Uzasadnienie
Postanowieniem z 12 marca 2025 r. Burmistrz M. (dalej: "organ I instancji"), działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a."), odmówił wszczęcia postępowania z wniosku P. S. (dalej: "skarżący") w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej.
W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że wnioskiem z 24 sierpnia 2023 r., ponowionym 14 października 2024 r., skarżący zwrócił się o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu na działkę nr [...]. W odpowiedzi organ informował skarżącego o braku możliwości zjazdu z wewnętrznej drogi gminnej (działka nr [...]) z uwagi na niebezpieczeństwo w ruchu drogowym. Na skutek ponaglenia skarżącego, postanowieniem z 19 lutego 2025 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu uznało, że organ I instancji pozostaje w bezczynności i zobowiązało do zakończenia postępowania w procesowej formie. Kolegium wskazało przy tym, że zgodnie z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych nie wymaga wydania decyzji administracyjnej lokalizacja zjazdu z drogi wewnętrznej.
W związku z tym organ I instancji stwierdził, że powołana droga nie jest drogą publiczną, albowiem nie została zaliczona do kategorii dróg gminnych, a w ewidencji gruntów oznaczona jest jako Ti- inne tereny komunikacyjne. Uznał, że w tej sytuacji brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Zachodzi oczywista przeszkoda o charakterze przedmiotowym.
W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący wskazał na decyzję o warunkach zabudowy z 2012 r., według której działka nr [...] stanowiła drogę publiczną. Zarzucił, że organ I instancji nie wskazał numeru ani daty uchwały i nie wyjaśnił okoliczności, z powodu których droga stała się drogą wewnętrzną. Podkreślił, że zachowana została dotychczasowa organizacja ruchu. Zdaniem skarżącego istniejące znaki drogowe świadczą o publicznym charakterze drogi. Przekształcenie drogi stanowi próbę obejścia prawa. Podniósł, że oznaczenie Ti obejmuje grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych. Właścicielem drogi jest M. W wyniku rozpatrzenia zażalenia, postanowieniem z 8 stycznia 2026 r., nr Rep.551/DP/25, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (dalej: "organ odwoławczy", "Kolegium") utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że przeprowadziło dodatkowe postępowanie wyjaśniające i ustaliło, że 20 września 2016 r. Rada Miejska w M. podjęła uchwałę w sprawie ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych, z której wynika, że działka nr [...] stanowi drogę gminną. Uchwała ta utraciła moc na podstawie § 2 uchwały Rady Miejskiej w M. z 24 października 2019 r. nr XIII/83/2019 w sprawie ustalenia przebiegu ulic na terenie M. (Dz. Urz. Woj. Warm.-Mazur. z 2019 r. poz. 5519). Ostatnia z wymienionych uchwał jest aktem obowiązującym i na jej podstawie działka nr [...] nie jest drogą publiczną, albowiem nie została zaliczona do ulic zlokalizowanych na terenie M., stanowiących drogi gminne. Rada Miejska w M. nie podejmowała żadnej innej uchwały w sprawie zaliczenia działki nr [...] do określonej kategorii dróg. Drodze tej została nadana nazwa ul. [...] zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej nr XXI/118/2012 z 27 marca 2012 r. (Dz. Urz. Woj. Warm.-Mazur. z 2012 r. poz. 1522) Z treści tej uchwały wynika, że przedmiotowa droga stanowiła nieczynne torowisko.
Dalej Kolegium wyjaśniło, że odroczyło rozpoznanie sprawy do czasu załatwienia przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności uchwały nr XIII/83/2019. W dniu 18 listopada 2025 r. wpłynęło pismo skarżącego ze stanowiskiem Wojewody. Kolegium zaznaczyło, że nie doszło do stwierdzenia nieważności uchwały nr XIII/83/2019. Skarżący podtrzymał żądanie i stanowisko co do statusu spornej drogi, jako drogi publicznej.
W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że podstawę prawną postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a. Na zasadzie tego przepisu organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wtedy, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej,
2) żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn. Przesłanka odmowy wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych powodów, o których mowa w art. 61a k.p.a., dotyczy przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji np. ma charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji.
Kolegium skonstatowało, że w sprawie niniejszej odmowa wszczęcia postępowania miała miejsce z tej przyczyny, że żądanie dotyczyło lokalizacji zjazdu z drogi, posiadającej status drogi wewnętrznej, której właścicielem jest Gmina. Zgodnie z ustawą o drogach publicznych, drogi wewnętrzne nie mieszczą się wśród kategorii dróg publicznych (art. 2 ust. 1 ustawy). Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust.
