Uzasadnienie
II SA/Łd 534/26
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga M. H. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 19 maja 2026 roku (znak sprawy: SW/1013533392; postępowanie: 458142276), którą utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 3 marca 2026 roku o ustaleniu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego w łącznej kwocie 4.000 złotych na dziecko V. H.. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (tj.: Dz.U. z 2025 r., poz. 337) oraz art. 25 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1576) [dalej: ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci].
Z ustaleń organu wynika, że 7 marca 2024 roku M. H. złożyła wniosek o świadczenie wychowawcze na dwoje dzieci – V. i Y. H.. W postępowaniu automatycznym świadczenie wychowawcze na ww. dzieci zostało przyznane 20 maja 2024 roku na okres od 1 czerwca 2024 r. do 31 maja 2025 r.
Następnie 2 września 2024 roku organ wezwał skarżącą do doręczenia ważnego dokumentu, który potwierdzi legalny pobyt i dostęp do rynku pracy w Polsce. W związku z brakiem odpowiedzi i niedostarczeniem wymaganych dokumentów przez stronę organ 30 września 2024 roku wydał dwie decyzje uchylające prawo do świadczenia wychowawczego na dzieci Y. i V. H. na okres od 1 czerwca 2024 r. do 31 maja 2025 r. Strona skorzystała z przysługującego jej prawa i odwołała się od ww. decyzji, po czym organ ponownie wezwał stronę o poprawę rejestrów Straży Granicznej ze względu na brak danych o okresach legalności pobytu oraz o dostarczenie ważnego dokumentu, który potwierdzi legalny pobyt skarżącej i dostęp do rynku pracy w Polsce.
W ocenie organu M. H. nie dostarczyła wymaganych dokumentów. W związku z tym 21 listopada 2024 roku, zawiadomiono wnioskodawczynię o zakończeniu wznowionego postępowania. Poinformowano również, że decyzja o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci V. i Y. została przekazana na ZUS PUE 30 września 2024 roku.
W dalszej kolejności Prezes ZUS po rozpatrzeniu odwołania od decyzji ZUS z 30 września 2024 roku, utrzymał w mocy decyzję ZUS o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy 2024/2025 na dzieci skarżącej. Z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby strona złożyła skargę na powyższe rozstrzygnięcia.
Następnie 3 marca 2026 roku Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję (znak sprawy: SW/1013533392), którą stwierdził, że wypłacone skarżącej świadczenie wychowawcze na dziecko V. H. za okres od 1 czerwca 2024 roku do 31 października 2024 roku, w łącznej kwocie 4.000,00 zł stanowi nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze, o którym mowa w art. 25 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Jednocześnie organ wskazał, że strona jest zobowiązana zwrócić tę kwotę łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, które są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia do dnia spłaty. Kwota odsetek za okres od 1 lipca 2024 r. do 3 marca 2026 r., czyli do dnia wydania decyzji wynosi 639,57 zł. W rezultacie organ stwierdził, że należności w łącznej w kwocie 4.639,57 zł należy wpłacić na rachunek bankowy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji.
Ponadto organ pouczył, że jeśli strona nie zwróci kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie w podanym terminie, należności te będą podlegać potrąceniu z wypłacanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych świadczeń, względnie należności te zostaną ściągnięte w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Skarżąca złożyła odwołanie i podniosła, że stawiła się w siedzibie ZUS i okazała zaświadczenie z Urzędu miasta Ł. o nadaniu statusu UKR i na tej podstawie następnie ZUS przyznał jej sporne świadczenia na oboje dzieci. Skarżąca wskazała, że pobranie przez nią świadczenia nie było nadużyciem: cały czas utrzymuje i wychowuje dzieci oraz pracuje w Polsce. Podniosła, że na krótko wyjeżdżała na Ukrainę w styczniu i czerwcu 2023 roku, bo jej dzieci tęskniły za ojczyzną, ale przy każdym wjeździe do Polski są odnotowywani jako uchodźcy wojenni. Do odwołania strona załączyła pismo Komendanta Nadbużańskiego Oddziału Straży Granicznej, z którego wynika w szczególności wynika, że syn skarżącej w trakcie odprawy granicznej w styczniu 2023 r. otrzymał kategorię ewakuowany.
