Uzasadnienie
Zaskarżonym do tutejszego Sądu postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2026 r., znak SKO.4150.186.2026 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 19 marca 2026 r. nr DPRG-UA-X.157.2026 wyjaśniające treść decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji.
Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia 5 stycznia 2022 r. nr DPRG-UA-X.10.2022 Prezydent Miasta Łodzi ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z urządzeniami budowlanym i zjazdem z ulicy, na terenie położonym w Ł. przy ulicy [...], obejmującym działki o numerach ewidencyjnych [...], [...] oraz fragment działki drogowej numer [...] w obrębie geodezyjnym numer [...].
W dniu 2 marca 2026 r. do organu I instancji wpłynął wniosek F. W., reprezentującego D. Sp. z o.o. w Ł., wskazujący na istnienie wątpliwości co do treści decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 5 stycznia 2022 r. nr DPRG-UA-X.10.2022 o warunkach zabudowy w zakresie ustalonego parametru szerokości elewacji frontowych.
Postanowieniem z dnia 19 marca 2026 r. nr DPRG-UA-X.157.2026, na podstawie art. 113 § 2 K.p.a., Prezydent Miasta Łodzi wyjaśnił na żądanie strony wątpliwości co do treści decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 5 stycznia 2022 r. nr DPRG-UA-X.10.2022 stwierdzając, że ustalony w decyzji tej parametr "szerokości elewacji frontowych" określa w ppk a) szerokość pojedynczych budynków mieszkalnych jednorodzinnych od strony ul. [...], tj. od strony frontu terenu. Ze względów urbanistycznych w ppk b) określono dodatkowo szerokość dla szeregów zabudowy (zgrupowanych budynków mieszkalnych jednorodzinnych) od strony planowanej do wydzielenia na terenie inwestycji komunikacji wewnętrznej. Przywołane parametry, tj. zarówno od strony frontu terenu jak i od strony planowanej do wydzielenia na terenie inwestycji komunikacji wewnętrznej muszą być spełnione łącznie".
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła J. S., podnosząc błędną wykładnię pojęcia "elewacja frontowa" poprzez zawężenie jej wyłącznie do elewacji od strony drogi publicznej, podczas gdy parametr szerokości elewacji frontowej ustala się również od strony drogi wewnętrznej. Takie postępowanie powoduje wewnętrzną sprzeczność interpretacji tego pojęcia przy jednoczesnej odmowie traktowania elewacji od drogi wewnętrznej jako elewacji frontowych.
Wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2026 r. nr SKO.4150.186.2026 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 113 § 2 K.p.a. organ, który wydał decyzję na żądanie strony, lub organu egzekucyjnego wyjaśnia w drodze postanowienia wątpliwości co do treści decyzji. Ustawa nie ustala zakresu wyjaśnień co do treści decyzji, pozostawiając to ocenie organu. W nauce prawa administracyjnego przyjmuje się, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji jest konieczne wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Podkreśla się także, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie polega na interpretacji gramatycznej, logicznej czy celowościowej lecz jedynie na objaśnieniu, jak organ wydający decyzję rozumiał jej sens.
Dokonując wyjaśnienia treści decyzji, organ nie może wyjść poza treść dokonanego rozstrzygnięcia, gdyż przez wyjaśnienie treści decyzji organ nie może doprowadzić do nowego rozstrzygnięcia sprawy, ani też go uzupełniać czy też wyjaśnienie nie może pozostawać w sprzeczności z samym rozstrzygnięciem. Zakres wyjaśnienia decyzji administracyjnej wyznaczony jest zatem zakresem rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia, którego wyjaśnienie ma dotyczyć. Zdaniem organu wyjaśnienie jest zbliżone do sprostowania treści decyzji. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie może natomiast stanowić konkurencji ani alternatywy dla określenia praw i obowiązków strony na podstawie prawa materialnego bądź też dokonywać ustaleń poza treścią decyzji. Wyznaczone przepisem art. 113 § 2 k.p.a. pole działania organu jest ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłoszonych wątpliwości co do użytych w decyzji wyrażeń niejasnych sformułowań, wyjaśnień bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia.
