Uzasadnienie
Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z 29 kwietnia 2026 r., nr PNIK-I.4131.288.2026 Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2026 r. poz. 252 - dalej w skrócie "u.s.g."), stwierdził nieważność § 26 załącznika do uchwały Nr XXVIII/502/2026 Rady Miasta Zgierza z dnia 26 marca 2026 r. w sprawie określenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Miasto Zgierz na 2026 rok.
W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że przedmiotowa uchwała podjęta została na postawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 1580 z późn.zm. - dalej w skrócie "u.o.z."). Przepisy ustawy o ochronie zwierząt określają zagadnienia powierzone gminie do uregulowania w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Ta część programu, o której mowa w art. 11a ust. 2 i 5 u.o.z. jest obligatoryjna i nie może zostać przez radę gminy pominięta.
Jednocześnie przepisy u.o.z., poza wskazaniem zagadnień powierzonych gminie do uregulowania w programie, określają również granice kompetencji prawotwórczej, przyznanej w tym zakresie organowi stanowiącemu gminy. Wszelkie regulacje, co do których rada gminy nie posiada upoważnienia ustawowego są sprzeczne z prawem. Postanowienia te naruszają wówczas art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powyższa zasada oznacza, że również organ stanowiący gminy, wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym, jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Organ nie jest upoważniony do regulowania tego, co już zostało uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego.
W ocenie organu nadzoru § 26 ust. 1 i 2 załącznika do przedmiotowej uchwały zwanego dalej "Programem" zawierają postanowienia naruszające obowiązujący porządek prawny w sposób istotny. W § 26 ust. 1 Programu Rada Miasta Zgierza postanowiła, że "Prezydent Miasta przedłoży sprawozdanie z działań merytorycznych i finansowych objętych Programem Radzie Miasta Zgierza w terminie do końca lutego 2027 r.", natomiast w § 26 ust. 2 Programu uregulowano, że: "Postępy w realizacji programu będą także monitorowane podczas prac komisji Rady Miasta Zgierza, która w swoich kompetencjach zajmuje się opiniowaniem i inicjowaniem spraw dotyczących ochrony środowiska. Prezydent Miasta Zgierza przedkłada stosowne materiały komisji w terminach przewidzianych w planie pracy komisji".
Zdaniem Wojewody Łódzkiego powyższe uregulowania stanowią przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 11a ust. 1 i 2 u.o.z., ponieważ z ww. przepisów ustawy nie można wywieźć, aby Rada Miasta Zgierza była upoważniona do uregulowania uprawnień kontrolnych wobec Prezydenta Miasta Zgierza z wykonania działań merytorycznych i finansowych objętych Programem opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt ani do postanowienia, iż postępy w realizacji programu będą także monitorowane podczas prac komisji Rady Miasta Zgierza.
Z treści wymienionych przepisów ustawy wynika, że rada gminy (miasta) upoważniona jest corocznie do uchwalenia w formie uchwały programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt do dnia 31 marca. Ponadto ustawodawca w art. 11a ust. 2 u.o.z. wskazał jakie elementy ma zawierać program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Jednocześnie katalog elementów programu ma charakter otwarty, jednak zwrot w "szczególności" nie może być dowolnie interpretowany, gdyż musi mieścić się w zakresie upoważnienia, jakie daje ustawa.
Zdaniem organu nadzoru żaden przepis ustawy o ochronie zwierząt nie wprowadza obowiązku sporządzania przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) sprawozdania z działań merytorycznych i finansowych objętych programem opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Uprawnienia kontrolne rady gminy (miasta) zostały już uregulowane w ustawie o samorządzie gminnym: gdzie w art. 15 ust. 1 ustawodawca postanowił, że z zastrzeżeniem art. 12, organem stanowiącym i kontrolnym w gminie jest rada gminy; w art. 18 ust. 2 pkt 2 do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności; w art. 28aa ust. 1 wójt co roku do dnia 31 maja przedstawia radzie gminy raport o stanie gminy. Raport obejmuje podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego (art. 28aa ust. 2 u.s.g.).