W wyniku rozpoznania odwołania Prezes ZUS decyzją z 19 maja 2026 roku utrzymał wcześniejsze rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu organ przywołał dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał, że w ramach postępowania odwoławczego przeprowadzonego ponownie dokonano odczytu rejestru Komendanta Głównego Straży Granicznej. W rejestrze tym nie odnotowano zmian, które wskazują na legalny pobyt strony w Polsce w spornym okresie. Na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji organ stwierdził, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ponieważ w ww. okresie skarżąca nie posiadała legalnego pobytu na terytorium RP, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa i nie przysługuje stronie prawo, do świadczenia na warunkach określonych w art. 26 tej ustawy i z tego powodu wypłacone skarżącej świadczenia wychowawcze za ww. okres stanowią nienależnie pobrane świadczenia podlegające zwrotowi o którym mowa w art. 25 ww. ustawy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. H. wyjaśniła: "Jestem obywatelką Ukrainy i przebywam na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej od dnia 7 marca 2022 r. w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy. Posiadam numer PESEL ze statusem UKR. Status ten był aktywny przez cały okres od 1 marca 2024 r. do 31 maja 2024 r. i pozostaje aktywny również obecnie, co potwierdzają posiadane przeze mnie dokumenty oraz dane dostępne w aplikacji mObywatel. Moje wyjazdy do Ukrainy miały miejsce wyłącznie w 2023 r. i były krótkotrwałe. Żaden z nich nie przekroczył 14 dni. Nie wystąpiły zatem okoliczności skutkujące utratą statusu UKR ani prawa legalnego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zaskarżona decyzja została wydana po rozpatrzeniu wniesionego przeze mnie odwołania, w którym wskazywałam, że posiadam aktywny status UKR oraz legalnie przebywam na terytorium Polski.
Organ nie uwzględnił przedstawionych argumentów i utrzymał stanowisko, zgodnie z którym w okresie od 1 marca 2024 r. do 31 maja 2024 r. nie posiadałam legalnego pobytu. Organ swoje stanowisko oparł na informacjach uzyskanych od Straży Granicznej, jednak nie wskazał konkretnej daty utraty legalnego pobytu, nie określił zdarzenia, które miałoby skutkować utratą tego statusu, ani nie przedstawił dokumentów źródłowych uzasadniających takie ustalenia.
W celu zweryfikowania tych informacji wystąpiłam za pośrednictwem platformy ePUAP do Komendanta Głównego Straży Granicznej o udostępnienie informacji dotyczących moich przekroczeń granicy oraz statusu odnotowanego przy poszczególnych wjazdach i wyjazdach. W odpowiedzi odmówiono mi udostępnienia tych danych, wskazując, że mogą one zostać przekazane wyłącznie uprawnionym podmiotom, w tym między innymi sądom. Oznacza to, że nie mam możliwości samodzielnego zweryfikowania informacji, na których Zakład Ubezpieczeń Społecznych oparł swoją decyzję.
W mojej ocenie organ nie wykazał w sposób wystarczający, że utraciłam legalny pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Przeciwnie, posiadane przeze mnie dokumenty potwierdzają aktywny status UKR oraz legalność mojego pobytu przez cały sporny okres. W konsekwencji brak było podstaw do uznania pobranego świadczenia wychowawczego za świadczenie nienależnie pobrane i zobowiązania mnie do jego zwrotu."
Mając na uwadze powyższe skarżąca zarzuciła organowi:
błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że w okresie od 1 marca 2024 r. do 31 maja 2024 r. nie posiadała legalnego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;
niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego;
oparcie rozstrzygnięcia na informacji pochodzącej od Straży Granicznej bez wskazania konkretnych zdarzeń, dat oraz dokumentów potwierdzających rzekomą utratę legalnego pobytu;
pominięcie okoliczności świadczących o posiadaniu przeze skarżącą aktywnego statusu UKR;
błędne uznanie świadczenia wychowawczego za świadczenie nienależnie pobrane.
Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrot kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2026 r., poz. 143) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.).
Zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 19 maja 2026 r. (znak sprawy SW/1013533392, nr postępowania 458142277), a także poprzedzająca ją decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 3 marca 2026 r. (znak sprawy SW/1013533392) wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z powoływanym przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy p.p.s.a. uzasadnia ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Materialnoprawną podstawę wydanych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1576) [dalej: ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci]. Ustawa ta, zgodnie z jej art. 1 ust. 1, określa warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady przyznawania i wypłacania tego świadczenia. Celem tego świadczenia, co wynika już z art. 4 ust. 1 cytowanej ustawy, jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych.
Równolegle wskazać należy, co ma znaczenie w stanie faktycznym niniejszej sprawy, na przepisy ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (tj. Dz.U. z 2025 r., poz. 337 ze zm.) [dalej: ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy] w zw. z przepisem art. 31 ustawy z 23 stycznia 2026 r. o wygaszeniu rozwiązań wynikających z ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 12 ust. 7 wskazanej ustawy, obywatelowi Ukrainy, o którym mowa w ust. 1, jako osobie korzystającej w Rzeczypospolitej Polskiej z ochrony czasowej, przysługują uprawnienia określone w niniejszej ustawie.
Natomiast w myśl art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, przysługuje prawo do świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.
Problematyka nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, które w kontrolowanej sprawie było przedmiotem rozstrzygania przez organy, została ujęta w regulacjach art. 25 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. W znajdujących się tam przepisach prawodawca przewidział zwłaszcza, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu (ust. 1). Za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się: świadczenie wychowawcze przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą to świadczenie (ust. 2 pkt 2); świadczenie wychowawcze wypłacone osobie innej niż osoba, której świadczenie zostało przyznane, z przyczyn niezależnych od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 2 pkt 5); świadczenie wychowawcze wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia (ust. 2 pkt 6).
Od kwot nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, 5 i 6, są naliczane odsetki ustawowe za opóźnienie, chyba że przyznanie świadczenia wychowawczego było następstwem błędu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3).
W realiach kontrolowanego przypadku zauważyć w związku z tym należy, iż na żadnym etapie postępowania organ nie wyjaśnił wprost z jakim konkretnie przypadkiem nienależnie pobranego świadczenia mamy mieć do czynienia.
W decyzjach wydanych przez ZUS w pierwszej instancji ograniczono się wyłącznie do stwierdzenia, że świadczenie wychowawcze, jakie miało zostać wypłacone na rzecz skarżącej za okres od 1 czerwca do 31 października 2024 r. - "stanowi nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze, o którym mowa w art. 25 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci". Jako podstawę prawną w decyzjach tych przywołano w sposób ogólny art. 25 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Decyzja wydana w pierwszej instancji nie tylko nie precyzuje, który z przypadków "nienależnie pobranego świadczenia", o których stanowi art. 25 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, zachodzić ma w sprawie, lecz ponadto nie zawiera nawet jakichkolwiek ustaleń faktycznych, co zawarte w nich twierdzenia czyni całkowicie arbitralnymi.
Prezes ZUS w decyzji wydanej na etapie drugiej instancji także ograniczył się do ogólnych stwierdzeń, że świadczenia wychowawcze wypłacone skarżącej za podany okres stanowią nienależnie pobrane świadczenia podlegające zwrotowi, o którym mowa w art. 25 powoływanej ustawy. W praktyce jedynym uzasadnieniem było nieweryfikowalne (o czym dalej w treści uzasadnienia) stwierdzenie organu, że analizowanym okresie skarżąca nie posiadała legalnego pobytu na terytorium RP, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa i - jak skonstatował organ - w tej sytuacji skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia na warunkach określonych w art. 26 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. W konsekwencji wypłacone świadczenia wychowawcze stanowi nienależnie pobrane świadczenie podlegające zwrotowi o którym mowa w art. 25 ww. ustawy.
