Uzasadnienie
Wojewoda decyzją z dnia [...] stycznia 2026 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2025 r., nr [...], znak: [...], w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi dla pieszych i rowerów w ramach rozbudowy drogi powiatowej nr [...] D. K. – S." w ramach zadania pn. "Rowerowe [...]. Drogi pieszo-rowerowe w obszarach wiejskich na terenie powiatu [...]".
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił następująco stan sprawy:
W dniu [...] września 2025 r. Starosta [...], po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Powiatu w B. (dalej także jako "inwestor"), wydał ww. decyzję o udzieleniu zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 311 ze zm., dalej jako "specustawa drogowa").
Odwołania od decyzji organu pierwszej instancji wnieśli: T. M. oraz I. i M. małż. Ł..
T. M. jest właścicielem objętej inwestycją działki nr ewid. [...] w obrębie ewidencyjnym H., jednostka ewidencyjna J.. Zaskarżona decyzja orzekła o podziale tej nieruchomości na działki nr ewid. [...] i [...] oraz o przejęciu wydzielonej działki nr ewid. [...] pod inwestycję. Działka ta z mocy prawa przeszła na własność Powiatu [...]
W złożonym odwołaniu T. M. zakwestionowała szerokość projektowanej drogi. Podniosła, że inwestycja powinna być ograniczona do budowy drogi rowerowej dwukierunkowej o szerokości 2 m lub budowy drogi dla pieszych i rowerów o szerokości 3 m, z uwagi na istnienie chodnika dla pieszych po drugiej stronie drogi. Wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w części w części dotyczącej budowy drogi przez jej działkę.
I. i M. małż. Ł. (dalej także jako "skarżący") są natomiast właścicielami działki nr ewid. [...] w obrębie ewidencyjnym H., jednostka ewidencyjna J.. Zaskarżoną decyzją zatwierdzono podziału tej nieruchomości na działki nr ewid. [...] i [...] oraz orzeczono, że wydzielona działka nr ewid. [...] staje się własnością Powiatu [...] jako przeznaczone pod inwestycję.
W odwołaniu skarżący nie zgodzili się z orzeczonym podziałem ich nieruchomości i przekazaniem jej części działki na rzecz Powiatu [...] w celu instalacji urządzeń do odprowadzenia wód opadowych. Podnieśli, że w trakcie trzydziestu lat użytkowania swojej działki nie zaobserwowali przepływu przez nią wody opadowej, a na jej powierzchni nie występują ślady erozji powodowanej spływem wód. Działka ma podłoże piaskowe o znacznej, bo prawie 5 metrowej miąższości i znajduje się na granicy powiatów [...] i [...]. Zdaniem skarżących, wody z odwodnienia inwestycji powinny być odprowadzone naturalnym spadkiem bezpośrednio za ich działką na teren powiatu [...], tak jak to funkcjonowało od początku istnienia drogi asfaltowej, tj. od lat 60-tych XX wieku.
Skarżący wskazali także, że w przedstawiali inwestorowi propozycję zawarcia umowy, w której na rzecz odstąpienia od podziału ich nieruchomości zobowiązali by się do ustanowienia służebności gruntowej i wycofania swojego odwołania. Inwestor nie podjął jednak działań w tym kierunku. Wskazując na powyższe, skarżący zwrócili się do Wojewodę o podjęcie działań zapobiegających podziałowi ich nieruchomości.
Rozpatrując odwołania Wojewoda nie znalazł podstaw do ich uwzględnienia.
Organ odwoławczy wskazał, że wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji złożył pełnomocnik Zarządu Powiatu w B., będącego zarządcą przedmiotowej drogi. Do wniosku załączono mapę w skali 1:500, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Ponadto dołączono analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Inwestor przedstawił także wymagany przepisem art. 11d ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany (branża drogowa i elektryczna) wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji prawidłowo zatem wyegzekwował od inwestora spełnienie wymogów z art. 11b ust 1 i art. 11d specustawy drogowej, dotyczących zakresu i zawartości wniosku o wydanie decyzji.
Wojewoda wyjaśnił, że przedsięwzięcie dotyczy budowy drogi dla pieszych i rowerów w ramach rozbudowy drogi powiatowej nr [...] D. K. - S. klasy L (lokalna) w gminie J.. Długość opracowanego odcinka wynosi ok. 1551 m. Zaprojektowano dwukierunkową drogę dla pieszych i rowerów o szerokości 3 m i nawierzchni bitumicznej oddzieloną od krawędzi jezdni drogi powiatowej poboczem gruntowym o szerokości 1,5 m. Lokalnie, z uwagi na ograniczenia terenowe wynikające z istniejącego zagospodarowania terenów sąsiadujących, z drogą zawężono budowaną ścieżkę do szerokości 2,5 m i oddzielono ją od jezdni drogi powiatowej zieleńcem o szerokości 0,75 - 1 m. Na początkowym odcinku drogę dla pieszych i rowerów poprowadzono po lewej stronie drogi powiatowej a na dalszym odcinku aż do granicy z powiatem [...] po prawej stronie drogi powiatowej. Drogę dla pieszych i rowerów od strony posesji sąsiadujących z pasem drogowym oddzielono poboczem gruntowym.