Organ nadzoru podkreślił, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, organ stanowiący gminy nie jest upoważniony do regulowania jeszcze raz tego, co zostało uregulowane przez ustawodawcę, ani też do wychodzenia poza zakres udzielonego mu upoważnienia ustawowego. Zatem Rada Miasta Zgierza nie była uprawniona do postanowienia o przedłożeniu sprawozdania przez Prezydenta Miasta Zgierza z wykonania Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Ponadto uregulowania zawarte w § 26 ust. 2 Programu wkraczają w kompetencje Prezydenta Miasta Zgierza jako organu wykonawczego wynikające z art. 30 ust. 1-3 u.s.g., w którym postanowiono, że wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Do zadań wójta należy w szczególności określanie sposobu wykonania uchwał (art. 30 ust. 2 pkt 2 u.s.g). W realizacji zadań własnych gminy wójt podlega wyłącznie radzie gminy (art. 30 ust. 3 u.s.g.).
Mając na uwadze powyższe, to wójt (burmistrz, prezydent miasta) ma prawo podejmować wszelkie działania zmierzające do wprowadzenia uchwały w życie, korzystając przy tym ze znacznej swobody co do ustalenia, w jaki sposób dana uchwała ma być realizowana. Ograniczają go przy tym jednak przepisy prawa. Dodatkowo zobowiązanie Prezydenta Miasta Zgierza do przedłożenia stosownych materiałów komisji w terminach przewidzianych w planie pracy komisji przekracza delegację zawartą w art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.s.g., gdyż Rada nie posiada kompetencji do wskazania Prezydentowi konkretnych działań.
Reasumując, Wojewoda Łódzki stwierdził, że § 26 ust. 1 i 2 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Miasto Zgierz na 2026 rok, stanowiący załącznik do uchwały Nr XXVIII/502/2026 Rady Miasta Zgierza z dnia 26 marca 2026 r. w sprawie określenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Miasto Zgierz na 2026 rok w sposób istotny narusza prawo tj.: art. 11a ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zwierząt w związku z art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, co skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w tej części.
Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła Rada Miasta w Zgierzu, wnosząc o jego uchylenie w całości.
W ocenie Rady Miasta Zgierza wszystkie zapisy uchwały XXVIII/502/2026 Rady Miasta Zgierza z dnia 26 marca 2026 roku w sprawie określenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi są zgodne i oparte o obowiązujące przepisy prawa. Zapisy § 26 Załącznika do uchwały nie stanowią, co wzbudzało obawy nadzoru, uprawnień kontrolnych, które i tak przynależą Radzie (art. 15 ust. 1 u.s.g.), a jedynie doprecyzowanie sposobu monitorowania bieżącej działalności organu wykonawczego z wykonania uchwały i programu.
Skarżąca nadmieniła, że Rada Gminy co do zasady może podejmować wszelkie działania nie zastrzeżone w ustawach dla innych podmiotów, jeśli dotyczą one działań gminy, a takim niewątpliwie jest opieka nad zwierzętami bezdomnymi. Wynika to bezpośrednio z art. 164 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 18 ust. 1 u.s.g. Artykuł 11 u.o.z. wskazuje, że opieka nad zwierzętami bezdomnymi jest zadaniem własnym gminy, czyli przynależy kompetencji Rady opisanej w art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. Artykuł 11a u.o.z. wskazuje zaś elementy niezbędne dla treści programu, ale nie wyłączne, zatem opisanie sprawozdawania z wykonania programu jest jak najbardziej dopuszczalne, zasadne i celowe w kontekście powtarzalności programu, a zatem konieczności oceny czy podejmowane działania są efektywne, szczególnie, że pociągają one za sobą wydatki finansowe.
Dodatkowo art. 30 u.s.g. jako ten, który rzekomo Rada naruszyła uchwalając § 26 ust. 2 Załącznika wkraczając w kompetencje organu wykonawczego właśnie w art. 30 ust. 3 wskazuje, że w realizacji zadań własnych gminy (a takim jest opieka nad zwierzętami bezdomnymi) wójt podlega radzie gminy. Rada Miasta zwróciła także uwagę, że w art. 28aa u.s.g. dotyczącym Raportu o stanie gminy jest obowiązek przedstawienia sprawozdania z realizacji programów gminy, a zatem kwestionowana uchwała nie nakłada dodatkowego obowiązku na prezydenta. Podobnie jest ze sprawozdaniem z działalności prezydenta między sesjami prezentowanymi na każdej sesji Rady Miasta Zgierza.