Podkreślić w tym miejscu należy raz jeszcze, iż przepis art. 25 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci składa się z wielu jednostek redakcyjnych, odnoszących się zarówno do różnych przesłanek kwalifikacji świadczenia jako nienależnie pobranego, jak i innych konsekwencji prawnych w tym zakresie. Przywołanie jedynie ogólnie art. 25 tej ustawy jest istotną wadą uzasadnienia prawnego, co więcej wpływającą istotnie na ocenę rozstrzygnięcia. Staje się to dobitnie widoczne w odniesieniu do przesłanek kwalifikacji świadczenia jako nienależnie pobranego. Z wyżej przywołanego ustępu 2 analizowanego artykułu wynika, że w aktualnym (miarodajnym dla rozpoznawanej sprawy) stanie prawnym, ustawodawca wskazał trzy przesłanki kwalifikacji świadczenia jako nienależnie pobranego. Przesłanki te istotnie się różnią i to już nawet w samej konstrukcji i charakterze. O ile przesłanka z pkt 2 ewidentnie odwołuje się do elementów subiektywnych (fałszywe zeznania lub dokumenty, świadome wprowadzenie w błąd przez beneficjenta), o tyle przesłanki pozostałe (pkt 5 i 6) mają charakter zdecydowanie bardziej zobiektywizowany, oderwany od świadomości i woli osoby, której wypłacano świadczenie.
W związku z tym w decyzjach dotyczących zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego należy bezwzględnie wskazywać konkretną podstawę prawną i rzetelnie uzasadnić rozstrzygnięcie od strony prawnej, w przeciwnym bowiem razie strona (beneficjent) ma problem ze zrozumieniem przesłanek rozstrzygnięcia organu (naruszenie zasady przekonywania art. 11 k.p.a.), a nieznane w istocie przesłanki rozstrzygnięcia uniemożliwiają prawidłową kontrolę legalności decyzji przez sąd administracyjny. Nie jest bowiem rolą sądu administracyjnego zastępowanie organu w istotnych dla sprawy ustaleniach faktycznych i dokonaniu ich subsumcji względem obowiązujących przepisów prawa.
Co do uzasadnienia zapadłych w sprawie decyzji, przypomnieć należy, że w myśl art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, na które składają się w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania.
Jednocześnie uzasadnienie powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej nie spełnia wskazanych wymogów, gdyż go faktycznie nie ma. Organ odwoławczy, co prawda opisał stan faktyczny w decyzji i starał się uzasadnić swoją decyzję to jednak nie wyjaśnił wprost, który z przepisów stanowił podstawę do uznania świadczenia za nienależnie pobrane.
W analizowanym aspekcie należy również zarzucić organowi naruszenie zasady prawdy materialnej, poprzez niedokonanie pełnej, wszechstronnej oceny stanu faktycznego sprawy. Swoje rozstrzygnięcia organ oparł wyłącznie na jednym argumencie - stwierdzeniu, że brak jest danych skarżącej o okresach legalnego pobytu w Polsce, nie precyzując przy tym w jakich konkretnie okresach ten brak wystąpił. W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji brak jest przy tym nawet jakiegokolwiek odwołania się do tej okoliczności. Dopiero organ odwoławczy wskazuje w treści swojego uzasadniania na okoliczność "dokonania odczytu rejestru Komendanta Głównego Straży Granicznej" i ustalenia, iż "w rejestrze tym nie odnotowano zmian, które wskazują na Pani legalny pobyt w Polsce w ww. okresie".
Jak wynika przy tym z treści art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy ww. rejestr dotyczy obywateli Ukrainy (obecnie rejestr z art. 110b ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej), którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy oraz którzy złożyli wniosek, o którym mowa w art. 4 ust. 1, czyli o nadanie nr PESEL. Stosownie zaś do art. 26 ust. 3i wskazanej ustawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych oraz organ właściwy w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych są obowiązani do weryfikacji dalszego prawa do świadczenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 1-3 i 6, w szczególności na podstawie danych dostępnych z rejestrów publicznych, w tym z rejestru, o którym mowa w art. 3 ust. 3, i z rejestru PESEL. Zatem dane z rejestru PESEL stanowią jeden z podstawowych dowodów, na którym opiera się organ weryfikując prawo do wnioskowanego świadczenia.