Wzdłuż projektowanej drogi zaprojektowano budowę zjazdów i peronów dla pieszych w miejscach przystanków autobusowych. Przedsięwzięcie przewiduje zabezpieczenie istniejącej infrastruktury technicznej i przebudowę istniejącej sieci elektrycznej oraz gazociągowej. Przewidziano budowę oświetlenia na przejściach dla pieszych i przejazdach dla rowerów. Odstąpiono od budowy kanału technologicznego, gdyż na inwestowanym odcinku drogi znajduje się kanalizacja kablowa. W celu wygospodarowania miejsca pod drogę dla pieszych i rowerów przewidziano odcinkowe przesunięcie jezdni drogi powiatowej polegające na poszerzeniu jej po lewej stronie od km 4+476 do km 4+578. Odwodnienie drogi zaprojektowano po stronie budowanej drogi dla pieszych i rowerów poprzez ukształtowane spadki podłużne i poprzeczne drogi oraz przebudowę istniejących rowów otwartych na trapezowe i budowę rowów krytych w miejscach koniecznych z uwagi na ograniczenia terenowe, które będą zbierały wody opadowe i roztopowe z projektowanych wpustów poprzez przykanaliki.
Z uwagi na poszerzenie korpusu drogowego przewidziano wydłużenie istniejącego przepustu w km 3+859 bez zmiany jego światła. Rozwiązania projektowe nie zmieniają stanu wód na gruncie. Przewidziano wycinkę drzew i krzewów kolidujących z zakresem robót, uporządkowanie i ukształtowanie terenu pasa drogowego oraz wykonanie elementów organizacji i bezpieczeństwa ruchu drogowego. Nie przewidziano nowych nasadzeń. Realizacja inwestycji nie spowoduje dużych zmian w sposobie zagospodarowania terenu i użytkowania obiektów budowlanych. Pas drogowy zaprojektowano zgodnie z wymogami technicznymi określonymi przepisami prawa, w tym głównie zawartymi w rozporządzeniu w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. 2022. poz. 1518 tj.). Zakres inwestycji wykracza poza obszar działek drogowych i wymaga poszerzenia pasów drogowych o część działek przyległych.
Następnie Wojewoda stwierdził, że organ pierwszej instancji zgodnie z dyspozycją art. 11d ust. 5 specustawy drogowej, zawiadomił o wszczęciu postępowania wnioskodawcę, właścicieli oraz użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o zezwolenie na realizację przedmiotowej inwestycji, a pozostałe strony postępowania zostały poinformowane o jego wszczęciu w drodze obwieszczeń na tablicach ogłoszeń i stronach internetowych (bip) Urzędu Gminy Ł. i Starostwa Powiatowego w Ł., a także w prasie lokalnej – K. T. z dnia 1 lipca 2025 r. W zawiadomieniu i obwieszczeniu wskazano nieruchomości objęte wnioskiem oraz zawarto informację o terminie i miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z aktami sprawy.
W trakcie prowadzonego postępowania do organu pierwszej instancji z zastrzeżeniami w sprawie występowały strony postępowania. Wystąpienia dotyczyły głównie próśb o zmianę rozwiązań projektowych przedsięwzięcia. Na postulaty zainteresowanych stron odpowiadał pełnomocnik inwestora, który szczegółowo wyjaśniał stronom uwarunkowania techniczne i powody przyjętych rozwiązań projektowych oraz wyjaśniał przepisy prawa obowiązujące w postępowaniu w sprawie. Analiza korespondencji potwierdziła fakt udzielania merytorycznych i wyczerpujących odpowiedzi na postulaty stron postępowania.
Uznając, że zebrany materiał dowodowy pozwala na wydanie rozstrzygnięcia, Starosta [...] w dniu [...] września 2025 r. wydał decyzję udzielającą wnioskowanego zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie z wnioskiem inwestora, w myśl art. 17 ust. 1 specustawy drogowej, organ nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
W ocenie organu odwoławczego, decyzja organu pierwszej instancji czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie, w tym określa wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi i ustalenia związane z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. W decyzji odniesiono się także do warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury oraz wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Ponadto w decyzji określono linie rozgraniczające teren inwestycji, które przedstawiono na mapach w skali 1:500 (załącznik nr 1). Decyzja rozstrzyga także o zatwierdzeniu podziału nieruchomości oraz określa, że wydzielone działki staną się z mocy prawa własnością Powiatu [...]. Dokumentację związaną z podziałem nieruchomości - mapy podziałowe, przyjęto do zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starosty [...]. Mapy podziałowe stanowią załącznik nr 2 zaskarżonej decyzji.