Zdaniem Rady Miasta Zgierza organ nadzoru powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. zdaje się traktować go jako element zamkniętego katalogu wyłącznych kompetencji rady gminy, a nie katalog, który daje wyłączne prawo radzie gminy do podejmowania decyzji wskazując wprost, że żaden inny organ takiego upoważnienia nie posiada. Natomiast sam katalog uprawnień rady gminy jest szeroki i zamknięty jedynie regulacją opisaną w art. 18 ust. 1 u.s.g.
Konstytucja RP, której art. 7 organ nadzoru przywołuje jasno wskazuje w art. 163, że to samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucje lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Stanowi więc najsilniejszą możliwą podstawę prawną do podejmowania wszelkich działań, których wymaga zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty oraz realizację interesu publicznego. Nie może tu zatem być mowy o postępowaniu przez radę gminy niezgodnym z przywołanym orzecznictwem.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.
Na rozprawie 9 września 2026 r. przedstawiciel strony skarżącej poparł skargę, natomiast pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2026 r., poz. 143 z późn.zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i według art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.
Sąd kontrolując w zakreślonych wyżej granicach legalność rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego z 29 kwietnia 2026 r. stwierdzającego nieważność § 26 załącznika do uchwały Nr XXVIII/502/2026 Rady Miasta Zgierza z dnia 26 marca 2026 r. w sprawie określenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Miasto Zgierz na 2026 rok stwierdził, że odpowiada ono przepisom obowiązującego prawa i brak jest podstaw do usunięcia go z obrotu prawnego, jak bezpodstawnie oczekuje tego strona skarżąca.
Dla potrzeb rozstrzygnięcia sprawy niniejszej godzi się przypomnieć, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa (art. 86 u.s.g.). Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 u.s.g.). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).
Z powyższych unormowań jasno wynika, że rozstrzygniecie nadzorcze, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności w całości lub w części uchwały organu gminy powinno zostać podjęte wówczas, gdy jest ona sprzeczna z prawem. Nie chodzi tu jednak o zwykłe, nieistotne naruszenie prawa, które nie przesądza o treści działania organu gminy, a o naruszenie prawa o charakterze istotnym, kwalifikowanym, którego skutki są niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. Za istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmuje się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Stanowisko to jest zresztą ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i tutejszy Sąd w pełni je podziela (vide: wyroki z: 15 września 2017 r., I OSK 1136/17; 17 lutego 2016 r., II FSK 3595/13; z 26 kwietnia 2007 r., II OSK 166/07; 22 czerwca 2026 r., I OSK 167/25; 9 kwietnia 2026 r., I OSK 1948/25; 20 lipca 2023 r., I OSK 444/22 - dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zauważyć przy tym należy, że termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. W judykaturze sądów administracyjnych pod tym pojęciem rozumie się niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc zwłaszcza z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2006 r., I OSK 1287/06). Sprzeczność z prawem uchwały organu samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do wydania aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97; z 18 kwietnia 2023 r., I OSK 585/22).
Skontrolowana przez Wojewodę Łódzkiego w trybie nadzoru uchwała Rady Miasta Zgierza Nr XXVIII/502/2026 z dnia 26 marca 2026 r. stanowi akt prawa miejscowego, jest zatem zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które go ustanowiły. Nadto, według art. 94 Konstytucji RP, wspomniany akt prawa miejscowego powinien zostać wydany przez organ samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Innymi słowy, musi być on zgodny z tym upoważnieniem. Zgodność ta polega z jednej strony na zakazie regulowania w akcie prawa miejscowego kwestii nieprzekazanych do regulacji (wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej) a z drugiej na obowiązku uregulowania całości zadań przekazanych w delegacji ustawowej upoważniającej do wydania aktu prawa miejscowego.
Podstawę materialnoprawną wspomnianej wyżej uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 11a ust. 1 u.o.z.
Po myśli art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy.