2. Przepis ten odnosi się jednak wyłącznie do dróg, które posiadają status dróg publicznych. W takiej jedynie sytuacji zezwolenie wydawane jest w drodze decyzji administracyjnej, od której niezadowolony inwestor może złożyć odwołanie, a następnie skargę do sądu administracyjnego. Wydania decyzji administracyjnej nie wymaga natomiast lokalizacja zjazdu z drogi wewnętrznej. Zjazdy z dróg wewnętrznych podlegają uzgodnieniu z właścicielem drogi (art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Uzgodnienie takie nie jest władczym rozstrzygnięciem i nie wymaga formy aktu administracyjnego.
Reasumując, Kolegium stwierdziło, że organ I instancji zasadnie przyjął, iż skoro wnioskowany przez skarżącego zjazd ma dotyczyć drogi wewnętrznej, a uzgodnienie tego zjazdu nie następuje w formie aktu administracyjnego, bowiem droga zlokalizowana na działce nr [...] nie jest drogą publiczną, to nie ma podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie.
Skarżący wniósł skargę na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia oraz stwierdzenia nieważności poprzedzającej go uchwały Rady Miejskiej w M. nr XIII/83/2019 z 24 października 2019 r.
Wskazał, że Rada Miejska w M. ponownie podjęła w 2025 r. uchwałę o drogach publicznych, nie zaliczając działki nr [...]do dróg publicznych. Podniósł, że Wojewoda nie zaskarżył tych uchwał, a Kolegium nie ma kompetencji do unieważnienia uchwały.
Przekonywał, że działka nr [...] została przekształcona na drogę wewnętrzną dowolnie i sprzecznie z ustawą o drogach publicznych. Według skarżącego sam fakt oznaczenia w ewidencji gruntów działki nr [...] jako Ti nie może stanowić wyłącznej podstawy ustalenia stanu jej zagospodarowania i pełnionej przez nią funkcji. Dane zawarte w ewidencji nie mogą być bezwzględnie wiążące, jeżeli w toku postępowania okaże się, że dane nie odzwierciedlają stanu faktycznego na gruncie. Skarżący wyjaśnił, że stanowiąca jego własność działka nr [...], granicząca bezpośrednio z działką nr [...], nie ma bezpośredniego (żadnego) koniecznego zjazdu do drogi publicznej. Z tych względów zasadne jest złożenie skargi w celu stwierdzenia nieważności uchwały z 2019 r. i przywrócenia uchwały z 2016 r.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Kolegium zauważyło, że skarżący nie sformułował zarzutów względem postanowienia. Podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
W piśmie procesowym z dnia 11 marca 2026 r. skarżący wskazał dodatkowo, że wnosi o uchylenie postanowienia Kolegium nr Rep. 551/DP/25 oraz uchwał Rady Miejskiej w M. nr XII/83/2019 oraz nr XX/132/2025. Zarzucił naruszenie:
- - art. 7 i art. 77 § 1 polegające na braku dokładnego wyjaśnienia stanu prawnego i faktycznego sprawy, i pominięcie, że działka nr [...], będąca przedmiotem uchwały, stanowi jedyny dojazd do nieruchomości skarżącego nr [...], co oznacza że uchwała narusza interes skarżącego;
- - art. 10 ust. 2 ustawy o drogach publicznych przez błędną wykładnię i przyjęcie, że pozbawienie kategorii drogi gminnej spełnia wymogi prawne, podczas gdy faktyczny sposób użytkowania drogi wskazuje na konieczność pozostawienia jej w kategorii drogi publicznej.
Skarżący dodał, że w zaskarżonym postanowieniu nie został prawidłowo poinformowany o sformułowaniu zarzutów względem postanowienia.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 10 kwietnia 2026 r. skargi na postanowienie i wymienione uchwały zostały rozdzielone w ten sposób, że skarga na uchwałę nr XIII/83/2019 z dnia 24 października 2019 r. w sprawie ustalenia przebiegu ulic na terenie M. oraz skarga na uchwałę nr XX/132/2025 r. z dnia 28 października 2025 r. w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Burmistrza M. zostały zarejestrowane w dzienniku korespondencji i przekazane Burmistrzowi M., stosownie do art. 54 § 1 p.p.s.a.
Następnie skargi na powyższe uchwały Burmistrz M. przekazał tut. Sądowi z zajętym stanowiskiem. Prawomocnym postanowieniem z 2 czerwca 2026 r. sygn. akt II SA/Ol 355/26 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia 28 października 2025 r. nr XX/132/2025 w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Burmistrza M. Natomiast skarga na uchwałę Rady Miejskiej w M. nr XIII/83/2019 z dnia 24 października 2019 r. w sprawie ustalenia przebiegu ulic na terenie M. została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Ol 360/26 i oczekuje na rozpatrzenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143.; dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z tym unormowaniem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.
