Uzasadnienie
Decyzją z dnia 19 maja 2026 r., nr 76/II/2026 wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm.) - dalej: k.p.a.; Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 10 grudnia 2025 r., nr 923/2025, którą stwierdzono, że: 1) decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi nr 542/2020 z dnia 23 lipca 2020 r. znak: PINB/7353/939-20/B-527/2020/B/LK, którą udzielono A Sp. z o.o. Sp. k., ul. [...], [...] Ł. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym z zewnętrznymi instalacjami wody, kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz fragmentem przebudowanej sieci ciepłowniczej na nieruchomości w Ł. przy ul. [...], [...], [...] (działka nr [...], [...] (aktualny nr działki ew. [...]), [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...]) i określono zakres pozostałych do wykonania robót budowlanych związanych z realizacją robót wykończeniowych w lokalach mieszkalnych i usługowych polegających na: montażu drzwi wewnętrznych, okładzin ściennych i podłogowych oraz montażu osprzętu sanitarnego w kuchniach i łazienkach na podstawie indywidualnych projektów aranżacji lokali", została wydana z naruszeniem prawa, 2) decyzja nr 542/2020 z dnia 23 lipca 2020r. znak: PINB/7353/939-20/B-527/2020/B/LK w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, pomimo zaistnienia podstawy wznowienia zasługuje na pozostawienie jej w obrocie prawnym, gdyż w wyniku wznowienia zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej; i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I in stancji.
Z uzasadnienia objętego sprzeciwem rozstrzygnięcia wynika, że zapadło ono we wznowionym, w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowaniu administracyjnym zakończonym ww. ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 23 lipca 2020 r., nr 542/2020. Postępowanie wznowiono postanowieniem Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 18 listopada 2020 r., nr 195/2020 wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., na wniosek D. M. z dnia 20 sierpnia 2020 r.
Podstawę nałożonego na inwestora obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stanowiły decyzje Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 11 lutego 2016 r., nr 50/2016 i z dnia 6 września 2018 r., nr 100/I/2018.
Z uzasadnienia kwestionowanej decyzji wynika również, że w toku wznowionego postępowania administracyjnego, decyzjami z dnia 10 maja 2021 r., nr 277/2021 i z dnia 24 października 2023 r., nr 622/2023 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi dwukrotnie stwierdzał, że wydana przez niego decyzja z dnia 23 lipca 2020 r., nr 542/2020 została wydana z naruszeniem prawa oraz odmawiał uchylenia decyzji dotychczasowej, gdyż w wyniku wznowienia postępowania może zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Wskazane wyżej decyzje, wskutek rozpatrzenia wniesionych od nich środków zaskarżenia, zostały wyeliminowane z obrotu prawnego na mocy podjętych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi odpowiednio z dnia 16 sierpnia 2021 r., nr 201/2021 oraz z dnia 9 maja 2024 r., nr 109/2024.
W toku ponownie prowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wezwał inwestora do uzupełnienie przedłożonej dokumentacji w zakresie: protokołu odbioru przyłącza elektrycznego; oświadczenia kierownika budowy z dnia 13 marca 2020 r. w zakresie określenia rodzaju odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego wykonanych w trakcie budowy, potwierdzonych przez inspektora nadzoru inwestorskiego; wyjaśnienia dotyczącego sprawowania nadzoru autorskiego odnośnie stwierdzenia w trakcie budowy zgodności realizacji z projektem zabezpieczenia przed osiadaniem istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w Ł.; wyjaśnienia czy odstępstwo w zakresie wykonania dodatkowych miejsc parkingowych wpłynęło na zgodność inwestycji np. w zakresie wymaganej powierzchni biologicznie czynnej oraz, czy dopuszczalny jest bezpośredni wjazd z ulicy na miejsce parkingowe usytuowane w pobliżu projektowanego zjazdu; wyjaśnienie, czy odstępstwo w zakresie obudowy pali w hali garażowej ma wpływ na bezpieczeństwo przeciwpożarowe garażu/obiektu budowlanego.