Zdaniem Wojewody, organ pierwszej instancji spełnił też wymagania wynikające z art. 11f specustawy drogowej, dotyczące informowania stron o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zaskarżoną decyzję doręczono wnioskodawcy. Pozostałe strony zawiadomiono o jej wydaniu w drodze obwieszczeń na tablicach ogłoszeń i w Biuletynie Informacji Publicznej urzędów, a także w prasie lokalnej – K. T. z dnia 16 września 2025 r.
Organ odwoławczy wskazał, że po analizie akt pismem z dnia 19 listopada 2025 r. r. wystąpił do inwestora o zajęcie stanowiska w sprawie zarzutów podnoszonych w odwołaniu. Pełnomocnik inwestora do zarzutów tych odniósł się w piśmie z dnia 3 grudnia 2025 r. Podał, że zajęcie fragmentów działek jest niezbędne z uwagi na konieczność zapewnienia pełnej funkcjonalności projektowanej drogi dla pieszych i rowerów i bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego. Zaprojektowano poszerzenie pasa drogowego w zakresie niezbędnym dla drogi i jej wyposażenia technicznego z uwzględnieniem lokalnym warunków terenowych. Całość rozwiązań projektowych jest zgodna z decyzją Burmistrza J. z dnia [...] czerwca 2025 r., znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla analizowanego przedsięwzięcia oraz z decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w S. W. Państwowe Gospodarstwo Wody Polskie z dnia [...] sierpnia 2025 r., znak: [...] udzielającą pozwolenia wodnoprawnego.
Inwestor podkreślił, że w zakresie budowy systemu odwodnienia całości korpusu drogowego udzielał informacji stronom w trakcie postępowania zmierzającego do wydania zaskarżonej decyzji. Temat odwodnienia podlegał szczegółowej analizie w procesie projektowym. Wiązało się to z dbałością inwestora o ograniczenie ingerencji w nieruchomości prywatne i gęstą zabudowę mieszkalną przylegającą do istniejącego pasa drogowego, co wskazano w trakcie postępowania w korespondencji z dnia 30 lipca 2025 r. kierowanej do Starosty [...]. Na odcinku od km 4+200 do km 4+596 zaprojektowano drogę dla pieszych i rowerów o minimalnej szerokości dopuszczonej przez obowiązujące przepisy techniczno-budowlane, z zachowaniem minimalnej skrajni poziomej dróg. Z uwagi na ograniczoną powierzchnię pasa drogowego i przez to brak możliwości odwodnienia inwestycji w sposób powierzchniowy np. do rowów otwartych, zaprojektowano wykonanie rowu krytego i skierowanie wód zgodnie z naturalnym ukształtowaniem terenu do zbiornika jakim jest pobliska rzeka S..
W trakcie postępowania wykazano, że jest to najbardziej optymalne rozwiązanie pod względem długości, powierzchni oraz możliwości technicznych. Rozwiązanie takie wymaga jednak przejęcia pod inwestycję części działki nr [...], należącej do skarżących. Wydzielana pod inwestycję działka nr [...] ma stosunkowo niewielką powierzchnię w odniesieniu do całości nieruchomości, a projektowany sposób odwodnienia inwestycji drogowej mieści się w granicach powiatu [...] a więc na terenie kompetencji inwestora, Inwestor podkreślił, że w świetle obowiązujących przepisów prawa elementy odwodnienia drogi winny być realizowane w pasie budowanej drogi. Wejście z budowanym systemem odwodnienia na teren powiatu [...] byłoby problematyczne z uwagi na procedowanie inwestycji w oparciu o przepisy specustawy drogowej. Wskazując na powyższe, inwestor stwierdził, że zaprojektowane w dokumentacji rozwiązania projektowe są optymalne i brak jest przesłanek do uwzględnienia żądań stron skarżących.
Badając przebieg postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji, Wojewoda nie stwierdził naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego, Starosta [...] prowadził postępowanie zgodnie z przepisami prawa, podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrał i rozpatrzył kompletny materiał dowodowy. Wniosek inwestora był prawidłowy i zawierał właściwe załączniki wymagane przepisami specustawy drogowej. Starosta [...] należycie uznał całość materiału za wystarczający do wydania skarżonego orzeczenia.