Należy w związku z tym zauważyć, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że użyte przez ustawodawcę, w powołanym wyżej art. 26 ust. 3i ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy sformułowanie "w szczególności na podstawie danych dostępnych z rejestrów publicznych, w tym z rejestru, o którym mowa w art. 3 ust. 3" pozwala na stwierdzenie, iż dane z tego rejestru stanowią tylko jeden z możliwych środków dowodowych. Innymi słowy, brak jest podstaw do ograniczenia postępowania dowodowego w tym zakresie wyłącznie do sprawdzenia danych w tym rejestrze, w którym co istotne mogą występować błędy, bądź też zawarte w nim dane mogą być nieaktualne. Ewentualna informacja o utracie statusu legalnego pobytu, pozyskana ze wspomnianego rejestru, winna być zatem traktowana jako swego rodzaju sygnał, który należy dopiero zweryfikować. Potrzeba jednoznacznego potwierdzenia tego faktu wynika z dotkliwych konsekwencji płynących dla beneficjenta świadczenia z przyjęcia wystąpienia okoliczności stanowiących podstawę do uchylenie i zwrotu przyznanych świadczeń.
Stąd też stwierdzić należy, że nieuprawnionym jest wyprowadzanie kategorycznych wniosków o wystąpieniu takowych okoliczności, czy też utracie statusu, wyłącznie w oparciu o rejestr Komendanta Głównego Straży Granicznej (por. w tym zakresie np. wyrok NSA z 13 września 2024 r., I OSK 22263/23; wyroki WSA w Poznaniu z 6 lutego 2025 r., II SA/Po 849/24; z 10 kwietnia 2025 r., II SA/Po 148/25). Zatem, mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, obowiązkiem organu jest skonfrontowanie informacji wynikających z rejestru, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy (obecnie rejestr z art. 110b ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej), z innymi informacjami urzędowymi.
Tymczasem organ odwoławczy ograniczył się w treści uzasadnienia swojej decyzji li tylko do ogólnikowego stwierdzenia, że w wyniku weryfikacji sprawy w oparciu o zapisy rejestru Komendanta Głównego Straży Granicznej ustalono, iż brak jest danych o okresach legalnego pobytu w Polsce skarżącej, nie weryfikując tego dalej na bazie innych danych, innych dokumentów.
Raz jeszcze zatem należy w tym miejscu podkreślić, że to na organie administracji publicznej zgodnie z art. 7 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także wskazania w uzasadnieniu faktycznym decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś w uzasadnieniu prawnym - wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Dodatkowo Sąd stoi na stanowisku, że poprzez brak należytego uzasadnienia obu wydanych w sprawie decyzji doszło także do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 września 2025 r., III OSK 648/25 "dla uznania, że zasada dwuinstancyjności (...) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone." Uzasadnienie decyzji ma istotne znaczenie także dla zasady dwuinstancyjności. Trudno bowiem mówić o tym, że sprawa została rozpoznana z poszanowaniem tej zasady w sytuacji, w której decyzja organu pierwszej instancji w ogóle nie została uzasadniona, a strona dopiero na etapie wydania decyzji przez organ odwoławczy uzyskuje informacje na temat przyczyn rozstrzygnięcia czy też ustalonego przez organ stanu faktycznego, będącego podstawą orzekania (choć w analizowanym przypadku niepełne informacje).
W tej sytuacji strona, aby zakwestionować nie tylko dokonaną wykładnię przepisów i ich zastosowanie w indywidualnej sprawie, ale także wnieść ewentualne zastrzeżenia wobec ustalonego stanu faktycznego sprawy, zmuszona jest złożyć skargę do sądu, albowiem z okolicznościami sprawy w tym zakresie skonfrontowana została dopiero na etapie wydania decyzji przez organ drugiej instancji. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Organ pierwszej instancji nie uzasadnił swojego rozstrzygnięcia w żaden sposób, nie zawarł w nim nawet zwięzłego przedstawienia stanu faktycznego sprawy. Uczynił to dopiero organ drugiej instancji i to, jak już wyżej wskazano, w stopniu niewystarczającym. W tej sytuacji o większości okoliczności orzekania w sprawie strona skarżąca dowiedziała się dopiero z decyzji drugoinstancyjnej, a więc ostatecznej. Jedynym sposobem kwestionowania dokonanych ustaleń stała się w tej sytuacji skarga sądowa. W ocenie Sądu sprawia to, że zasada dwuinstancyjności w rozpatrywanej sprawie nie została należycie zrealizowana.