Następnie wskazaną na wstępie decyzją z dnia 10 grudnia 2025 r., nr 923/2025 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi ponownie stwierdził, iż decyzja z dnia 23 lipca 2020 r., nr 542/2020 została wydana z naruszeniem prawa oraz pomimo zaistnienia podstawy wznowienia, ww. decyzja zasługuje na pozostawienie jej w obrocie prawnym, gdyż w wyniku wznowienia zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, iż stwierdzone uchybienia nie mają wpływu na prawidłowość zrealizowanej budowy.
Odwołania od powyższej decyzji wnieśli uczestnicy postępowania wznowieniowego – D. M. oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w Ł., którzy zarzucali odpowiednio: naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i oceny materiału dowodowego, a w konsekwencji art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia spornej decyzji z dnia 23 lipca 2020 r.; naruszenie art. 139a § 1 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia okoliczności wskazanych w decyzji kasatoryjnej z dnia 9 maja 2024 r.
Uchylając w całości ww. decyzję z dnia 10 grudnia 2025 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi przywołał na wstępie charakter postępowania wznowieniowego oraz jego granice. Wskazał nadto na dopuszczalne prawem rozstrzygnięcia, które mogą zostać podjęte we wznowionym postępowaniu administracyjnym, wymienione w art. 151 k.p.a., podkreślając konieczność uwzględnienia treści art. 146 k.p.a., który stanowi, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a-145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat (§ 1); nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (§ 2).
Przy czym, co organ zaznaczył, wystąpienie którejkolwiek negatywnej przesłanki z art. 146 § 1-2 k.p.a. nie zwalnia organów procedujących we wznowionym postępowaniu administracyjnym do rozstrzygnięcia w sprawie, czy stwierdzona wadliwość (naruszenie prawa) doprowadziło do wadliwego rozstrzygnięcia sprawy objętej wznowieniem, jak i nie pozbawia kompetencji do rozpoznania istoty sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Wyłącza jedynie dopuszczalność uchylenia decyzji ostatecznej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej istotę sprawy. To zaś obliguje organy do rozstrzygnięcia o wszystkich wadach ostatecznej decyzji, a nie tylko o tym, że została ona wydana w wadliwym postępowaniu. Organ winien zatem wskazać na te okoliczności, które, gdyby nie upływ czasu, dawałyby podstawę do wydania odmiennego niż wynikającego z ostatecznej decyzji rozstrzygnięcia. Powyższe ma istotne znaczenie na przysługujące stronie tego postępowania ewentualne uprawnienia odszkodowawcze dochodzone od skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z tytułu szkody spowodowanej przez wydanie ostatecznej decyzji z naruszeniem prawa.
Uwzględniając powyższe organ odwoławczy stwierdził, iż kwestionowaną odwołaniami decyzję z dnia 10 grudnia 2025 r. uznać należy za co najmniej przedwczesną. W ocenie organu w aktach sprawy nadal nie zgromadzono niezbędnego dla jej rozstrzygnięcia materiału dowodowego w zakresie: projektu budowlanego dla przedmiotowej inwestycji zatwierdzonego decyzją Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr 50/2016 z dnia 11 lutego 2016 r., z którym zgodność inwestycji sprawdzał organ I instancji podczas kontroli obowiązkowej; protokołu odbioru przyłącza elektrycznego; zgodności realizacji z projektem zabezpieczenia przed osiadaniem istniejącego wielorodzinnego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Ł.; odstępstw w zakresie wykonania dodatkowych miejsc parkingowych pod kątem zgodności inwestycji z wymaganą powierzchni biologicznie czynną, dopuszczalności bezpośredniego wjazdu z ulicy na miejsce parkingowe umieszczone w pobliżu projektowanego zjazdu i uzgodnienia powyższego z Zarządem Dróg i Transportu w Łodzi; odstępstw w zakresie prac wykonanych w hali garażowej; jak i braku odniesienia się do podnoszonych w odwołaniu kwestii "podniesienia" ścian garażu.
Jednocześnie, uwzględniając datę doręczenia stronie decyzji z dnia 23 lipca 2020 r. organ odwoławczy zakwestionował prawidłowość zastosowanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia organu I instancji.
