Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 4 września 2026 r., sygn. akt II SA/Łd 444/26

Uzasadnienie

1. Zaskarżoną decyzją z dnia 25 marca 2026 r., znak sprawy: 010070/680/4602792/2024, postępowanie 474101738, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 11 października 2024 r. o zmianie wysokości przyznanego świadczenia wychowawczego na dziecko Z. K. na okres świadczeniowy 2024/2025.

1. Z akt sprawy wynika, że powyższą decyzją z dnia 11 października 2024 r. organ I instancji przyznał skarżącej A. C. świadczenie wychowawcze na dziecko Z. K. na okres od 1 czerwca 2024 r. do 31 maja 2025 r. w kwocie 400 zł miesięcznie i uchylił decyzję z 30 sierpnia 2024 r. o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego.

2. Odwołanie od powyższej decyzji do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosła A. C., po rozpatrzeniu którego wskazaną na wstępie decyzją z dnia 25 marca 2026 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

3. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ponieważ w dniu, na który ustalono prawo do świadczenia wychowawczego, skarżąca sprawowała opiekę naprzemienną nad dzieckiem i w związku z tym świadczenie wychowawcze przysługuje skarżącej w wysokości połowy kwoty tego świadczenia, tj. w 400,00 zł.

4. Organ II instancji wyjaśnił, że 3 czerwca 2024 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko Z. K. na okres świadczeniowy 2024/2025. W związku ze złożeniem przez ojca dziecka wniosków o świadczenia na ww. dziecko, na jaw wyszedł dokument w postaci wyroku Sądu Okręgowego w Łodzi II Wydział Cywilny z dnia 16 czerwca 2021 r., w który orzeczono, że P. R. K. i A. M. C. – K. będą sprawować opiekę naprzemienną nad małoletnimi dziećmi w ten sposób, że dzieci w tygodniach nieparzystych roku od niedzieli od godziny 18.00 do następnej niedzieli do godziny 18.00 będą przebywać pod opieką matki A. M. C. - K., natomiast w tygodniach parzystych od niedzieli od godziny 18.00 do następnej niedzieli do godziny 18.00 będą przebywać pod opieką ojca P. R. K.

5. Organ odwoławczy wskazał, że w przypadku gdy dziecko zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego świadczenia wychowawczego. Natomiast niedopuszczalne jest przyznawanie świadczenia na podstawie porozumień, również tych zawartych przed sądami, ponieważ co do zasady nie mają one charakteru trwałego. Jednocześnie organ II instancji zwrócił uwagę, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyjmuje ustalenia wynikające z orzeczenia sądu, które jest wiążące dla wszystkich podmiotów biorących udział w postępowaniu o świadczenie wychowawcze.

1. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła A. C., zarzucając naruszenie art. 5 ust. 2a w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. Dz.U. z 2024 r. poz. 1576 t.j.) poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji i błędne uznanie, iż niedopuszczalne jest przyznawanie świadczenia na podstawie porozumień, również tych zawartych przed sądami, ponieważ co do zasady nie mają one charakteru trwałego, podczas gdy:

1) z Planu Wychowawczego/Porozumienia Rodzicielskiego z dnia 3 września 2020 r., zawartego pomiędzy skarżącą a ojcem małoletniego wynika, iż wypłacanie świadczenia wychowawczego będzie następowało w całości do rąk skarżącej, a środki z tego świadczenia będą w całości służyły zaspokajaniu potrzeb małoletniego;

2) przepis art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci jest przepisem prawa materialnego, który daje tylko możliwość ustalenia przez organ rodzicom sprawującym opieką naprzemienną prawa do świadczenia wychowawczego w wysokości połowy kwoty dla każdego z nich przysługującej za dany miesiąc, pod warunkiem, że oboje wystąpią o przyznanie takiego świadczenia. Jeżeli jednak rodzice uzgodnią w jakiejkolwiek formie, że tylko jedno z nich będzie otrzymywać pełne świadczenie, a drugie nie wystąpi o przyznanie świadczenia, to taki stan nie narusza powołanej wyżej regulacji. Celem świadczenia wychowawczego określonym w art. 4 ust. 1 ww. ustawy jest przecież dobro dziecka i wsparcie finansowe Państwa w jego wychowywaniu i zaspokajaniu jego potrzeb życiowych. Kwota pomocy finansowej powinna być w całości przekazywana przez rodziców lub rodzica na zaspokajanie potrzeb dziecka (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 marca 2024 r., II SA/Gd 918/23).