Zasada legalności wyrażona w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2024 r. poz. 1267) obliguje sądy administracyjne do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżony akt jedynie wówczas, gdy narusza on przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzyganie "w granicach sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd związany jest bowiem granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 1997 r. sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104, wyrok NSA z 10 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2507/18, publ. CBOSA). Na zasadzie art. 134 § 1 p.p.s.a., co podkreślić pozostaje, Sąd nie może w niniejszym postępowaniu uczynić przedmiotem oceny sprawy podlegającej odrębnemu rozstrzygnięciu, a tym samym odrębnemu zaskarżeniu. Dlatego w niniejszym postępowaniu Sąd nie może oceniać legalności kwestionowanych przez skarżącego uchwał. Skargi na powołane uchwały, jak wskazano, zostały wyodrębnione do odrębnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jego wyeliminowania z obrotu prawnego.
Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio.
Wydając rozstrzygnięcie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. organ administracji publicznej nie bada merytorycznie wniosku, lecz ogranicza się jedynie do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Z treści ww. przepisu wynikają dwie niezależne przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego: wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną lub niemożność wszczęcia postępowania z jakichkolwiek innych przyczyn. Przesłanka "innych uzasadnionych przyczyn" nie została przez ustawodawcę zdefiniowana. Przesłanka ta zostanie spełniona, gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, gdy w tej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. (zob. np. B. Adamiak, Komentarz do art. 61a k.p.a. [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 317). "Inną uzasadnioną przyczyną" będzie w szczególności sytuacja, gdy organ stwierdzi, że żądanie jest oczywiście bezprzedmiotowe, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.
W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., tj. podmiot, przedmiot lub podstawa prawna, która umożliwia załatwienie sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Brak któregokolwiek z tych elementów stosunku materialnoprawnego skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Sprawa administracyjna jest zatem bezprzedmiotowa, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego, a jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne - pozytywne czy negatywne, staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok WSA w Olsztynie z 19 września 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 565/23, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: "CBOSA").
W wyroku z 21 czerwca 2023 r., sygn. akt I OSK 2582/19, publ. w CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że bezprzedmiotowość postępowania zachodzi, gdy występuje ewidentny brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, tj. gdy w świetle przepisów prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego, brak jest sprawy administracyjnej, która mogłaby być przedmiotem postępowania.
Przyjmuje się, że przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne. Oznacza to, że ich ustalenie i wskazanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu administracji. Jeżeli natomiast kwestia ta wymaga poczynienia szerszych ustaleń, zwłaszcza w kontekście argumentów podanych przez wnioskodawcę, bądź jest nieoczywista, to wówczas organ administracji jest zobowiązany wszcząć postępowanie w celu wyjaśnienia zaistniałych wątpliwości i w zależności od wyniku przeprowadzonych czynności orzec merytorycznie co do zasadności wniosku lub w przypadku stwierdzenia wystąpienia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy, dostrzec trzeba, że organ odwoławczy prowadził postępowanie wyjaśniające, ale w ograniczonym zakresie, mającym jedynie potwierdzić, że działka nr [...], z której skarżący wnioskował o lokalizację zjazdu, nie stanowi drogi publicznej. Kolegium ustaliło bezspornie, że Rada Miejska w M. nie podejmowała żadnej uchwały w sprawie zaliczenia działki nr [...] do kategorii dróg gminnych. Okoliczność ta miała przesądzające znaczenie i uzasadniała odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie lokalizacji zjazdu, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2025 r. poz. 889, dalej w skrócie: "u.d.p.").
Zgodnie z tymi unormowaniami budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2 (ust. 1). W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (ust. 2). W myśl art. 29 ust. 3 u.d.p. zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust.
5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się pouczenie. Decyzja o wydaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wygasa, jeżeli w ciągu 3 lat od jego wydania zjazd nie został wybudowany (ust. 5). Organ właściwy do wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, przenosi tę decyzję na rzecz innego podmiotu, który wyraża zgodę na przyjęcie wszystkich warunków określonych w decyzji (ust. 7).