Reasumując organ odwoławczy uznał, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, to jest art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., których zakres uniemożliwia bezsporne ustalenie w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy kwestii możliwości przystąpienia do użytkowania przedmiotowej inwestycji. To zaś uzasadnia uchylenie, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi.
W sprzeciwie wywiedzionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w Ł. reprezentowana przez komplementariusza A.1 Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. reprezentowana przez prezesa zarządu spółki A. L. zarzucała naruszenie:
- - art. 138 § 2 w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1, art. 77 § 1, art. 136 § 1-2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie pomimo braku ustawowych przesłanek;
- - art. 146 § 1 i art. 151 § 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uchylenia decyzji organu I instancji, pomimo stwierdzenia, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie może zostać już uchylona;
- - art. 7, art. 8 § 1, art. 12 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie, że sporna inwestycja została już zakończona i jest użytkowana od roku 2020, a wskazywane przez organ uchybienia nie mają jakiegokolwiek wpływu na bezpieczeństwo obiektu ani jego zgodność z prawem;
- - art. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie wynikających z powołanych przepisów zasad proporcjonalności, trwałości decyzji administracyjnych, zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa.
Z uwagi na powyższe strona skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.
W uzasadnieniu strona przedstawiła stosowną argumentację na zasadność podniesionych zarzutów podkreślając w szczególności bezcelowość prowadzonego postępowania z uwagi na upływ ustawowych terminów uprawniających organ do uchylenia decyzji z 23 lipca 2020 r., jak również ponad sześcioletnie użytkowanie spornej inwestycji zgodnie z jej przeznaczeniem, w sposób niezagrażający życiu lub mieniu jego użytkowników i osób trzecich. Wskazywała nadto, że w jej ocenie działania organu odwoławczego zmierzają de facto do niedopuszczalnej sytuacji, w której ustalenie legalności inwestycji ma nastąpić w oparciu o dokumentację nieistniejącą w dacie jej realizacji, a sporządzonej na żądanie organu w latach późniejszych, bądź też poprzez jej zastąpienie późniejszymi wyjaśnieniami inwestora i innych uczestników procesu budowlanego. Strona przedstawiła nadto argumentację na okoliczność braku wystąpienia ustawowych przesłanek przemawiających za zastosowaniem normy z art. 138 § 2 k.p.a.
W odpowiedzi na sprzeciw Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wnosił o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2026 r. poz. 143) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Z przywołanych wyżej przepisów wynika zatem, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Przedmiotem wniesionego sprzeciwu A Sp. z o.o. Sp. k. uczyniła decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 19 maja 2026 r. uchylającą w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 10 grudnia 2025 r. stwierdzającą, że: 1) decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi nr 542/2020 z dnia 23 lipca 2020 r. którą udzielono skarżącej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym z zewnętrznymi instalacjami wody, kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz fragmentem przebudowanej sieci ciepłowniczej na nieruchomości w Ł. przy ul. [...], [...], [...] (działka nr [...], [...] (aktualny nr działki ew. [...]), [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...]) i określono zakres pozostałych do wykonania robót budowlanych związanych z realizacją robót wykończeniowych w lokalach mieszkalnych i usługowych polegających na: montażu drzwi wewnętrznych, okładzin ściennych i podłogowych oraz montażu osprzętu sanitarnego w kuchniach i łazienkach na podstawie indywidualnych projektów aranżacji lokali", została wydana z naruszeniem prawa, 2) decyzja nr 542/2020 z dnia 23 lipca 2020 r. w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, pomimo zaistnienia podstawy wznowienia zasługuje na pozostawienie jej w obrocie prawnym, gdyż w wyniku wznowienia zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej; i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Sprzeciw został wniesiony na podstawie art. 64a p.p.s.a., który stanowi, iż od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1 p.p.s.a.).
Granice rozpoznania sprzeciwu od decyzji przez sąd administracyjny zostały określone w art. 64e p.p.s.a., który stanowi, iż rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. zachodzi, gdy organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów procesowych bądź w sytuacji nieustalenia istotnych okoliczności faktycznych niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.