Stosownie zaś do treści art. 11a u.o.z. rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1). Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: pkt 1 - zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; pkt 2 - opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; pkt 3 - odławianie bezdomnych zwierząt; pkt 4 - obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; pkt 5 - poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; pkt 6 - usypianie ślepych miotów; pkt 7 - wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; pkt 8 zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (ust. 2). Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3).
Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5). Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta) (ust. 6). Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania: pkt 1 - właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii; pkt 2 - organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy; pkt 3 - dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy (ust. 7).
Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu (ust. 8).
Zdaniem Sądu, katalog spraw, a więc to co powinien obejmować program opieki nad zwierzętami, zawarty w uchwale rady gminy, o którym mowa w art. 11a ust. 2 u.o.z., mimo, że ma otwarty charakter, nie jest wyliczeniem przykładowym. Ustawodawca nałożył na prawodawcę lokalnego obowiązek uszczegółowienia w drodze uchwały programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, który to program, jak już wskazano na wstępie, ma status aktu prawa miejscowego. Analizując art. 11a ust. 2, ust. 3, ust. 3a oraz ust. 5 u.o.z. stwierdzić należy, iż przepisy te wskazują elementy obligatoryjne, jakie ma zawierać ten program oraz elementy fakultatywne programu. Prawodawcy lokalnemu pozostawiono nadto możliwość regulacji innych niż wymienione w art. 11a ust. 2 u.o.z., aspektów związanych z opieką nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Powyższe wynika z art. 11a ust. 2 u.o.z., zgodnie z którym, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje "w szczególności".
Taka treść tego przepisu oznacza, że poza katalogiem wymienionym w tym przepisie, przedmiotem regulacji zawartej w uchwale, mogą być także inne aspekty programu. Nie można jednak tracić z pola widzenia tego, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego - źródłem prawa. Kwestie zatem zakresu unormowań zawartych w tym akcie nie mogą mieć charakteru dowolnego, ale muszą wynikać z uprawnień nadanych prawodawcy lokalnemu przepisami obowiązującego prawa.
Ustawodawca nałożył zatem na prawodawcę lokalnego obowiązek stanowienia prawa miejscowego w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, określając elementy obligatoryjne i fakultatywne. Elementami fakultatywnymi, jakie może zawierać uchwała jest plan znakowania zwierząt (art. 11a ust. 3 u.o.z.) czy też plan sterylizacji lub kastracji zwierząt (art. 11a ust. 3a u.o.z.). Elementami obligatoryjnymi są natomiast wskazania co do wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków (art. 11a ust. 5 u.o.z.), a także katalog zagadnień wymienionych w art. 11a ust. 2 u.o.z. Prawodawca lokalny ma zatem obowiązek unormować zakres spraw powierzonych mu przez ustawodawcę, kierując się konstytucyjną zasadą praworządności, przewidzianą w art. 7 Konstytucji RP, w myśl której organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.
Konfrontacja przytoczonych wyżej unormowań z treścią zakwestionowanego przez Wojewodę Łódzkiego § 26 załącznika do uchwały Nr XXVIII/502/2026 Rady Miasta Zgierza z dnia 26 marca 2026 r. w sprawie określenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Miasto Zgierz na 2026 rok, stanowiącego że: "Prezydent Miasta przedłoży sprawozdanie z działań merytorycznych i finansowych objętych Programem Radzie Miasta Zgierza w terminie do końca lutego 2027 r. (ust. 1). Postępy w realizacji programu będą także monitorowane podczas prac komisji Rady Miasta Zgierza, która w swoich kompetencjach zajmuje się opiniowaniem i inicjowaniem spraw dotyczących ochrony środowiska. Prezydent Miasta Zgierza przedkłada stosowne materiały komisji w terminach przewidzianych w planie pracy komisji (ust. 2).", dowodzi wprost przekroczenia przez lokalnego prawodawcę zakresu delegacji ustawowej zawartej w art. 11a ust. 1 i 2 u.o.z. Trafnie wobec tego organ nadzoru stwierdził nieważność § 26 załącznika do uchwały w poddanym sądowej kontroli rozstrzygnięciu nadzorczym.
Ponad wszelką wątpliwość rację ma Wojewoda Łódzki twierdząc, że żaden przepis ustawy o ochronie zwierząt nie nakłada na wójt / burmistrza / prezydenta miasta obowiązku sporządzania sprawozdań z działań merytorycznych i finansowych objętych programem opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.
