającą zasadzie pewności prawa i być źródłem uzasadnionych oczekiwań (por. A. Wróbel, w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz Komentarz aktualizowany do K.p.a., uwaga 21 do art. 8, Lex 2020).
Nieakceptowalna jest sytuacja, w której organy administracji bez podania uzasadnionych powodów odstępstwa od zajętego uprzednio stanowiska formułują całkowicie odmienne poglądy (a nawet sprzeczne z poprzednio wyrażonymi). Wszelka zmiana ocen prawnych wyrażanych na tle tożsamych stanów faktycznych lub prawnych wymaga zatem szczegółowego uzasadnienia ze wskazaniem powodów wprowadzonego odstępstwa. Tylko wtedy obywatel będzie mógł mieć przeświadczenie, że nie stał się adresatem arbitralnego lub dowolnego rozstrzygnięcia organu władzy państwowej.
Za naruszenie zasady zaufania do organów państwa należy zatem uznać sytuację, gdy stan faktycznego zagospodarowania i funkcja zabudowy na tych samych działkach są odmiennie określane w odrębnych postępowaniach przez tego samego urbanistę.
Przypomnieć należy, że choć opracowanie analizy urbanistycznej wymaga posiadania określonych uprawnień, co wynika z art. 60 ust. 4 u.p.z.p., zatem stanowi dowód w sprawie, który ma charakter zbliżony do dowodu z opinii biegłego, to organ ma obowiązek poddania tego dowodu, jak każdego innego zgromadzonego w sprawie, ocenie i weryfikacji (art. 80 k.p.a.). Aktem administracyjnym jest decyzja, nie analiza urbanistyczna, która stanowi tylko podstawę wydania decyzji. Zatem, to decyzja o warunkach zabudowy określa dopuszczalny i zgodny z istniejącym na terenie analizowanym, sposób nowego zagospodarowania działki.
Skoro skarżąca w toku postępowania podnosiła zarzut odmiennego określania funkcji zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym w różnych postępowaniach, to organ winien wyczerpująco ustosunkować się do tego zarzutu, w tym zweryfikować analizę urbanistyczną pod tym względem i ocenić jej przydatność do rozpatrzenia sprawy, zwłaszcza, jeżeli wnioski z różnych analiz urbanistycznych obejmujących te same działki są ze sobą sprzeczne.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ zweryfikuje prawidłowość analizy urbanistycznej. Jeżeli oceni, że jest ona prawidłowa, ustosunkuje się do zarzutów spółki dotyczących odstąpienia od zajętego uprzednio stanowiska.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, będącego radca prawnym, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).
Przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. SKO w odpowiedzi na skargę złożyło wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a strona skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy w stosownym terminie.