W ocenie organu drugiej instancji, zarzuty odwołania są nietrafne oraz wyrażają subiektywne oczekiwania strony w stosunku do kształtu inwestycji. Wojewoda zaakceptował zatwierdzone zaskarżoną decyzją rozwiązania techniczne inwestycji, jako zgodne z obowiązującym prawem. Podkreślił, że projektanci, w myśl przepisów ustawy Prawo budowlane, złożyli oświadczenie o sporządzeniu projektu zgodnie z wymogami ustawowymi oraz normami i przepisami techniczno-budowlanymi, w tym dotyczącymi dróg publicznych. Organ orzekający nie miały podstaw wprowadzania zmian i uwzględniania sugestii skarżących o modyfikację rozwiązań projektowych. Przedsięwzięcie uwzględnia uwarunkowania społeczne i terenowe mające wpływ na kształt przyjętych rozwiązań. Realizacja inwestycji oraz konieczność spełnienia wymogów techniczno-projektowych związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczestników ruchu, wymagała ingerencji w działki prywatne. Inwestycja spełnia wymogi prawa w zakresie projektowanego systemu odwodnienia i jest zgodna z pozwoleniem wodnoprawnym.
Wojewoda podniósł, że organy prowadzące postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stosownie do art. 11e specustawy drogowej, nie mają możliwości uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Ponadto wskazał, że zgodnie z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej przy udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycję drogową stosuje się odpowiednio przepisy Prawa budowlanego. Z treści przepisów art. 35 ust. 1 i 4 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego wynika zaś, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest decyzją uznaniową i w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych przepisami organ architektoniczno-budowlany jest zobligowany zezwolić na realizację inwestycji drogowej. Za przyjęte rozwiązania odpowiada wyłącznie inwestor i to inwestor decyduje o zakresie wniosku i technicznych uwarunkowaniach przedsięwzięcia.
Organ odwoławczy nie uważa, że przebieg inwestycji powoduje konieczność wywłaszczenia nieruchomości skarżących w sposób nadmierny, niecelowy i niezasadnie wkraczający w prawo własności. Liniowy charakter inwestycji dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją i przez to wywłaszczonych. Ponadto liniowy przebieg inwestycji narzuca konieczność zachowania ciągłości pasa drogowego na całym odcinku budowanej drogi. Z powodów technicznych i terenowych nie jest możliwe prowadzenie budowanej drogi identycznie w każdym miejscu jej trasy. Wojewoda podkreślił, że akceptuje odpowiedź inwestora zawartą w piśmie z dnia 3 grudnia 2025 r., jako adekwatną odpowiedź na zarzuty odwołań.
W ocenie organu drugiej instancji, inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym i nie narusza interesu prawnego skarżących w sposób niezgodny z prawem. Wojewoda wyjaśnił, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Taki właśnie charakter ma specustawa drogowa, na mocy której organy administracji zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych za słusznym odszkodowaniem naliczanym w odrębnym postępowaniu administracyjnym.
W ocenie organu odwoławczego, Starosta [...] nie naruszył przepisów art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Decyzja organu pierwszej instancji zawiera należyte uzasadnienie, a strony były wyczerpująco informowane w trakcie postępowania o okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy.
I. i M. małż. Ł. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na opisaną wyżej decyzję Wojewody, domagając się jej uchylenia w całości, a także uchylenia poprzedzającej ja decyzji Starosty [...].
W pierwszej kolejności jako nietrafne skarżący ocenili stwierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji, iż: "Wejście z budowanym systemem odwodnienia w teren powiatu [...] byłoby problematyczne z uwagi na procedowanie inwestycji w oparciu o przepisy specustawy drogowej." Skarżący wskazali, że przedmiotowa inwestycja jest składową drogi pieszo-rowerowej pomiędzy D. K. a S. i przechodzi przez wieś H.. Sens jej jest tylko wtedy, gdy nie będzie się kończyć na granicy powiatu [...], ale "pójdzie dalej", jak to jest zawarte w ramach regionalnego programu FEL 2021-2027 (Fundusze Europejskie dla Lubelskiego na lata 2021-2027). Argument, że problemy mogą wynikać ze specustawy drogowej, zdaniem skarżących, jest nietrafiony, gdyż art. 11a ust. 2 tej ustawy stanowi, że dla inwestycji, które swym zasięgiem obejmują dwa lub więcej powiaty, tzw. ZRID powinien wydawać starosta tego powiatu, na którego obszarze jest największa powierzchnia inwestycji.
