Uzasadnienie
Decyzją z dnia 22 grudnia 2025 r. nr 187/2025, znak sprawy: 010070/680/3194063/2025, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2025.1691), dalej jako: "k.p.a." oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U.2024.1576 ze zm.), dalej jako: "u.p.p.w.d." – Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 11 sierpnia 2025 r., którą organ I instancji odmówił przyznania M. G. świadczenia wychowawczego na jej wnuka C. G. na okres świadczeniowy od 1 czerwca 2025 r. do 31 maja 2026 r.
Z okoliczności sprawy wynika, że wnioskiem z 17 marca 2025 r. M. G. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie świadczenia wychowawczego z tytułu sprawowania opieki nad wnukiem C. G. na okres świadczeniowy od 1 czerwca 2025 r. do 31 maja 2026 r. Do wniosku załączyła m.in. kopię nieprawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego [...] w Ł. z dnia 10 kwietnia 2024 r., sygn. [...], którym m.in. pozbawiono A. B. i M. G. władzy rodzicielskiej nad ich małoletnim synem C. G., umieszczono małoletniego C. G. pod bieżącą pieczą jego dziadków ojczystych: M. i G. małżonków G., upoważniając ich do podejmowania wszelkich decyzji dotyczących zdrowia, edukacji, spraw urzędowych małoletniego, występowania w jego imieniu z roszczeniami alimentacyjnymi i do pobierania na rzecz małoletniego świadczeń wychowawczych z programu 500+ (obecnie 800+) należnych na podstawie przepisów u.p.p.w.d., a nadto ustalono, że każdorazowym miejscem zamieszkania/pobytu małoletniego C. będzie każdorazowe miejsce zamieszka/pobytu jego dziadków ojczystych: M. i G. małżonków G..
Ponadto wnioskodawczyni dołączyła do wniosku kopię pisemnego oświadczenia A. P., która wskazała, że w dniu 18 września 2024 r. Sąd Rejonowy [...] w Ł. w sprawie o sygn. [...] ustanowił ją opiekunem prawnym C. G., lecz C. zamieszkuje wspólnie ze swoimi opiekunami faktycznymi – dziadkami ojczystymi. Z okoliczności sprawy wynika nadto, że pismem z 19 maja 2025 r. organ I instancji wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia złożonego wniosku z uwagi na niezłożenie wymaganych dokumentów. Organ wskazał, że jeśli dziecko, na które wnioskodawczyni ubiega się o świadczenie wychowawcze, zostało umieszczone w pieczy zastępczej, należy doręczyć zaświadczenie z Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie albo innego organizatora pieczy zastępczej, które potwierdza umieszczenie dziecka w rodzinie zastępczej, wraz z datą umieszczenia. Na dostarczenie żądanych dokumentów organ wyznaczył wnioskodawczyni termin 14 dni od otrzymania wezwania.
Wezwanie to zostało doręczone 19 maja 2025 r. Skarżąca nie zareagowała na powyższe wezwanie, a w takiej sytuacji, wskazaną na wstępie decyzją z dnia 11 sierpnia 2025 r. organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu organ przyznał, że wnioskodawczyni nie odpowiedziała na wezwanie z dnia 19 maja 2025 r. oraz nie dostarczyła wymaganych dokumentów w wyznaczonym terminie. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca, jednak Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie nie znalazł podstaw do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu I instancji i zaskarżoną decyzją utrzymał je w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał m.in., iż w okresie świadczeniowym 2025/2026 wnioskodawczyni sprawuje bieżącą pieczę nad C. G.. Jednakże świadczenie wychowawcze nie przysługuje skarżącej na okres świadczeniowy 2025/2026, bowiem w okresie tym skarżąca nie należy do kręgu osób uprawnionych do pobierania tego świadczenia, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako organ właściwy do realizacji świadczenia wychowawczego, zobowiązany jest do ścisłego stosowania obowiązujących przepisów prawa, w tym do posługiwania się literalnym brzmieniem definicji ustawowych. Przepisy jednoznacznie zaś wskazują osoby uprawnione do pobierania świadczenia wychowawczego i nawet wskazanie w postanowieniu sądowym prawa do pobierania ww. świadczenia nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej do odstąpienia od zasad przyznawania świadczeń określonych w ustawie. W tym kontekście organ administracji nie ma możliwości kierowania się zasadą słuszności czy względami społecznymi, wbrew jednoznacznego brzmieniu przepisów prawa. Ochrona dobra dziecka, choć stanowi jedną z fundamentalnych zasad prawa rodzinnego, nie może prowadzić do pominięcia lub modyfikowania przepisów.
