Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, decyzją z 2 grudnia 2025 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm. – u.p.z.p.) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Klonowa z 30 kwietnia 2025 r., którą odmówiono B. M. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na części działki nr [...] obręb [...], gm. K..
W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że z przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika, że wyznaczony został obszar analizowany, zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., tj. w odległości 339 m od granic terenu inwestycji (szerokość frontu 113 m), na terenie którego brak jest zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W analizowanym terenie występują wyłącznie tereny rolne i rozproszona zabudowa zagrodowa, co świadczy o braku spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, że nawet jeżeli w obszarze analizowanym stwierdzone zostałoby występowanie pojedynczej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, to planowana inwestycja nie spełniłaby warunku kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
W obszarze analizowanym brak jest bowiem zabudowy w formie osiedla mieszkaniowego. Dopuszczenie nowej zabudowy zależy od stwierdzenia, czy zabudowa taka wraz z zabudową już istniejącą w sąsiedztwie będzie kształtowała harmonijną przestrzeń z uwzględnieniem uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, a także kompozycyjno-estetycznych zgodnych z założeniami ładu przestrzennego. W ocenie Kolegium, skoro w obszarze analizowanym występują tereny rolne oraz zabudowa zagrodowa, to brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy dla nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z uwagi na niespełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Istnienie zabudowy zagrodowej w obrębie określonej jednostki urbanistycznej wyklucza możliwość posadowienia w jej granicach nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, gdyż zmiana sposobu zagospodarowania nieruchomości w decyzji ustalającej warunki zabudowy nie może prowadzić do prze kształcenia charakteru obszaru, na którym jest ona położona, na przykład z rolniczego w mieszkaniowy.
Ustalenie przeznaczenia danego terenu następuje bowiem, co do zasady, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Natomiast nowa zabudowa lokalizowana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy powinna być dostosowana do zabudowy już istniejącej na tym obszarze (wymóg kontynuacji funkcji). Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że nie można utożsamiać ze sobą zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej. Zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym, inwentarskim) oraz mieszkaniowym służące pro wadzeniu gospodarstwa rolnego. Celem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jest natomiast jedynie zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych, zatem zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna koliduje z zabudową zagrodową z uwagi na jej specyfikę. W konsekwencji zdaniem Kolegium w realiach sprawy nie została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
W skardze B. M. zakwestionował prawidłowość powyższej decyzji. W jego ocenie brak funkcji mieszkalnej jednorodzinnej nie powinien być powodem do odmowy wydania warunków zabudowy dla 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Nadmienił, że wcześniej występował o warunki zabudowy dla działki numer [...], położonej około 200 metrów od działki [...] i otrzymał decyzję pozytywną. Wyjaśnił, że w niedalekiej odległości zlokalizowane są budynki mieszkalne.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm. - p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.
Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.
Istota sporu do jakiego doszło w sprawie sprowadza się do stwierdzenia, czy w przypadku planowanej inwestycji, objętej wnioskiem o warunki zabudowy spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
W art. 61 ust. 1 u.p.z.p. prawodawca określił katalog przesłanek, których jedynie łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W pkt 1 tego przepisu wskazano, że wydanie tej decyzji jest możliwe w przypadku spełnienia warunku polegającego na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
W przywołanym przepisie wprowadzono do systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Zasada ta wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna bowiem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. wyrok NSA z 20 marca 2012 r., II OSK 10/11).
W sprawie nie jest kwestionowane i nie budzi wątpliwości sądu, że prawidłowo wyznaczono obszar analizowany, który służy przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1.
Analiza akt administracyjnych prowadzi do jednoznacznego wniosku, zgodnie z którym na wyznaczonym obszarze analizowanym występuje jedynie zabudowa zagrodowa. Słusznie w tych okolicznościach uznano, że nie jest spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., z uwagi na brak kontynuacji zagospodarowania terenu, w porównaniu do terenu znajdującego się w obszarze analizowanym.