Długość ścieżki we wsi H. i tym samym w powiecie [...] to ok. 1500 m, a w powiecie [...] ok 5000 m. Gdyby ta inwestycja była tak prowadzona to nie byłoby problemów z wywłaszczeniami pod urządzenia do odprowadzenia wód opadowych, gdyż za ogrodzeniem posesji skarżących jest las, po zboczu którego można odprowadzić potencjalną wodę z opadów do rowu. W ocenie skarżących, zabudowa urządzeń odwadniających w lesie jest w interesie społecznym a wywłaszczenie kawałka ich działki z istniejącym tam ogrodzeniem jest ogromną krzywdą społeczną. W sytuacji, gdy istnieje alternatywny sposób odwodnienia bez wywłaszczenia to nie ma mowy o zastosowaniu art. 64 ust. 3 Konstytucji a pozostaje art. 21 ust. 1.
Ponadto skarżący zarzucili, że mapa dla celów projektowych jest niekompletna, ponieważ na działce [...] brakuje budynku altanki, a na działce [...] dwóch budynków gospodarczych. Wskazali również, że pisma, jakie otrzymali od firmy G. Sp. z o.o., która jest wykonawcą projektu, zostały podpisane przez osobę, która nie jest do tego upoważniona w świetle danych tej spółki zawartych w KRS. Występuje też niezgodność w zakresie tytułu projektu pomiędzy nagłówkiem stron i tabelek opisowych projektu a decyzją Starosty [...], co dodatkowo poddaje w wątpliwość rzetelność przedsięwzięcia. Zdaniem skarżących, wadę prawną decyzji Starosty [...] jest ponadto nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności bez podania podstawy prawnej, a co gorsza bez istnienia przesłanek wymaganych w art. 108 § 1 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnić należy, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje jedynie wówczas, gdy dokonywana przez sąd kontrola jego legalności wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postepowania administracyjnego bądź kwalifikowane naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają bowiem prawu.
Istotą ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (powoływanej w treści uzasadniania jako "specustawa drogowa") jest wprowadzenie szeregu rozwiązań, które mają uprościć i przyśpieszyć postępowanie w sprawie lokalizacji i budowy dróg publicznych. Szczególną rolę w tym zakresie odgrywa zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Decyzja taka łączy w sobie szereg rozstrzygnięć związanych z lokalizacją zamierzenia, zatwierdzeniem projektu budowlanego, ale również wywłaszczeniem nieruchomości niezbędnych do osiągnięcia zamierzonego celu. Co istotne, przepisy tej ustawy mogą znaleźć zastosowanie w odniesieniu do wszystkich rodzajów dróg publicznych, a wybór trybu postępowania (zastosowanie specustawy drogowej) zależy w istocie do zarządcy drogi (inwestora).
Inicjując postępowanie w tym trybie inwestor zobowiązany był spełnić warunki szczegółowo i enumeratywnie wymienione w art. 11d ust. 1 pkt 1-9 specustawy drogowej, w tym przedłożyć wraz z wnioskiem m.in. mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi i istniejące uzbrojenie terenu, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, cztery egzemplarze projektu budowlanego oraz opinie właściwych organów. Analiza akt niniejszej sprawy pozwala na zaaprobowanie stanowiska organów, iż inwestor spełnił wymogi wynikające z powyższych przepisów. Przedłożył bowiem projekt budowlany sporządzony przez uprawnione do tego podmioty wraz z wymaganymi mapami i opiniami. Przedłożone przez inwestora mapy zostały opracowana przez uprawnionego geodetę, na podstawie pozytywnie zweryfikowanych prac geodezyjno-kartograficznych zgłoszonych do Starosty.
Zastrzeżenie skarżących dotyczące braku ujęcia na mapach altany znajdującej się na ich działce oraz budynków gospodarczych na działce nr [...], nie podważa wiarygodności tej dokumentacji, tym bardziej, że nie są znane okoliczności powstania tych obiektów, w tym związane z legalnością ich budowy.
W związku z powyższym Sąd podziela ocenę organów, iż inwestor spełnił przewidziane prawem warunki uzyskania zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej w trybie specustawy drogowej.
Wydana w oparciu o przedłożoną przez inwestora dokumentację decyzja Starosty [...] z dnia [...] września 2025 r. spełnia z kolei wymogi określone w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej. W szczególności zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji oraz zatwierdzenie podziału nieruchomości i oznaczenie nieruchomości, które staną się własnością Powiatu [...] z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna. W decyzji ustalono ponadto warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz warunki wynikające z potrzeb obronności państwa, jak również wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.