1. Skarżąca wniosła o dopuszczeniu dowodu ze wskazanych dokumentów oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zmianę poprzedzającej ją decyzji ZUS z dnia 11 października 2024 r. i przyznanie świadczenia wychowawczego na dziecko Z. K. na okres od 1 czerwca 2024 r. do 31 maja 2025 r. w pełnej kwocie 800 zł.

2. W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że nie kwestionuje, iż świadczenie się jej należy, lecz kwestionuje to, iż zostało ono przyznane w kwocie tylko 400 zł miesięcznie, nie zaś w pełnej wysokości 800 zł. Skarżąca wskazała, że podniesione w odwołaniu argumenty w ogóle nie zostały rozpoznane przez organ. Skarżąca podniosła, że pomimo, iż z wyroku orzekającego rozwiązanie przez rozwód związku małżeńskiego skarżącej oraz P. K. wynikało, iż będą sprawowali nad swoimi małoletnimi dziećmi Z. K. i A. K. opiekę naprzemienną, to na podstawie zgodnie przyjętego i podpisanego przez skarżącą oraz P. K. Planu Wychowawczego / Porozumienia Rodzicielskiego z dnia 3 września 2020 r., ustalili, że świadczenia społeczne przysługujące małoletnim będą wypłacane wyłącznie do rąk skarżącej.

2. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

1. 3. Skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn wskazanych poniżej.

1. 1. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.), [dalej: "P.p.s.a."], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji bądź postanowienia także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
2. 2. Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją z dnia 25 marca 2026 r., znak sprawy: 010070/680/4602792/2024, postępowanie 474101738, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję ZUS z 11.10.2024 r. o ustaleniu dla skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko Z. K. na okres świadczeniowy 2024/2025 w kwocie 400 zł miesięcznie, tj. w wysokości połowy kwoty tego świadczenia w związku ze sprawowaniem opieki naprzemiennej nad dzieckiem.
3. 3. Podstawy prawne wydanych w sprawie decyzji zawarte są w przepisach ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 508), [dalej: "u.p.p.w.d."]. Ustawa ta określa warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady przyznawania i wypłacania tego świadczenia. W kontekście niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę przede wszystkim na art. 5 ust. 2 u.p.p.w.d., który stanowi, iż w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego.
4. 4. W sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżąca jako matka była uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie świadczenia wychowawczego na dziecko Z. K. Okolicznością bezsporną w sprawie jest również to, że zgodnie z wyrokiem Sądu Okręgowego w Łodzi II Wydział Cywilny, sygn. akt II C 360/20, z dnia 16.06.2021 r. P. R. K. (ojciec dziecka) i A. M. C.-K. (matka dziecka) sprawują nad ww. dzieckiem opiekę naprzemienną.
5. 5. W spór w sprawie sprowadza się natomiast do określenia przez organ wysokości świadczenia wychowawczego, organ stoi bowiem na stanowisku, że w sprawie zastosowanie ma powołany wyżej art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d.

Organy stwierdziły bowiem, że skoro wniosek o świadczenie wychowawcze na dzieci na okres od 1.06.2024 r. do 31.05.2025 r. został złożony zarówno przez A. C. (matkę), jak również przez P. K. (ojca), natomiast zgodnie z powołanym wyżej wyrokiem P. R. K. i A. M. C.-K. sprawują opiekę naprzemienną nad ww. dzieckiem, to każdy z rodziców jest uprawniony do połowy kwoty przysługującego świadczenia wychowawczego.

Skarżąca nie zgadza się z powyższym rozstrzygnięciem i podnosi, że z Planu Wychowawczego/Porozumienia Rodzicielskiego z 3.09.2020 r. zawartego z ojcem małoletniego wynika, że wypłacanie świadczenia wychowawczego będzie następowało w całości do jej rąk. Skarżąca podniosła, że wszelkie pobierane przez nią świadczenia wychowawcze (500+ oraz 800+) i "Dobry start" były wykorzystywane w całości celem zaspokojenia bieżących potrzeb małoletnich dzieci. Złożenie przez A. C. wniosków o przyznanie ww. świadczeń w całości nastąpiło za wiedzą i zgodą P. K. Nadto P. K. nie składał wniosku o przyznanie w.w. świadczeń. W konsekwencji powyższego skarżąca wniosła o przyznanie świadczenia wychowawczego w pełnej kwocie.

6. Z akt sprawy wynika, że matka dziecka wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego za okres od dnia 1 czerwca 2024 roku do dnia 31 maja 2025 roku na dziecko Z. K. złożyła w dniu 3 czerwca 2024 roku.