W orzecznictwie przyjmuje się, że zabudowa zagrodowa to zabudowa lokalizowana na gruntach rolnych lub leśnych, obejmująca budynki i urządzenia służące produkcji rolnej lub leśnej oraz towarzyszące im budynki mieszkalne. Przy czym połączenie jedynie pozornie zbliżonych do siebie funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej, nie spełnia wymogu dobrego sąsiedztwa. Lokalizowanie budynków mieszkalnych jednorodzinnych pośród terenów rolnych może między innymi doprowadzić do ograniczenia prowadzenia niektórych rodzajów działalności rolniczej zwłaszcza na terenach sąsiadujących z zabudową mieszkaniową. Zabudowa zagrodowa związana jest głównie z prowadzeniem gospodarstwa rolnego i na wymienioną zabudowę składają się budynki gospodarcze i inwentarskie, którym jedynie towarzyszy budynek mieszkalny. Takie rozwiązanie nie jest natomiast charakterystyczne dla zabudowy mieszkaniowej, która nie jest w żaden sposób powiązana z prowadzeniem produkcji rolnej.
W konsekwencji nie można przyjąć, że zabudowa mieszkaniowa kontynuuje funkcję zabudowy zagrodowej (por. wyroki NSA z: 6 marca 2024 r., II OSK 1526/21; 27 września 2022r., II OSK 2813/19; wyrok WSA w Gdańsku z 8 maja 2024 r., II SA/Gd 922/23). Pod pojęciem zabudowy zagrodowej należy rozumieć zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Zaznaczyć również należy, że związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy pojmować funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa, jako pewnej całości produkcyjnej. Na zabudowę zagrodową składa się zawsze zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza. Zabudowa ta to w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź w gospodarstwach leśnych.
Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa, jako pewnej całości produkcyjnej. Zgodnie z art. 553 k.c. za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Zabudowa zagrodowa stanowi inny, szczególny rodzaj zabudowy, który odróżnia ją od np. zabudowy jedno lub wielorodzinnej. Zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Domy mieszkalne jednorodzinne w ramach budownictwa zagrodowego wchodzą w skład indywidualnych gospodarstw rolnych, jeżeli zamieszkałe są przez rolników i im służą.
Zatem zwrot "zabudowa zagrodowa" odnosić należy do określonego zespołu obiektów budowlanych, w ramach którego przynajmniej jeden budynek ma charakter mieszkalny. Zabudowa zagrodowa i zabudowa mieszkaniowa nie pełnią w żadnym wypadku identycznej funkcji; zabudowa zagrodowa związana jest głównie z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, na którą składają się przede wszystkim budynki gospodarcze i inwentarskie i którym jedynie towarzyszy budynek mieszkalny (por. wyroki WSA: w Poznaniu z 29 października 2015 r., II SA/Po 797/15; w Łodzi z 13 maja 2015 r., II SA/Łd 32/15; w Szczecinie z 14 listopada 2012 r., II SA/Sz 866/12; w Lublinie z 17 listopada 2011r., II SA/Lu 519/11; wyroki NSA: z 16 października 2009 r., II OSK 1632/08; z 27 lutego 2014 r., II OSK 2333/12, z 21 listopada 2017 r., II OSK 217/17, z 8 marca 2023 r., II OSK 629/23; z 17 marca 2026 r., II OSK 498/25).
Sąd powyższe poglądy podziela.
W konsekwencji w przypadku planowanej inwestycji Kolegium w pełni zasadnie uznało brak spełnienia przesłanki kontynuacji zagospodarowania terenu, ze względu na to, że w obszarze analizowanym występuje jedynie zabudowa zagrodowa, a co za tym idzie nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Powyższej konstatacji nie zmienia stanowisko wyrażone w skardze. Po pierwsze wskazywane przez skarżącego zabudowania mieszkaniowe należą do rozumianej w powyższy sposób zabudowy zagrodowej, co potwierdzają znajdujące się w aktach informacje o działkach znajdujących się w obszarze analizowanym. Po wtóre ustalenie, w 2018 roku warunków zabudowy dla działki nr [...], oddalonej od terenu inwestycji o ok. 200 m, jak wskazuje skarżący, nie może mieć decydującego znaczenia w sprawie, choćby z tego względu, że przy ustalaniu warunków zabudowy dla inwestycji objętej ww. decyzją wyznaczony był inny obszar analizowany, zatem decyzja wydawana była na podstawie parametrów wynikających z analizy urbanistycznej przeprowadzonej na innym obszarze.
Wobec powyższego sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę ds