Wystąpienie wskazanych naruszeń spowoduje, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy będzie miał wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2024, art. 64(e)). Sprzeciw powoduje zatem wszczęcie postępowania w zakresie ograniczonym do kontroli decyzji kasacyjnej, z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lipca 2021 r., II OSK 1190/21 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl) rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek określonych ww. przepisem. W rezultacie uwzględnienie sprzeciwu może nastąpić jedynie w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia art. 138 § 2 K.p.a.
Należy także zważyć, że zgodnie z treścią art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Z treści powyższego artykułu wywieść należy obowiązek organu odwoławczego do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Procesowym przejawem zasady dwuinstancyjności są określone w art. 138 k.p.a. formy rozstrzygnięć, jakie mogą zapaść w postępowaniu odwoławczym. W szczególności podkreślenia wymaga, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy czym co istotne, zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie (por. wyrok NSA z 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Możliwość wydania decyzji kasacyjnej przez organ II instancji, została powiązana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie zawisłej sprawy, a więc gdy merytoryczna ocena sprawy przez organ odwoławczy skutkowałaby naruszeniem zasady dwuinstancyjności. Taki stan rzeczy powodowałby pozbawienie strony do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy przez dwa różne organy administracji. Niemniej aktualna treść art. 138 § 2 k.p.a. ogranicza rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego do swego rodzaju ostateczności. Może być zastosowany tylko w razie stwierdzenia, że zakres sprawy pozostały do wyjaśnienia przekracza ramy postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Przepis art. 136 § 1 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Zatem konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu bądź ocena już złożonych dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające. Inaczej mówiąc użyte przez ustawodawcę w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" należy rozumieć w taki sposób, że wada postępowania pierwszoinstancyjnego polegająca na nieustaleniu stanu faktycznego sprawy uniemożliwia organowi odwoławczemu merytoryczne rozstrzygnięcie bez naruszenia zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a. Dokonując oceny legalności zaskarżonej sprzeciwem decyzji sąd administracyjny bada zatem, czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia; czy dokonana przez organ drugoinstancyjny ocena materiału dowodowego wskazuje, że nie jest on wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia, przy zastosowaniu art. 136 § 1 k.p.a.
W rozpoznawanej sprawie jak już wcześniej wskazano, objęta sprzeciwem decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego podjęta została w toku wznowionego, w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 23 lipca 2020 r. udzielającą skarżącej spółce pozwolenia na użytkowanie inwestycji zrealizowanej w Ł. przy ul. [...].
Bezsporne pomiędzy stronami postępowania pozostają te okoliczności faktyczne i prawne, iż pominięcie w postępowaniu zakończonym ww. decyzją z dnia 23 lipca 2020 r. D. M., której przysługiwał status strony i na wniosek której, z dnia 20 sierpnia 2020 r. wznowiono postępowanie w sprawie, czyni zasadnym stwierdzenie, że ww. decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Niemniej jednak, z uwagi na wystąpienie negatywnej przesłanki z art. 146 k.p.a. brak jest podstaw do jej uchylenia i wydania ponownego rozstrzygnięcia, co do istoty sprawy. Przy czym podkreślenia w tym miejscu wymaga różnica stanowisk procedujących w sprawie organów, co do zastosowania właściwej przesłanki spośród wymienionych w art. 146 § 1-2 k.p.a.
Sporną natomiast pozostaje "celowość" podjęcia kwestionowanego rozstrzygnięcia kasatoryjnego, a w konsekwencji dalszego prowadzenia postępowania w sprawie z uwagi na ww. ustawowe ograniczenie możliwości uchylenia decyzji z dnia 23 lipca 2020 r., jak i zakończenie realizacji spornej inwestycji oraz jej kilkuletnie użytkowanie, na podstawie pozwolenia udzielonego tą decyzją, jak również z uwagi na fakt, iż wskazywane przez organ odwoławczy uchybienia nie mają jakiegokolwiek wpływu na bezpieczeństwo obiektu ani jego zgodność z obowiązującymi przepisami prawa.
