Uzasadnienie
Decyzją z dnia 5 września 2024 r. Nr 5/WOL/CP/2024, znak: UD-XVII-WAiB-U.6733.6.2024.AFR Zarząd Dzielnicy Wola m.st. Warszawy ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji celu publicznego polegającej na budowie szkoły podstawowej z oddziałami przedszkolnymi, filią biblioteki miejskiej, przychodnią i garażem podziemnym wraz z zagospodarowaniem terenu na dz. ewid. nr [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. A / ul. B w dzielnicy W. m.st. W..
Decyzją z dnia 16 grudnia 2025 r. nr KOC/5831/Ar/24 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1691, dalej również jako: "k.p.a.") uchyliło w całości decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie wszczęte przed Zarządem Dzielnicy Wola m.st. Warszawy jako organem I instancji.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:
Wnioskiem z dnia 20 marca 2024 r. Miasto Stołeczne Warszawa, reprezentowane przez Zarząd Dzielnicy Wola m.st. Warszawy, zwróciło się do organu I instancji o ustalenie lokalizacji dla wskazanej powyżej inwestycji celu publicznego.
Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 5 września 2024 r. organ I instancji ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla opisanej inwestycji celu publicznego.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Skarb Państwa – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Zaskarżoną decyzją z dnia 16 grudnia 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie administracyjne, wszczęte przed Zarządem Dzielnicy Wola m.st. Warszawy jako organem I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Rada m.st. Warszawy uchwałą Nr XLVI/1422/2008 z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz.Urz. Woj. Mazow. z 2016 r. poz. 6725, dalej jako: "uchwała Nr XLVI/1422/2008" lub "uchwała kompetencyjna"), podjętą na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1817, dalej jako: "u.m.st.W.") i art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej jako: "u.s.g."), przekazała zarządom dzielnic następujące zadania i kompetencje w zakresie architektury i budownictwa oraz planowania i zagospodarowania przestrzennego, m.in. wydawanie, przenoszenie na rzecz innej osoby oraz stwierdzanie wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzji w sprawie wstrzymania użytkowania terenu i przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania, dotyczących inwestycji stanowiących obiekty kubaturowe o powierzchni całkowitej do 15.000 m2, o wysokości do 30 m, z zakresu dróg gminnych, jednakże z wyłączeniem inwestycji przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych państw obcych oraz organizacji międzynarodowych, a także naczelnych i centralnych organów administracji.
Wobec powyższego Zarząd Dzielnicy Wola m.st. Warszawy nie jest organem właściwym do wydania decyzji ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji celu publicznego, bowiem w § 17 pkt 4 uchwały kompetencyjnej, nie przekazał dzielnicom zadań i kompetencji, w tym zakresie (wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego). W sytuacji gdy, w § 17 pkt 5 uchwały kompetencyjnej przekazano dzielnicom prowadzenie rejestrów wydanych decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym oraz decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, to należy uznać, iż lokalny prawodawca dostrzega i uwzględnia w przepisach tego aktu prawnego (punktak tej jednostki redakcyjnej) dualizm procedur umożliwiających lokalizowanie zabudowy, na terach nie objętych miejscowym planem zagospodarowani przestrzennego (art. 4 ust. 1 pkt i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wówczas t.j.
Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p."). Natomiast zasadą, wynikającą z art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., jest kompetencja wójta, burmistrza albo prezydenta miasta w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym bądź powiatowym. Zatem przeniesienie kompetencji na inny podmiot musi być wyraźnie i bezsporne. Uprawnienia takiego nie można domniemywać czy wyinterpretować. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest bowiem zakaz domniemania kompetencji. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.