Powyższe rozważania prowadzić muszą do wniosku, że zarówno decyzja organu odwoławczego, jak również decyzja organu pierwszej instancji ją poprzedzająca, wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia ich uchylenie. Stwierdzone uchybienia, związane przede wszystkim z brakiem uzasadnienia obu tych decyzji uniemożliwiły Sądowi ustosunkowanie się do merytorycznych zarzutów skargi. Sąd nie przesądza w tym miejscu, czy świadczenie stanowiące przedmiot postępowania było świadczeniem nienależnym czy też nie.
W świetle braku należytego uzasadnienia zapadłych w sprawie rozstrzygnięć kwestia ta w chwili obecnej nie poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej, tym bardziej że jak już wskazano, nie jest rolą Sądu zastępowanie organów w stosowaniu prawa i uzasadnianiu ich rozstrzygnięć. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy winny mieć na uwadze okoliczności i twierdzenia podniesione w treści niniejszego wyroku i należycie uzasadnić podjęte rozstrzygnięcia tak, aby zrealizować podstawowe zasady postępowania administracyjnego i umożliwić stronie realną, a nie jedynie iluzoryczną obronę jej praw.
Na marginesie przeprowadzonych rozważań wskazać jeszcze należy, iż nawet gdyby przyjąć, że w sprawie zastosowano art. 25 ust. 2 pkt 6 ustawy o pomocy państwa wychowaniu dzieci, to nadal nie będzie jasne w oparciu, o jakie dokładnie okoliczności faktyczne Prezes ZUS uznał, iż zachodzi przesłanka w tym przepisie wymieniona. Pamiętać przy tym należy, iż o braku uprawnienia skarżącej nie może świadczyć samo wcześniejsze wydanie przez ZUS decyzji, w której prawo to zostało uchylone.
W ugruntowanym w tym względzie orzecznictwie uznaje się, że decyzja uchylająca lub zmieniająca prawo do świadczenia wychowawczego, o której mowa w art. 27 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci ma charakter konstytutywny i działa ze skutkiem ex nunc, tj. z mocą na przyszłość od daty wydania decyzji. Nie oceniając w tym względzie prawidłowości rozstrzygnięć zawartych w decyzjach ZUS z 3 października 2024 i 18 grudnia 2025 r., bowiem wykraczałoby to poza granice niniejszych spraw, dla oceny, czy zaistniała przesłanka z art. 25 ust. 2 pkt 6 powoływanej ustawy niezbędne jest porównanie przez organ daty wydania tych decyzji i powzięcia przez skarżącą wiedzy o ich treści z datą wypłaty poszczególnych świadczeń wychowawczych. Zdaniem Sądu dopiero w sytuacji, w której wypłata taka nastąpiłaby po tym, jak skarżąca została zawiadomiona o rzeczonych decyzjach można by rozważać wystąpienie analizowanej obecnie przesłanki z art. 25 ust. 2 pkt 6 ustawy o pomocy państwa wychowaniu dzieci. Ustaleń takich w sprawach nie poczyniono.
Reasumując stwierdzić należy, że w przy wydaniu decyzji w kontrolowanych sprawach doszło do istotnego naruszenia art. 7, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o pomocy państwa wychowywaniu dzieci, co czyni te decyzje wadliwymi, a zawarte w nich rozstrzygnięcia są co najmniej przedwczesne.
Mając powyższe na względzie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.
Ponownie rozpoznając sprawy ZUS uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i wynikające z niego wskazania co do dalszego postępowania. Organ ten przeprowadzając postępowanie wyjaśniające na zaistnienie którejś z przesłanek z art. 25 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, które to postępowanie będzie zgodne z wymogami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o pomocy państwa wychowywaniu dzieci, rozważy również, czy w sprawach tych nie zaktualizowały się okoliczności przemawiające za koniecznością zastosowania art. 25 ust. 6 powoływane ustawy, zgodnie z którym decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego nie jest wydawana, jeżeli od terminu jego pobrania upłynęło więcej niż 2 lata.
ds