Zakres uprawnień kontrolnych rady gminy definiuje ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, która w art. 15 ust. 1 stanowi, że z zastrzeżeniem art. 12 organem stanowiącym i kontrolnym w gminie jest rada gminy. Do wyłącznej właściwości rady gminy, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., należy ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. W rozumieniu art. 18a ust. 1 u.s.g. rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Jak z kolei stanowi art. 28aa ust. 1 i ust. 2 u.s.g. wójt co roku do dnia 31 maja przedstawia radzie gminy raport o stanie gminy. Raport obejmuje podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego.
Organ stanowiący gminy, w tym wypadku Rada Miasta Zgierza nie posiada wobec tego uprawnień do ponownego uregulowania tego co zostało już raz unormowane przez ustawodawcę, ani tym bardziej do nieuprawnionego modyfikowania zapisów ustawowych i wychodzenia poza zakres udzielonego upoważnienia ustawowego, z czym bezspornie mamy do czynienia na gruncie § 26 załącznika do uchwały. Art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., wbrew odmiennemu przekonaniu strony skarżącej, nie może stanowić źródła do uzurpowania sobie przez lokalnego pracodawcę dodatkowych, niczym nieograniczonych i nieprzewidzianych przepisami obowiązującego prawa uprawnień kontrolnych względem organu wykonawczego gminy, jakim jest wójt w rozumieniu art. 26 ust. 1 u.s.g. Uprawnień takich z całą pewnością próżno poszukiwać również w zapisach art. 11a ust. 1 i ust. 2 u.o.z. czy też art. 11 ust. 1 u.o.z. Fakt, że zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy, o czym wprost stanowi art. 11 ust. 1 u.o.z., nie oznacza, że rada gminy w realizacji zadań własnych posiada zupełną, niczym nieograniczoną swobodę. Realizacja zadań własnych winna odbywać się bowiem w granicach i na podstawie przepisów obowiązującego prawa.
Zgodzić się w związku z tym przyjdzie z organem nadzoru, że Rada Miasta Zgierza nie posiada uprawnień do nakładania na Prezydenta Miasta Zgierza obowiązku przedłożenia (świadczy o tym autorytarny zwrot "przedłoży") Radzie Miasta Zgierza w terminie do końca lutego 2027 r. sprawozdania z działań merytorycznych i finansowych objętych Programem, o których stanowi § 26 ust. 1 załącznika do uchwały.
Na aprobatę zasługuje również stanowisko Wojewody Łódzkiego w kwestii uregulowań zawartych w § 26 ust. 2 u.s.g., które wkraczają w zakres kompetencji organu wykonawczego, jakim jest Prezydent Miasta Zgierza. Wójt, zgodnie z art. 30 ust. 1 - 3 u.s.g., wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Do zadań wójta należy w szczególności przygotowywanie projektów uchwał rady gminy; opracowywanie programów rozwoju w trybie określonym w przepisach o zasadach prowadzenia polityki rozwoju; określanie sposobu wykonywania uchwał; gospodarowanie mieniem komunalnym; wykonywanie budżetu; zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. W realizacji zadań własnych gminy wójt podlega wyłącznie radzie gminy. Skoro zatem, z przywołanych zapisów ustawy o samorządzie gminnym wynika, że wójt wykonuje uchwały w tym decyduje o sposobie ich wykonywania, to ponad wszelką wątpliwość Rada Miasta Zgierza nie posiada kompetencji do wskazania organowi wykonawczemu gminy konkretnych działań, o których stanowi § 26 ust. 2 załącznika do uchwały.