Dlatego też Kolegium oceniło, że Zarząd Dzielnicy Wola m.st. Warszawy nie jest organem właściwym do wydania decyzji ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji celu publicznego. W sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana przez organ niewłaściwy, Kolegium zobowiązane jest - w świetle art. 138 k.p.a. - uchylić w całości decyzję organu I instancji i umorzyć w całości postępowania wszczęte przed tym organem, nie wchodząc w meritum sprawy.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto Stołeczne Warszawa, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, w szczególności:
- 1) art. 6 i art. 19 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że Zarząd Dzielnicy Wola m.st. Warszawy nie posiada kompetencji do wydania decyzji z dnia 5 września 2024 r.,
- 2) § 17 pkt 4 uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy w zw. z art. 39 ust. 4 u.s.g. i art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że Zarząd Dzielnicy Wola m.st. Warszawy nie posiada kompetencji do wydania decyzji z dnia 5 września 2024 r.,
- 3) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie decyzji Zarządu Dzielnicy Wola m.st. Warszawy oraz umorzenie postępowania wskutek wadliwego przyjęcia, że Zarząd Dzielnicy Wola m.st. Warszawy nie posiada kompetencji do wydania decyzji z dnia 5 września 2024 r.,
- 4) art. 7 k.p.a. poprzez wadliwe wyjaśnienie charakteru prawnego przejęcia przez Zarząd Dzielnicy Wola m.st. Warszawy kompetencji do wydania decyzji z dnia 5 września 2024 r.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji albo stwierdzenie nieważności decyzji w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżący wskazał m.in., iż SKO dokonało błędnej wykładni (językowej, celowościowej i funkcjonalnej) § 17 pkt 4 uchwały kompetencyjnej, stanowiącego, że w zakresie architektury i budownictwa oraz planowania i zagospodarowania przestrzennego przekazuje się dzielnicom wydawanie, przenoszenie na rzecz innej osoby oraz stwierdzanie wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzji w sprawie wstrzymania użytkowania terenu i przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania, dotyczących inwestycji stanowiących obiekty kubaturowe o powierzchni całkowitej do 15.000 m2, o wysokości do 30 m, z zakresu dróg gminnych, jednakże z wyłączeniem inwestycji przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych państw obcych oraz organizacji międzynarodowych, a także naczelnych i centralnych organów administracji.
Po pierwsze użyte w § 17 pkt 4 uchwały kompetencyjnej sformułowanie "decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu" jest zwrotem, którym ustawodawca posłużył się w art. 4 ust. 2 u.p.z.p. dla zbiorczego określenia instytucji decyzji lokalizacyjnej. Stąd też w obowiązującym porządku prawnym pod pojęciem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu rozumie się zarówno decyzję ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego, jak i decyzję ustalającą warunki zabudowy (art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 ww. ustawy).
Po drugie, w ocenie strony skarżącej, interpretując § 17 pkt 4 uchwały kompetencyjnej, SKO całkowicie pominęło aspekt celowościowy i funkcjonalny tego przepisu. Przekazanie kompetencji Prezydenta m.st. Warszawy w zakresie wydawania decyzji lokalizacyjnych (w tym również dla inwestycji celu publicznego) na rzecz dzielnic miało na celu z jednej strony zwolnienie tego organu od załatwiania szeregu spraw o mniej istotnym znaczeniu z perspektywy funkcjonowania Miasta w znaczeniu globalnym, zaś z drugiej strony przeniesienie spraw o zasięgu lokalnym na poziom zarządów dzielnic, które posiadają wiedzę na temat lokalnych potrzeb. Istotą regulacji § 17 pkt 4 jest zarezerwowanie dla Prezydenta m. st. Warszawy, wydawania decyzji lokalizacyjnych dotyczących inwestycji strategicznie ważnych, tj. zdefiniowanych na podstawie parametrów powierzchni lub wysokości oraz dotyczących przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych państw obcych oraz organizacji międzynarodowych, a także naczelnych i centralnych organów administracji.
Skarżący wskazał również, że § 17 pkt 4 uchwały kompetencyjnej nie jest rozwiązaniem nowym i w orzecznictwie sądowym nie budziło do tej pory wątpliwości, że Zarządy Dzielnic m.st. Warszawy są właściwe do wydania decyzji ustalających lokalizację inwestycji celu publicznego. Zarząd Dzielnicy Wola m.st. Warszawy we własnym imieniu pełni funkcję organu administracji w sposób niezależny/autonomiczny od dotychczasowego organu (Prezydenta m.st. Warszawy).
Z uwagi na powyższe okoliczności strona skarżąca wniosła jak w petitum skargi.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.
Postanowieniem z dnia 20 maja 2026 r. w sprawie o sygn. II OW 12/26 Naczelny Sąd Administracyjny wyznaczył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi do rozpoznania sprawy.
W piśmie z dnia 14 lipca 2026 r. Skarb Państwa – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniósł o odrzucenie skargi w całości, ewentualnie jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał m.in., iż w całości podziela argumentację przedstawioną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 50 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, z późn. zm. – dalej jako: "p.p.s.a.") uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.
W niniejszej sprawie skarga do sądu administracyjnego została wniesiona przez jednostkę samorządu terytorialnego, tj. Miasto Stołeczne Warszawę. Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. i wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza co do zasady możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego.