W konsekwencji nawet faktyczne ponoszenie kosztów utrzymania dziecka oraz zapewnienie mu codziennej opieki nie stanowi przesłanki do nabycia prawa do świadczenia wychowawczego, jeżeli opieka ta sprawowana jest w formie, która nie została uwzględniona w przepisach u.p.p.w.d.
Skargę na powyższą decyzję wniosła M. G., wskazując w niej m.in., iż rodzice małoletniego C. G. zostali pozbawieni władzy rodzicielskiej. Natomiast piecza zastępcza to forma opieki nad dzieckiem, której celem jest ochrona jego interesów i dobrostanu, gdy rodzice biologiczni nie są w stanie zapewnić odpowiednich warunków wychowania. Jest to system, który obejmuje zespół osób, instytucji i działań mających na celu zapewnienie czasowej opieki i wychowania dziecka w przypadkach niemożności sprawowania opieki przez rodziców. To skarżąca i jej mąż zostali wskazani w postanowieniu Sądu jako osoby uprawnione do sprawowania pieczy bieżącej nad małoletnim wnukiem C. G., a ponadto Sąd upoważnił ich do pobierania z tego tytułu świadczenia wychowawczego.
Dodatkowo, A. P. będąca opiekunem prawnym małoletniego potwierdziła fakt sprawowania przez skarżącą opieki nad dzieckiem. Natomiast od 2023 r., a więc od chwili kiedy skarżąca sprawuje opiekę nad wnukiem, nikt z ZUS nie podjął jakichkolwiek czynności, aby zweryfikować sytuację małoletniego, czy też sprawdzić autentyczność przedkładanych dokumentów. W ocenie skarżącej organ narusza zasadę równości wobec opiekunów sprawujących pieczę bieżącą nad dziećmi. Organ, przez pozbawienie małoletniego pozostającego pod bieżącą pieczą dziadków ojczystych prawa do świadczenia wychowawczego w oparciu jedynie o literalną wykładnię art. 4 ust. 2 w związku z art. 2 pkt. 10 u.p.p.w.d., nie uwzględnia istoty tego świadczenia oraz praw wynikających z Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka, a tym samym narusza przepisy u.p.p.w.d. Z uwagi na powyższe okoliczności skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie wnioskowanego świadczenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.
Pismem z dnia 11 marca 2026 r. swój udział w postępowaniu zgłosił Rzecznik Praw Dziecka, zarzucając zaskarżonej decyzji:
- 1. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. przez naruszenie wyrażonych w tych przepisach podstawowych zasad postępowania administracyjnego,
- 2. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.p.w.d. w związku z art. 72 ust. 1 zdanie 1, art. 72 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r., a ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską dnia 30 kwietnia 1991 r., polegające na uznaniu, że osobie sprawującej pieczę bieżącą nad dzieckiem na mocy prawomocnego postanowienia sądu rodzinnego nie przysługuje świadczenie wychowawcze.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty Rzecznik Praw Dziecka wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu swojego stanowiska Rzecznik Praw Dziecka wskazał m.in., iż prawo dziecka do godziwych warunków socjalnych powinno zostać odpowiednio zabezpieczone. Natomiast C. G. pozostaje pod opieką babci – M. G., która wraz z mężem ponosi ciężar związany z utrzymaniem dziecka, sprawując nad wnukiem wyłączną opiekę bez jakiegokolwiek wsparcia ze strony jej rodziców. Tym samym nie jest możliwa do zaakceptowania przedstawiona przez organ interpretacja art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.p.w.d. z pominięciem charakteru i celu ww. świadczenia, która w konsekwencji prowadzi do uznania, że osobie sprawującej bieżącą pieczę nad dzieckiem na mocy prawomocnego postanowienia sądu rodzinnego nie przysługuje świadczenie wychowawcze. Charakter i cel tego świadczenia winny mieć nadrzędne znaczenie przy ustalaniu praw do niego.