Zastrzeżeń Sądu nie budzi też przebieg postępowania przed Starostą [...]. Organ ten poinformował strony o wszczętym postępowaniu w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji wysyłając zawiadomienia do wnioskodawcy (inwestora) i właścicieli oraz użytkowników wieczystych nieruchomości objętych projektem budowlanym. Pozostałe strony postępowania zostały natomiast poinformowane w drodze obwieszczenia na tablicach ogłoszeń Starostwa Powiatowego w B. i Urzędu Gminy J., a także na stronach internetowych Biuletynu Informacji Publicznej tych urzędów i w prasie lokalnej. Strony zostały poinformowane o możliwości zapoznania się z dokumentacją dotyczącą inwestycji oraz o możliwości wnoszenia uwag i wniosków, z czego skarżąca, a także inne strony postępowania skorzystali. Złożone przez skarżących pismo z dnia 17 lipca 2025 r. (k. 28 akt adm. I inst.) organ pierwszej instancji przekazał inwestorowi, który o zajęcie stanowiska co do podniesionych w tym piśmie zarzutów zwrócił się następnie do autora projektu budowlanego.
W piśmie z dnia 30 lipca 2025 r. (k. 30 akt adm. I inst.) autor projektu ocenił zarzuty skarżących dotyczące zaprojektowanego odwodnienia drogi jako niezasadne. Wyjaśnił, że drogę dla pieszych i rowerów zaprojektowano o minimalnej szerokości dopuszczonej przez obowiązujące przepisy techniczno-budowlane, z zachowaniem minimalnej szerokości skrajni poziomej obu dróg. Powyższe założenie projektowe o minimalnych parametrach wynika z sąsiedztwa z projektowaną drogą gęstej zabudowy mieszkalnej, przy której wskazane jest ograniczenie do minimum zajętości terenów prywatnych zajmowanych pod inwestycje. Tak zaprojektowane rozwiązania w sposób znaczący ograniczają możliwości odprowadzenia wód opadowych i roztopowych z istniejącej drogi powiatowej jak i projektowanej drogi dla pieszych i rowerów sposób powierzchniowy do np. rowów otwartych, dlatego też konieczne jest zapewnienie innego skutecznego systemu ich odwodnienia.
W tym celu w dokumentacji projektowej przewidziano wykonanie tzw. rowu krytego, który przy występujących w sąsiedztwie ww. odcinka drogi ograniczeniach terenowych daje realne i skuteczne możliwości skierowania wód poprzez istniejące ukształtowanie terenu w kierunku naturalnego odbiornika jakim jest rzeka S.. Autor projektu podkreślił, że na etapie prac projektowych analizowano różne możliwe warianty skierowania wód w ww. sposób, jednak analiza ta wykazała, że najbardziej optymalnym pod kątem długości i możliwości technicznych wykonania oraz powierzchni zajmowanego terenu w granicach administracyjnych powiatu [...] jest wariant obejmujący teren działki nr [...].
Jednocześnie zwrócił uwagę, iż ingerencja w prawo własności skarżących nie jest znaczna, bowiem pod inwestycje wydzielono grunt o powierzchni 90 m2, podczas gdy działka skarżących posiada powierzchnię ok. 3029 m2, a zatem przyjęte rozwiązanie projektowe prowadzi do wywłaszczenia jedynie ok. 3 % powierzchni tej nieruchomości.
Dodać należy, że również na etapie postępowania odwoławczego zwrócono się do inwestora o zajęcie stanowiska odnośnie do zarzutów zawartych w złożonych odwołaniach. Do zarzutów skarżącej autor projektu odniósł się w piśmie z dnia 3 grudnia 2025 r. (k. 39 akt adm. II inst.), podtrzymując swoje dotychczasowe wyjaśnienia oraz dodając, że opracowana dokumentacja zakłada wykupy gruntów sąsiednich jedynie w niezbędnym zakresie, zaś przyjęte rozwiązania uzyskały pozytywną opinię Burmistrza J..
W kontekście przytoczonych wyjaśnień wskazać należy, że w postępowaniu w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej organ administracji jest związany wnioskiem zarządcy drogi. Dlatego też określone w takiej decyzji dane w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji, muszą być zgodne z żądaniami inwestora. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 3149/20, w świetle specustawy drogowej organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest uprawniony do oceny zasadności i celowości zamierzonej inwestycji, czy jej przebiegu. O tym decyduje inwestor, wybierając najbardziej optymalną według niego lokalizację i rozwiązania techniczno-wykonawcze. To inwestor wyznacza miejsce oraz sposób realizacji drogi.
Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują również inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji i nie ma on obowiązku uwzględniać oczekiwań stron postępowania czy innych podmiotów. Związanie organu właściwego do wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wnioskiem inwestora oznacza, że do kompetencji organu należy sprawdzenie zgodności wniosku z wymaganiami ustawy i rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W zasadzie niedopuszczalna jest natomiast ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora. To bowiem inwestor dokonuje wyboru rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego (por. także wyroki NSA: z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. II OSK 339/13; z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II OSK 1730/14).