Podwyższy pogląd, przyjęty w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (ONSA 2003 r. Nr 4, poz. 115, por. też: uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 17), należy uznać za utrwalony w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który zauważa, że jednostka samorządu terytorialnego nie może zajmować różnej pozycji: raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej. Dopuszczenie do udziału jednostki samorządu terytorialnego jako strony w postępowaniu, w którym organem właściwym do wydania tej decyzji jest na podstawie ustawy organ tej jednostki, budziłoby wątpliwości co do bezstronności postępowania, a ponadto naruszałoby zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.
W konsekwencji podzielić należy przytoczony powyżej pogląd, w świetle którego powierzenie organowi gminy właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę gminę jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego.
Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., sygn. K 32/08. Trybunał uznał za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawia prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał jako organ pierwszej instancji decyzję podatkową, a także za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP art. 50 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy lub jej organów.
Trybunał podkreślił, że jednostki samorządu terytorialnego nie mają własnych ani prawnie chronionych interesów, których mogłoby dochodzić w relacjach z administrowanymi. Dotyczy to nawet tych sytuacji, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego dotyka stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. Powyższe stanowisko jest szeroko podzielane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazuje się m.in., iż wójt, burmistrz (prezydent miasta) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. Wówczas wykonuje on funkcję organu administracji publicznej i ta sytuacja rodzi ograniczenia w zakresie uprawnień procesowych gminy. W zakresie, w jakim wójt, burmistrz (prezydent miasta) pełni funkcje organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej nie jest on ani żaden z innych jej organów uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego.
Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje kosztem jej uprawnień procesowych (por. wyrok NSA z 28 sierpnia 2019 r., sygn. II OSK 1970/18 i powołane tam orzecznictwo, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA).
W niniejszej sprawie uwzględnić należy też szczególną regulację ustrojową dotyczącą Miasta Stołecznego Warszawy, tj. ustawę z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1817), która wprowadza obligatoryjne jednostki podziału pomocniczego (dzielnice) przekazując tym jednostkom określony zakres zadań wykonywanych na zasadzie wyłączności przez dzielnice. W świetle art. 11 ust. 1 tej ustawy dzielnica działa na podstawie statutu dzielnicy nadanego przez Radę m.st. Warszawy i innych uchwał Rady m.st. Warszawy przekazujących dzielnicy zadania i kompetencje gminne i powiatowe, zadania zlecone gminie z zakresu administracji rządowej oraz zadania realizowane na podstawie porozumień zawartych pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego. Jednakże, jak to wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 listopada 2000 r. (sygn. akt OSA 2/00, ONSA 2002, nr 2, poz. 48), utworzenie dzielnic w gminie warszawskiej związane jest z przekazaniem dzielnicom określonych zadań i kompetencji należących do gminy.
Przekazanie zatem dzielnicom warszawskim określonych kompetencji na mocy uchwały Rady nie przyznaje choćby fragmentarycznej podmiotowości prawnej dzielnicom. Zadania te więc będą wykonywane przez organy dzielnicowe, ale w obrębie podmiotowości prawnej m.st. Warszawy. Dzielnica i jej organy wykonują działalność gminną jak gmina i jej organy.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należało zważyć, że w sprawie administracyjnej, której dotyczy skarga do sądu w pierwszej instancji orzekał Zarząd Dzielnicy Wola m. st. Warszawy działający (jak to wskazano powyżej) w obrębie podmiotowości prawnej gminy - m. st. Warszawy. W ocenie skarżącego kompetencja Zarządu Dzielnicy Wola m.st. Warszawy do orzekania znajduje podstawę w uchwale Rady m. st. Warszawy Nr XLVI/1422/2008 z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (j.t. Dz. Urz. Woj. Mazow. z 2016 r. poz. 6725), przekazująca zarządom dzielnic wskazane w tej uchwale zadania i kompetencje.
Zatem wnoszącym skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 16 grudnia 2025 r. jest jednostka samorządu terytorialnego, której organ I instancji, orzekał w sprawie rozstrzygniętej skarżoną do sądu decyzją. Czyni to wniesienie skargi w niniejszej sprawie niedopuszczalnym. Wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym, a więc podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest legitymowany do jej wniesienia. Z tej przyczyny odrzuceniu podlegają m.in. skargi wniesione przez jednostkę samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji, ponieważ podmiot ten nie ma legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2019 r.; sygn. I OSK 1183/19; CBOSA).
Biorąc powyższe pod uwagę skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., jako niedopuszczalna z uwagi na brak legitymacji skargowej, określonej w art. 50 § 1 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt 1 postanowienia.
O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi orzeczono w pkt 2 postanowienia, zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. a.bł.