Bezspornie Rada Miasta Zgierza nie posiada kompetencji do nałożenia na Prezydenta Miasta Zgierza obowiązku (świadczy to tym użyty w zdaniu 2 § 26 ust. 2 autorytarny zwrot "przedkłada") przedkładania stosownych materiałów komisji w terminach przewidzianych w planie prac komisji. Zarówno organ wykonawczy gminy jak i organ stanowiący gminy, o czym wyraźnie zapomina strona skarżąca, limitowane są w swoich działaniach granicami wyznaczonymi przez przepisy obowiązującego prawa. W ślad za Wojewodą Łódzkim stwierdzić wobec tego trzeba, że rada jako organ stanowiący gminy nie posiada kompetencji do nakładania na wójta / burmistrza / prezydenta miasta sztywnych, wiążących obowiązków dotyczących sposobu realizacji uchwał. Rada nie może tym samym wkraczać w ustawowe kompetencje wójta / burmistrza / prezydenta miasta, nie może stanowić wiążących poleceń i nakładać obowiązków realizacji konkretnych zadań.
Ustawodawca wyraźnie zdefiniował sposób, w jaki Rada Miasta Zgierza może realizować uprawnienia kontrolne względem Prezydenta Miasta Zgierza np. udzielenie / nieudzielenie wotum zaufania / absolutorium, domaganie się informacji na sesjach rady gminy, korzystanie z interpelacji i zapytań radnych. Rada Miasta Zgierza nie posiada kompetencji - bez wyraźnego upoważnienia ustawowego - do wkraczania w sferę wykonawczą gminy. Organem wykonawczym gminy jest wójt / burmistrz / prezydent miasta, a nie rada. Aprobata działań Rady Miasta Zgierza w zakresie uregulowań spornego § 26 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały, stanowiłaby naruszenie konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze, o czym wprost w przypadku jednostek samorządu terytorialnego stanowi art. 169 Konstytucji RP, będący na szczeblu samorządowym dopełnieniem konstytucyjnej zasady podziału władzy w rozumieniu art. 10 ust. 1 Konstytucji RP.
Podsumowując Sąd stwierdził, że zakwestionowany przez organ nadzoru przepis § 26 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały Nr XXVIII/502/2026 Rady Miasta Zgierza z dnia 26 marca 2026 r. w sprawie określenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Miasto Zgierz na 2026 rok w sposób istotny narusza przepisy obowiązującego prawa, o których była już wyżej mowa w poczynionych dotychczas rozważaniach, co stanowiło dostateczną podstawę do podjęcia przez Wojewodę Łódzkiego zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.
Wbrew zarzutom skargi w rozpatrywanej sprawie nie zostały rażąco naruszone przepisy art. 18 ust. 1 u.s.g. czy art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. Przede wszystkim organ nadzoru nie uznał, jak twierdzi strona skarżąca, iż Rada Miasta Zgierza nie jest uprawniona do podejmowania działań w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi co stoi w sprzeczności z art. 11 u.o.z., lecz trafnie zwrócił uwagę na przekroczenie przezeń granic delegacji ustawowej i naruszenie kompetencji przy podejmowaniu aktu prawa miejscowego, czego jak się wydaje ewidentnie nie rozumie strona skarżąca. Jeśli zaś chodzi o przywołany w treści skargi przepis art. 28aa u.s.g., dotyczący raportu o stanie gminy, który wójt przedstawia co roku radzie gminy, a który winien obejmować, jak twierdzi strona skarżąca, sprawozdanie z realizacji programów gminy, wobec czego kwestionowana uchwała nie nakłada dodatkowego obowiązku na prezydenta, podkreślić trzeba, że w akcie prawa miejscowego, który powinien zostać podjęty na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, brak jest podstaw do powielania unormowań ustawowych, brak jest wreszcie podstaw do modyfikowania zapisów ustawy, z czym ewidentnie mamy do czynienia w przypadku § 26 załącznika do uchwały.
Działanie takie stanowi nieuprawnioną modyfikację przepisów ustawowych usytuowanych wyżej w hierarchii źródeł prawa. Wszelka bowiem modyfikacja regulacji ustawowych przyjmująca postać rozwiązań nieprzewidzianych przez ustawodawcę, nakładania nieprzewidzianych prawem obowiązków, czy powtórzeń przepisów wyrażonych w aktach wyższego rzędu, świadczy o oczywistym naruszeniu reguł ustanowionych w art. 94 Konstytucji, a w rezultacie prowadzi do unieważnienia uchwały w całości lub w części.
Mając powyższe na uwadze Sąd, nie dopatrzywszy się przesłanek uzasadniających uchylenie aktu nadzoru, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzekł, jak w sentencji wyroku.
dj