Wydając decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organ orzekający dokonuje zatem jedynie oceny formalnoprawnej dopuszczalności lokalizacji tej inwestycji. Odmowa wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być oparta wyłącznie o ustalenia organu, z których wynikałoby, że przebieg inwestycji zaproponowanej przez inwestora narusza obowiązujące przepisy prawa. W przeciwnym wypadku, stosownie do art. 11a specustawy drogowej, organ zobligowany jest wydać decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej. Nie można bowiem uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami, co z kolei wprost wynika z art. 11e specustawy drogowej (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2416/10).
W związku z powyższym, jako niezasadne ocenić należy zarzuty skarżących dotyczące braku uwzględnienia przez inwestora ich oczekiwań co do alternatywnego wykonania odwodnienia projektowanej drogi. Oczekiwania skarżących w tym zakresie nie stanowiły wystarczającej podstawy do odmowy udzielenia wnioskowanego zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Organy nie były też uprawnione do żądania od inwestora zmiany przedstawionej koncepcji budowy drogi, ani tym bardziej do dokonania takich zmian we własnym zakresie Jak już wskazano, to inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych, w jego ocenie, rozwiązań lokalizacyjnych i techniczno-wykonawczych inwestycji. Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują przy tym inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji i nie ma on obowiązku uwzględniać oczekiwań stron postępowania czy innych podmiotów. Organy wydające zezwolenie są uprawnione jedynie do oceny prawnej całości przedsięwzięcia inwestycyjnego i dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę.
Tylko stwierdzenie przez organ, iż kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza normę wynikającą z określonych przepisów prawa, zobowiązuje ten organ do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej. W niniejszej sprawie kwestionowane przez skarżących rozwiązania przyjęte w projekcie budowlanym, w tym dotyczące spornego odwodnienia, nie naruszają prawa, a przy tym znajdują uzasadnienie w okolicznościach wskazanych przez autora projektu budowlanego w przytoczonych wyżej pismach z dnia 3 lipca 2025 r. i z dnia 3 grudnia 2025 r. Zaprojektowanie odwodnienie w kształcie, który przekłada się na konieczność wywłaszczenia części działki skarżących, wynika z ograniczonej powierzchni pasa drogowego i braku możliwości odwodnienia inwestycji w sposób powierzchniowy. Przy projektowaniu zajętości nieruchomości inwestor związany był natomiast wymogami wynikającymi w przepisów techniczno-budowlanych.
Sąd nie podziela przy tym stanowiska skarżących, jakoby okoliczność podpisania ww. pism przez autora projektu będącego pracownikiem spółki G. Sp. z o.o., a nie Prezesa tej spółki uprawnionego do jej reprezentacji, stanowi podstawę do poddania w wątpliwość rzetelności projektu i przyjętych w nim rozwiązań. Pisma te maiły charakter jedynie informacyjny i okoliczność, iż zostały podpisane przez projektanta w żaden sposób nie pozbawia ich wartości dowodowej, a tym bardziej nie wpływa na ocenę wiarygodności całego projektu. Jako że pisma te zawierają wyjaśnienie dotyczące określonych rozwiązań projektowych zawartych w projekcie budowlanym, w pełni zrozumiała jest okoliczność, iż zostały one sporządzone przez autora projektu.
Organy nie mogły również uwzględnić oczekiwań skarżących dotyczących poszerzenia zakresu inwestycji o tereny znajdujące się już w granicach sąsiedniego powiatu, tj. powiatu [...]. Jakkolwiek art. 11a ust. 2 specustawy drogowej potwierdza możliwość udzielenia zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej obejmującej obszar znajdujący się na terenie dwóch lub więcej powiatów, to jednak w dalszym ciągu o zakresie inwestycji oraz jej kształcie decyduje wyłącznie inwestor, dysponującymi określonymi środkami na realizację inwestycji. Ani skarżący, ani też orzekające w sprawie organy i Sąd, nie mają uprawnień do narzucenia inwestorowi poszerzenie zakresu inwestycji o obszar znajdujący się na terenie sąsiedniej jednostki samorządu terytorialnego (niezależnie od oceny, czy byłoby to rozwiązaniem korzystnym).
Wobec przedstawionych przez inwestora uwarunkowań technicznych inwestycji, nie jest zasadny zarzut dotyczący nieuprawnionej ingerencji w prawo własności skarżących. Choć niewątpliwie prawo własności jest chronione przez Konstytucję RP w art. 21 ust. 1, to jednak nie jest prawem chronionym bezwzględnie, gdyż Konstytucja w art. 64 ust. 1 dopuszcza możliwość ograniczenia tego prawa, gdy następuje ono w ustawie i w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności, a więc poszanowania zasady proporcjonalności wyrażającej się zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności. Specustawa drogowa służy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa dróg publicznych. Wprowadzenie odrębnego trybu administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji drogowych służy realizacji celu publicznego w postaci poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego, a jednocześnie skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania (art. 12 ust. 4 w zw. z ust. 4a).