W wyniku rozpatrzenia wskazanego wyżej wniosku skarżąca została poinformowana dnia 18 czerwca 2024 roku o przyznaniu świadczenia wychowawczego na dziecko Z. K. w kwocie 800 zł.

1. 7. Decyzją z dnia 11 października 2024 roku ZUS zmienił wysokość świadczenia przyznanego matce dziecka na podstawie Informacji z dnia 18 czerwca 2024 roku na dziecko Z. K. i określił wysokość świadczenia na poziomie 400 zł miesięcznie. W uzasadnieniu ww. decyzji organ powołując się na wskazany wyżej art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d., wskazał jako przyczynę zmniejszenia wysokości świadczenia okoliczność sprawowania opieki naprzemiennej przez obydwojga rodziców, co skutkuje tym, że kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego.
2. 8. W ocenie sądu, z powyższym rozstrzygnięciem organu nie sposób w realiach niniejszej sprawy się zgodzić.

1. 1. Bezsprzecznie – stosownie do art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. - skutkiem sprawowania opieki naprzemiennej na podstawie orzeczenia sądu, jest przyznanie świadczenia wychowawczego w każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty za dany miesiąc. Sąd podkreśla też, że fakt sprawowania opieki naprzemiennej nie jest przez skarżącą kwestionowany. O ile - co do zasady - należy zgodzić się z stanowiskiem organów, że plany wychowawcze / porozumienia rodzicielskie (przy założeniu, że nie znalazły bezpośredniego odzwierciedlenia w wyroku sądu) nie mogą stanowić podstawy do określania wysokości przyznawanego rodzicom dziecka świadczenia wychowawczego, to należy jednak zwrócić uwagę, że literalna interpretacja art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. – taka jaką zastosowały organy w niniejszej sprawie – może prowadzić do wypaczenia celu świadczenia wychowawczego wynikającego z przepisów ustawy, jak ma to miejsce właśnie w realiach niniejszej sprawy. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d. celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych.

Jak wskazano już wyżej skarżąca wywodzi, iż z Planu Wychowawczego/Porozumienia Rodzicielskiego wynika, że to właśnie skarżącej jako matce winno być przyznane świadczenie wychowawcze w pełnej wysokości. Faktycznie, w planie tym w punkcie VI ppkt 2 postanowiono, że świadczeniobiorcą w zakresie świadczeń rodzinnych będzie skarżąca. Sąd administracyjny nie jest jednak władny egzekwować tego porozumienia od osób, które je zawarły, a wystąpienie o świadczenia przez oboje rodziców świadczy o braku ich porozumienia w tej kwestii.

Jak podnosi się w doktrynie, "w art. 58 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ustawodawca wymienia kwestie, które należy uregulować w wyroku rozwodowym. W odniesieniu do małoletnich wspólnych dzieci małżonków mowa jest o: określeniu powierzenia władzy rodzicielskiej, sposobu jej wykonywania, kontaktów z dzieckiem i obowiązku ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania małoletniego. Jeśli rodzice dojdą w ww. kwestiach do porozumienia, regulując je w całości lub w części w porozumieniu małżonków o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywania kontaktów z dzieckiem po rozwodzie sąd opiera swoje rozstrzygnięcie na jego postanowieniach, jeśli jest ono zgodne z dobrem dziecka. Pożądane jest przy tym, aby rodzeństwo wychowywało się razem, chyba że dobro dziecka wymaga innego rozstrzygnięcia. Rolą sądu rozwodowego jest zawarcie treści porozumienia w sentencji wyroku rozwodowego. Co do zasady za niedopuszczalne jest odwołanie się w sentencji wyroku do postanowień porozumienia jako swoistego załącznika do orzeczenia" (S. Kotas-Turoboyska [w:] Kodeks rodzinny i opiekuńczy.

Komentarz, Warszawa 2026, art. 58). Z powyższego wynika, że postanowienia porozumienia rodzicielskiego czy też planu wychowawczego wiążą o tyle, o ile znalazły się w orzeczeniu Sądu. W ww. wyroku rozwodowym z 16 czerwca 2021 r. nie znajdują się natomiast postanowienia zawarte w punkcie VI ppkt 2 Porozumienia rodzicielskiego, na które powołuje się skarżąca. Stąd – co do zasady - brak podstaw do ich uwzględniania przez organy administracji bądź sąd administracyjny, z zastrzeżeniem, o którym mowa niżej.