Kolegium rozpatrując z tego punktu widzenia zaskarżone postanowienie stwierdziło, że jego treść nie narusza, obowiązującego prawa w stopniu, który uzasadniałby uchylenie tego postanowienia. W ocenie Kolegium organ I instancji uczynił zadość wymaganiom wynikającym z art. 113 § 2 K.p.a. wskazując, zgodnie z żądaniem strony, iż ustalony w decyzji z dnia 5 stycznia 2022 r. nr DPRG-UA-X.10.2022 parametr "szerokości elewacji frontowych" określony w ppk a) to szerokość pojedynczych budynków mieszkalnych jednorodzinnych od strony ul. [...], tj. od strony frontu terenu. Ze względów urbanistycznych w ppk b) określono dodatkowo szerokość dla szeregów zabudowy (zgrupowanych budynków mieszkalnych jednorodzinnych) od strony planowanej do wydzielenia na terenie inwestycji komunikacji wewnętrznej. Przywołane parametry, tj. zarówno od strony frontu terenu jak i od strony planowanej do wydzielenia na terenie inwestycji komunikacji wewnętrznej muszą być spełnione łącznie.
Zdaniem Kolegium organ I instancji nie wykroczył poza granice decyzji, ani też nie dokonał w ramach wydanych postanowień uzupełnienia tej decyzji ani też - co zarzuca strona - błędnych interpretacji pojęcia elewacji frontowej budynku. W przepisach polskiego prawa obecnie nie funkcjonuje legalna definicja elewacji frontowej, co oznacza, iż definicję tę należy zrekonstruować w oparciu o przepisy określające to, czym jest front i sama elewacja. O ile pojęcie elewacji należy rekonstruować na podstawie słownikowego rozumienia tego pojęcia jako "zewnętrzna ściana budynku wraz z występującymi na niej elementami architektonicznymi" (SJP PWN), to zgodnie z art. 61 ust. 5a ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę.
Reasumując powyższe, zdaniem Kolegium uznać należy, że elewacją frontową jest zewnętrzna ściana budynku, która zwrócona jest w stronę drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki, obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Według Opinii Zespołu Legislacji przy Radzie Małopolskiej Okręgowej Izby Architektów RP (nr ZL-02) "Należy zatem przyjąć, że elewacja w aspekcie architektonicznym i urbanistycznym to konstytutywny element budynku stanowiący o jego manifestacji w przestrzeni. Pojęcie obejmuje zatem fragment większej całości, ale jednocześnie uznaje element ten za na tyle wyartykułowany, iż stanowi osobną wartość, posiadającą konkretnie usytuowany gabaryt, w tym początek i koniec".
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła J. S.. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającym je postanowieniem Prezydenta Miasta Łodzi, nadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:
- - naruszenie art. 113 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, że postanowienie stanowi wyjaśnienie decyzji, mimo że nie usuwa wątpliwości co do jej treści,
- - naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia,
- - naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy,
- - naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak odniesienia do kluczowego problemu interpretacyjnego.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że z treści zaskarżonego postanowienia wynika jednoznacznie, iż elewacją frontową jest elewacja od strony ul. [...], natomiast w odniesieniu do elewacji od strony planowanej komunikacji wewnętrznej brak jest takiego jednoznacznego przypisania - jej kwalifikacja może być co najwyżej domniemywana pośrednio na podstawie zastosowania § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., regulującego sposób ustalania szerokości elewacji frontowej. Zdaniem skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, rozpoznając złożone zażalenie, nie odniosło się do tej niejednoznaczności i ograniczyło się do przedstawienia ogólnej definicji pojęcia "elewacji frontowej", bez odniesienia jej do konkretnej treści decyzji.