Zatem, pomimo odjęcia własności, dochodzi do równoważenia strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem. Przy realizacji systemu dróg publicznych, służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji, transportu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które na mocy ustawy są rekompensowane stosownym odszkodowaniem (por. wyroki NSA: z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 704/09; z dnia 28 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 93/14,). Brak jest zatem w rozpoznawanej sprawie podstaw, by zarzucić organom nieprawidłowe wyważenie prywatnego interesu skarżących z interesem publicznym, a w konsekwencji nieuprawnioną ingerencję w prawo własności skarżących.
Skarżący powołują się w niniejszej sprawie jedynie na swój subiektywny interes, upatrując go w uszczupleniu swojego prawa własności i pogorszeniu warunków korzystania z ich nieruchomości Interes publiczny przysługujący inwestorowi ma w tym wypadku prymat nad interesem skarżących i nie narusza go w sposób niezgodny z prawem. W tym miejscu raz jeszcze należy podkreślić, że na potrzeby realizacji inwestycji z działki skarżących wydzielono teren stanowiący jedynie ok 3% całkowitej powierzchni tej nieruchomości. Skarżący z tytułu wywłaszczenia tego terenu otrzymają stosowne odszkodowanie, które zostanie ustalone w odrębnym postępowaniu. W postępowaniu tym biegły dokonujący wyceny wywłaszczonej części działki zobowiązany będzie uwzględnić znajdujące się na niej składniki budowlane oraz roślinne.
Uzasadnionych podstaw nie znajduje również zarzut wskazujący na bezpodstawne nadanie decyzji organu pierwszej instancji rygoru natychmiastowej wykonalności. Wyjaśnić należy, że w zakresie nadawania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności specustawa drogowa zawiera unormowanie stanowiące przepis o charakterze legi speciali w stosunku do uregulowań Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 108 § 1 k.p.a.). W myśl art. 17 ust. 1 specustawy drogowej, wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych nadają decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności na wniosek właściwego zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. Decyzja, o której mowa w ust. 1 zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń (pkt 2), uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi (pkt 3) oraz uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych (pkt 4) - (art. 17 ust. 3 specustawy drogowej).
Sąd zauważa, że specustawa drogowa służy realizacji celu publicznego jakim jest budowa dróg publicznych. Wprowadzenie odrębnego trybu administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji drogowych służy realizacji celu społecznego (publicznego) w postaci poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego, a jednocześnie skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania (art. 12 ust. 4 w zw. z art. 4a specustawy drogowej). Należy przypomnieć, że w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle art. 17 ust. 1 specustawy drogowej prezentowane było stanowisko, które Sąd aprobuje, a które przyjmuje, że poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego, jak też usprawnienie transportu drogowego uzasadniają nadanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności (por. wyroki NSA: z dnia 28 lutego 2014 r., sygn. II OSK 93/14; z dnia 26 sierpnia 2010 r., sygn. I OSK 1399/09).
W wyroku z dnia 15 października 2015 r. sygn. akt II OSK 1785/15 Naczelny Sąd Administracyjny zastrzegł jednocześnie, że przy ocenie zaistnienia przesłanki zawartej w art. 17 ust. 1 specustawy drogowej wystarczające jest samo wskazanie faktów pozwalających na przyjęcie, iż interes taki występuje, organ prowadzący postępowanie nie jest zatem zobowiązany do poddania uzasadnienia wniosku o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji szczegółowemu badaniu, mającemu na celu wykazanie, że tenże rygor w sposób niewątpliwy doprowadzi do założonego przez inwestora stanu rzeczy.
Podsumowując stwierdzić należy, że podjęte w sprawie decyzje poprzedzone zostały rzetelnym i kompleksowym zgromadzeniem materiału dowodowego oraz podaniem go należytej ocenie, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nadto organy wyjaśniły motywy podjętych rozstrzygnięć w wystarczający sposób realizując zasadę przekonywania wynikającą z art. 11 w zw. art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności prawidłowo organy wyjaśniły, iż przebieg inwestycji oraz rozwiązania techniczno-wykonawcze przewidziane w przedstawionym przez inwestora projekcie nie naruszają prawa, a wobec tego – pomimo, iż przewidują ingerencję w prawo własności skarżących – nie mogły być przez organy zakwestionowane.
Z tych wszystkich względów skarga, jako bezzasadna, podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.