Świadczenie to służy zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę. Skierowane jest zaś do podmiotów, które opiekę nad dzieckiem sprawują. Nie budzi więc wątpliwości, że dobro dziecka powinno być brane pod uwagę podczas stosowania każdego przepisu prawa mającego związek z sytuacją dziecka jako dobro nadrzędne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, świadczenie wychowawcze przysługuje matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a (pkt 1), albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu opiekuna faktycznego (pkt 2), albo opiekunowi prawnemu dziecka (pkt 3), albo dyrektorowi domu pomocy społecznej (pkt 4), albo rodzinie zastępczej, osobie prowadzącej rodzinny dom dziecka, dyrektorowi placówki opiekuńczo-wychowawczej, dyrektorowi regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej albo dyrektorowi interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego, o których mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (pkt 5).
Natomiast opiekunem faktycznym dziecka, stosownie do treści art. 2 pkt 10 u.p.p.w.d., jest osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka.
Przenosząc powyższe na grunt badanej sprawy należy zauważyć, iż Sąd Rejonowy [...] w Ł. postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2024 r. pozbawił rodziców K. G. władzy rodzicielskiej nad nim i umieścił małoletniego pod bieżącą pieczą jego dziadków ojczystych, tj. skarżącej i jej męża, upoważniając ich m.in. do pobierania świadczenia wychowawczego. Ponadto A. P. będąca opiekunem prawnym C. G. oświadczyła, że małoletni w dalszym ciągu zamieszkuje z dziadkami ojczystymi. Powyższe oznacza, że stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy pozostaje analogiczny do sprawy zakończonej prawomocnym wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 11 listopada 2025 r., sygn. II SA/Łd 473/25, w której uwzględniono skargę M. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia 17 września 2024 r. odmawiającą skarżącej świadczenia wychowawczego na C. G. na okres świadczeniowy od 1 czerwca 2024 r. do 31 maja 2025 r. Argumentacja Sądu przywołana w uzasadnieniu tego wyroku pozostaje aktualna i w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę i zasługuje na aprobatę.
Trafne jest w szczególności stanowisko, prezentowane także przez Rzecznika Praw Dziecka, że pozbawienie przez organy administracji małoletniego pozostającego pod bieżącą pieczą skarżącej dostępu do świadczenia wychowawczego, w oparciu jedynie o literalną wykładnię art. 4 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 10 u.p.p.w.d. nie uwzględnia istoty tego świadczenia oraz praw wynikających z Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka, a tym samym stanowi naruszenie przepisów u.p.p.w.d. mających zastosowanie w kontrolowanej sprawie. Przepisy te powinny być bowiem interpretowane z uwzględnieniem norm konstytucyjnych i obowiązków państwa wynikających z ratyfikowanej Konwencji o Prawach Dziecka, w szczególności z uwzględnieniem art. 72 ust. 1 zdanie 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 3, art. 20 i art. 27 ust. 3 wskazanej Konwencji. Stanowisko prezentowane przez organy administracji oparte zostało na błędnym założeniu, że podstawą orzekania w sprawie są przepisy, nie zaś normy prawne z tych przepisów dekodowane w drodze reguł wykładni prawa.
Jakkolwiek proces wykładni prawa rozpoczyna się od reguł językowych, to nie powinien się na nich kończyć. Normę prawną rekonstruuje się bowiem z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych, a wykładnia prawa będąc operacją myślową dokonywaną przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych) nie może ograniczać się do wykładni językowej jednego przepisu lecz jest operacją, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów prawa stanowionego na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (vide: wyrok TK z dnia 10 grudnia 2002r. sygn. akt P 6/02, OTK-A 2002/7/91). Oczywiste jest, że jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw wzmacniają uzyskany rezultat wykładni, natomiast różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (vide: M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, s. 238 – 239).