Uwzględniając powołany wyżej zakres kontroli decyzji kasatoryjnych sprawowanych przez sądy administracyjne wskazać należy, że zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. dopuszczalne jest wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania co do podstaw wznowienia oraz po ponownym rozpatrzeniu sprawy administracyjnej materialnej w jej całokształcie, a więc po przeprowadzeniu w całości typowego postępowania jurysdykcyjnego. W postępowaniu tym nie może zabraknąć stadium postępowania wyjaśniającego (rozpoznawczego), które obejmuje ciąg czynności procesowych zorientowanych na ustalenie stanu faktycznego sprawy, dającego podstawę do zastosowania normy prawa materialnego. Dopiero w dalszej kolejności następuje skonfrontowanie wyników tego ponownego pełnego postępowania jurysdykcyjnego z treścią zaskarżonej decyzji. W art. 151 § 2 k.p.a. mowa jest o tym, że w przypadku ustalenia wystąpienia każdej z sytuacji wskazanej w art. 146 k.p.a., organ administracji stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, przy czym ustawodawca nie wyjaśnia czy chodzi tylko o stwierdzenie, że zaszła jedna z przesłanek wznowienia, czy także o to, że należy wyjaśnić, czy merytorycznie decyzja jest wadliwa. "Naruszenie prawa", o którym mowa w art. 151 § 2 k.p.a., dotyczy zaistnienia przesłanek wznowieniowych, które uzasadniałyby uchylenie decyzji ostatecznej, gdyby nie wystąpienie przesłanek, o których mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Jak jednak zasadnie podnosi się w piśmiennictwie wydanie decyzji z naruszeniem prawa może nastąpić wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania co do podstaw wznowienia i rozstrzygnięcia istoty sprawy.
Tak więc wystąpienie przesłanki negatywnej dopuszczalności uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania nie daje podstaw do uchylenia się przez organ od rozstrzygnięcia istotnych okoliczności sprawy. Konieczne jest zatem rozstrzygnięcie o wszystkich wadach ostatecznej decyzji, a więc nie tylko o tym, że została ona wydana w wadliwym postępowaniu (np. bez udziału strony postępowaniu), ale także o tym, czy gdyby nie wystąpienie którejś z negatywnych przesłanek wymienionych w art. 146 § 1-2 k.p.a., to zostałaby wydana inna decyzja. Wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia, znajdujące pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji jest nie tylko obowiązkiem wynikającym z ogólnych zasad postępowania administracyjnego stanowiących wytyczne dla organów administracji publicznej, ale przede wszystkim wpłynie na uprawnienie strony w zakresie dochodzenia ewentualnych roszczeń odszkodowawczych w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 4171 k.c. (por. wyroki NSA z 25 września 2024 r., III OSK 4051/21; z 19 grudnia 2017 r., III OSK 841/17; z 21 grudnia 2022 r., III FSK 1100/21; wyrok WSA w Poznaniu z 19 marca 2025 r., IV SA/Po 899/24; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd rozpoznający niniejszy sprzeciw w pełni podziela powyższe stanowisko i przyjmuje je za własne.
Uwzględniając powyższe, w ocenie Sądu wskazane w kwestionowanej sprzeciwem decyzji organu odwoławczego braki zarówno w sferze ustaleń faktycznych, jak i zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego czynią zasadnymi, stawiane organowi I instancji zarzuty, co do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Zakres stwierdzonych naruszeń, przekraczający ramy postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 k.p.a., możliwego do przeprowadzenia przez organ odwoławczy, uniemożliwia zaś bezsporne ustalenie, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, kwestii możliwości przystąpienia do użytkowania przedmiotowej inwestycji, bez narażenia się na zarzut naruszenia wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. To oznacza, iż w rozpoznawanej sprawie, wbrew stanowisku skarżącej spółki wystąpiły przesłanki podjęcia spornego rozstrzygnięcia, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Z tych też przyczyn, Sąd na podstawie art. 151a p.p.s.a. sprzeciw oddalił.
ds