2. Należy w tym miejscu bowiem zwrócić uwagę na utrwaloną już linię orzeczniczą sądów administracyjnych, zgodnie z którą, jeżeli rodzice uzgodnią w jakiejkolwiek formie (np., porozumienia rodzicielskiego), że tylko jedno z nich będzie otrzymywać pełne świadczenie, a drugie - co istotne - nie wystąpi o przyznanie świadczenia, to taki stan nie narusza art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. (tak np. wyrok WSA w Łodzi z 5.11.2025 r., II SA/Łd 525/25; wyrok WSA w Gdańsku z 6.03.2024 r., II SA/Gd 918/23; WSA w Gliwicach z 27.06.2025 r., II SA/Gl 324/25; wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela ww. stanowisko, iż w sytuacji gdy (w związku z zawarciem porozumienia rodzicielskiego jak w niniejszej sprawie) jedno z rodziców nie wystąpi z wnioskiem o świadczenie wychowawcze, wówczas drugi rodzic winien otrzymać świadczenie w pełnej wysokości, a to z tej przyczyny, że cel świadczenia wychowawczego to szeroko pojmowane dobro dziecka, zaś wsparcie finansowe udzielane przez państwo powinno być w całości przeznaczane na zaspokajanie jego potrzeb.

3. W realiach niniejszej sprawy matka dziecka złożyła wniosek o świadczenie wychowawcze na okres 2024/2025 dnia 3 czerwca 2024 r. i przyznano jej to świadczenie w pełnej wysokości tzn. 800 zł miesięcznie. Natomiast ojciec dziecka wniosek taki złożył dopiero dnia 14 kwietnia 2025 r. Po rozpatrzeniu wniosku ojca zostało mu przyznane świadczenie wychowawcze na okres od dnia 1 kwietnia 2025 roku do 31 maja 2025 roku w kwocie 400 zł miesięcznie.

Tym samym na dzień wydania przez organ I instancji decyzji w niniejszej sprawie, czyli na dzień 11 października 2024 r., ojciec dziecka wniosku o świadczenie wychowawcze nie złożył. Z zawartego przez rodziców dziecka Planu Wychowawczego/Porozumienia Rodzicielskiego (o czym organ posiadał wiedzę) wynikało natomiast bezsprzecznie, że wypłacanie świadczenia wychowawczego będzie następowało w całości do rąk matki. Tym samym brak było podstaw do wydania przez organ I instancji decyzji zmieniającej wysokość przyznanego świadczenia. Powyższych okoliczności - utrzymując decyzję organu I instancji w mocy - nie uwzględnił także organ II instancji, choć decyzja została przez ten organ (abstrahując od czasu trwania postępowania po wniesieniu odwołania, które nie podlega ocenie sądu w tej sprawie) wydana dnia 25 marca 2026 r. Powyższe oznacza, że za okres od dnia 1 czerwca 2024 r. do dnia 31 marca 2025 r., dziecko zostało de facto pozbawione świadczenia wychowawczego w pełnej wysokości.

W ocenie sądu, pozbawienie świadczenia wychowawczego dziecka w pełnej wysokości w realiach niniejszej sprawy wskutek literalnej wykładni art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d., narusza konstytucyjne zasady uwzględnienia dobra rodziny (art. 71 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP) oraz ochrony praw dziecka (art. 72 ust. 1 Konstytucji RP). Z tej też przyczyny w niniejszej sprawie należało zastosować przywołaną wyżej celowościową wykładnię tego przepisu, gdyż żadne wartości chronione konstytucyjnie nie przemawiają za innym rozwiązaniem zaistniałej sytuacji (vide np. wyrok WSA w Gliwicach z 17.11.2020 r., II SA/Gl 659/20).

1. 9. Reasumując, zdaniem Sądu, decyzje w niniejszej sprawie zapadły więc z naruszeniem przepisów prawa materialnego, przede wszystkim wskutek błędnej wykładni art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d., co doprowadziło z kolei do nieprawidłowej oceny materiału dowodowego, czym organy naruszyły przepisy postępowania, a mianowicie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik kontrolowanej sprawy.
2. 10. Końcowo sąd zauważa, że zgłoszone w skardze dowody (abstrahując od tego, że przepisy P.p.s.a. nie przewidują dowodu z zeznań świadków) nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
3. 11. Rozpoznając ponownie sprawę – stosownie do art. 153 P.p.s.a. – organy będą zobligowane do uwzględnienia oceny prawnej przedstawionej przez sąd w niniejszym wyroku.
4. 12. Ze względu na powyższe sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 134 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

es