Wskazane powyżej okoliczności, wyprowadzone z konieczności urzeczywistnienia konstytucyjnej i konwencyjnej zasady ochrony praw dziecka jednoznacznie przyznają prymat dyrektywom funkcjonalnym w rekonstruowaniu normy prawnej będącej podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Nie powinno budzić wątpliwości, że osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której państwo powierzyło bieżącą pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem na mocy orzeczenia sądowego, ma nie tylko prawo skutecznego domagania się od państwa pomocy, ale państwo ma obowiązek tę pomoc zapewnić, w tym również pomoc materialną, a więc przynajmniej w zakresie częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka. Niezgodne z konstytucyjną zasadą ochrony praw dziecka byłoby zawężenie grupy osób legitymowanych do otrzymania świadczenia wychowawczego wyłącznie do osób, które z jednej strony faktycznie opiekują się dzieckiem, a z drugiej jedynie pod warunkiem, że wystąpiły do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka.
Regulacja taka pomija bowiem osoby, które na mocy orzeczenia sądu opiekuńczego wykonują bieżącą pieczę nad dzieckiem. Należy także uwzględnić powszechność świadczenia wychowawczego i z tego względu odmowa jego przyznania osobie sprawującej bieżącą pieczę nad dzieckiem narusza standardy w zakresie obowiązku równego traktowania podmiotów prawa, o którym mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Jakkolwiek zróżnicowanie w traktowaniu podmiotów prawa jest dopuszczalne, to tylko z uwagi na jasno sformułowane obiektywne kryterium. Kryterium to musi mieć charakter relewantny, czyli pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma. Tego właśnie wymogu nie spełnia kryterium przyjęte przez ustawodawcę w art. 4 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 10 u.p.p.w.d., albowiem pominięcie wśród osób uprawnionych do świadczenia wychowawczego, tych które na mocy orzeczenia sądu sprawują bieżącą pieczę nad dzieckiem, pozostaje w sprzeczności z celem tej ustawy i celem świadczenia wychowawczego, którym jest częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka.
Stąd też wprowadzając odstępstwo od zasady równości ustawodawca nie może się tylko ograniczyć do jasnego (w sensie językowym) sformułowania kryterium, ale przede wszystkim przyjęte kryterium musi pozostawać w bezpośrednim związku z celem przyjętej regulacji (vide: wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2019 r., I OSK 202/19; wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2019 r., I OSK 203/19; wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2019 r., I OSK 2707/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Analiza powyższej regulacji prawnej nie daje podstaw do twierdzenia, że u podstaw dokonanego zróżnicowania w traktowaniu podmiotów leży obiektywne kryterium uzasadniające dokonane zróżnicowanie.
Ponadto wypada podkreślić, że upoważnienie do pobierania przez skarżącą świadczenia wychowawczego zostało umieszczone w ww. postanowieniu z dnia 10 kwietnia 2024 r., którym sąd rodzinny i opiekuńczy pozbawił władzy rodzicielskiej rodziców małoletniego i upoważnił skarżącą oraz jej męża do pobierania na rzecz małoletniego świadczenia wychowawczego. Wynikający z art. 365 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U.2026.468 ze zm.), zakres związania oznacza, że powyższe orzeczenie sądu mając przymiot prawomocności wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ignorowania wydanego sąd rodzinny i opiekuńczy orzeczenia narusza powyższa regulację prawną.
Konstatując zatem naruszenie w badanej sprawie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.p.w.d. w związku z art. 32 ust. 1 i art. 72 ust. 1 zdanie 1, ust. 2, Konstytucji RP oraz w związku z art. 3, art. 20 i art. 27 ust. 3 Konwencji o Prawach Dziecka, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną (art. 153 p.p.s.a.) i podejmie działania uwzględniające aktualny stan sprawy.
ds