Z przytoczonych unormowań wynika, że wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji administracyjnej o zezwoleniu na lokalizację zjazdu może nastąpić na wniosek właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi. Przepisy te nie odnoszą się do jakichkolwiek dróg. Chociaż z literalnego brzmienia tych przepisów nie wynika, że dotyczą one wyłącznie dróg publicznych, to potwierdza to wykładnia systemowa jednoznacznie na to wskazuje. Zgodnie z art. 4 pkt 8 u.d.p. użyte w ustawie określenia oznaczają: zjazd - część drogi publicznej łączącą jezdnię z nieruchomością gruntową usytuowaną poza pasem drogowym, stanowiącą bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Stosownie do art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2026 r. poz. 538) przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Oznacza to, że przy ustalaniu warunków zabudowy działka inwestycyjna nie musi mieć zapewnionego bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, wystarczający jest dostęp pośredni m.in. przez drogę wewnętrzną lub służebność drogową. Natomiast zgody na lokalizację zjazdu w trybie administracyjnoprawnym na podstawie ustawy o drogach publicznych wymaga wyłącznie budowa zjazdu z drogi publicznej.
Przepisy ustawy o drogach publicznych ani jakiekolwiek przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie dają podstawy do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej o lokalizacji zjazdu co do dróg nieposiadających statusu dróg publicznych. Stanowisko takie nie budzi wątpliwości i jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Białymstoku z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 1100/13; wyrok WSA w Warszawie z 2 sierpnia 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 3410/23, publ. w CBOSA). W takiej sytuacji brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, co uzasadnia odmowę wszczęcia postepowania. W wyroku z 11 lipca 2024 r., sygn. akt II GSK 381/24, publ. w CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił w sprawie dotyczącej przewlekłości w wydaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest działanie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 k.p.a.).
W sytuacji, gdy w obowiązującym stanie prawnym brak jest normy umożliwiającej merytoryczne rozpatrzenie wniosku (sprawa nie ma charakteru administracyjnego lecz cywilny), organ nie może poprzestać na skierowaniu do strony pisma informującego lecz powinien odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., wydając w tym przedmiocie postanowienie. W wyroku z 10 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2441/18, CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny przesadził też, że postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu, zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p., może skutecznie zainicjować wyłącznie właściciel lub użytkownik nieruchomości przyległych do drogi publicznej. Ustalenie, że wniosek pochodzi od podmiotu, którego nieruchomość nie przylega do drogi publicznej uzasadnia również odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.
Powyższe przekonuje, że w niniejszej sprawie znaczenie miało tylko ustalenie, czy objęta wnioskiem droga, stanowiąca działkę nr [...], posiada status drogi publicznej. Wyjaśnienie tej kwestii nie wymagało gromadzenia i analizy dowodów, w szczególności ustalania faktycznego sposobu użytkowania tej drogi. Zgodnie z art. 1 u.d.p. drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. W myśl tego przepisu nie każda droga powszechnie dostępna jest drogą publiczną. Miano takie przysługuje drodze, która została zaliczona do odpowiedniej kategorii dróg.
Art. 2 pkt 1-4 u.d.p. wymienia kategorie dróg publicznych. Są to drogi krajowe; drogi wojewódzkie; drogi powiatowe oraz drogi gminne. Stosownie do art. 7 ust. 2 u.d.p. zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Na zasadzie tego przepisu droga stanowiąca własność gminy uzyskuje status drogi publicznej dopiero po jej zaliczeniu w drodze uchwały do kategorii dróg gminnych. Uchwała taka stanowi akt prawa miejscowego i po ogłoszeniu w dzienniku urzędowym województwa i wejściu w życie ma moc prawnie wiążącą. Dopóki uchwała taka nie zostanie podjęta, sposób użytkowania drogi ani jej tytuł własności nie upoważnia do kwalifikowania takiej drogi jako drogi publicznej. Konsekwentnie o uzyskaniu statusu drogi gminnej przez sporną działkę nr [...] nie może świadczyć samo nazwanie jej publiczną w decyzji o warunkach zabudowy, czy też ujęcie jej lub nie w uchwale rady gminy ustalającej przebieg istniejących dróg gminnych, wydanej na podstawie art. 7 ust. 3 u.d.p.
Zauważyć trzeba, że art. 7 ust. 2 i ust. 3 u.d.p. upoważniają organ stanowiący gminy do wydania dwóch różnych przedmiotowo uchwał. Uchwała wydana na podstawie art. 7 ust. 3 u.d.p. nie zastępuje uchwały wymaganej treścią art. 7 ust. 2 u.d.p.
Reasumując skarżący w żaden sposób nie podważył ustalenia Kolegium, że Rada Miejska w M. nie podejmowała żadnej uchwały w sprawie zaliczenia działki nr [...] do kategorii dróg gminnych. Organ odwoławczy ustalił tylko, że w 2012 r. drodze tej nadana została nazwa. Działanie takie nie wskazywało na status drogi. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym do kompetencji rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Zatem nazwa może być nadana również drodze wewnętrznej. Stosownie do art. 8 ust. 1 u.d.p. drogę wewnętrzną stanowią drogi niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi.
W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.