Wobec tego takie stanowisko nie stanowi wyjaśnienia treści decyzji w rozumieniu art. 113 § 2 K.p.a., gdyż przyjęty sposób wyjaśnienia parametru szerokości nie prowadzi do jednoznacznego określenia zakresu zastosowania pojęcia elewacji frontowej w odniesieniu do analizowanych elewacji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna, lecz z innych przyczyn niż w niej wskazane.
Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.), [dalej: "P.p.s.a."], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).
Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Jednocześnie należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto, w ramach sprawowanej kontroli sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie uczyniono postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi wyjaśniające treść decyzji Prezydenta Miasta Łodzi ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z urządzeniami budowlanym i zjazdem z ulicy, na terenie położonym w Ł. przy ulicy [...], obejmującym działki o numerach ewidencyjnych [...], [...] oraz fragment działki drogowej numer [...] w obrębie geodezyjnym numer [...].
Zgodnie z art. 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 1691) [dalej: "K.p.a.], stanowiącym podstawę prawną kontrolowanych rozstrzygnięć - organ, który wydał decyzję wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji lub postanowienia.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w postępowaniu w trybie art. 113 § 2 K.p.a. organ ma obowiązek określić żądanie strony i dokonać jego konfrontacji z treścią wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, którego wyjaśnienia domaga się strona, zmierzając do oceny, czy decyzja zawiera niejasności. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia nie może natomiast stanowić konkurencji, ani alternatywy dla określenia praw i obowiązków strony na podstawie prawa materialnego, bądź też dokonywać ustaleń poza treścią decyzji. Wyjaśnienie wątpliwości treści decyzji lub postanowienia odnosi się wyłącznie do tego, co stanowiło jej lub jego treść w chwili jej wydania i nie wprowadza jakichkolwiek nowych treści. Nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, jak też nie może pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji.
Na drodze stosowania instytucji wyjaśnienia treści decyzji i postanowienia nie można osiągnąć uzupełnienia treści ich czy też ich poprawienia, nie można zmieniać decyzji lub postanowienia. Nie może ono więc przybrać formy wykładni, bowiem jest to inna instytucja niż wyjaśnienie wątpliwości. Przedmiotem wyjaśnienia mogą być zaś w szczególności niejednoznaczne lub niejasne sformułowania zawarte w rozstrzygnięciu (osnowie), które utrudniają jednoznaczne ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Organ nie ma zaś prawa czynić wyjaśnień poza granicami wydanego rozstrzygnięcia, gdyż narusza w ten sposób tożsamość sprawy w sensie przedmiotowym i podmiotowym, a obowiązek udzielenia wyjaśnień powstaje tylko wówczas, jeśli wątpliwości obiektywnie istnieją i odnosi się wyłącznie do wątpliwości co do znaczenia zawiłych lub niejednoznacznych sformułowań zawartych w osnowie decyzji i po części w jej uzasadnieniu, ale tylko wówczas gdy jest to konieczne do odkodowania treści jej sentencji (por. wyrok WSA w Gdańsku z 25 czerwca 2025 r. sygn. II SA/Gd 13/25; wyrok NSA z 27 stycznia 2026 r. sygn. III OSK 301/25; wyrok WSA w Olsztynie z 13 maja 2025 r. sygn. I SA/Ol 101/25; wyrok WSA w Olsztynie z 24 marca 2026 r. sygn. II SA/Ol 376/25; wyrok NSA z 27 stycznia 2026 r. sygn. III OSK 1918/25; wszystkie powołane w uzasadnieniu wyroki sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Co więcej, w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że jeżeli rozstrzygnięcie zawarte w decyzji jest jasne i zrozumiałe, wyraźnie oznaczono w niej strony, wskazano przedmiot, jak i podstawę prawną rozstrzygnięcia, zaś uzasadnienie zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej, wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł, wydając decyzję, to nie można zarzucić, że treść takiej decyzji sformułowana jest w sposób niejasny, niejednoznaczny, czy też budzący wątpliwości co do istoty rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2026 r., sygn. III OSK 503/25).
Przenosząc powyższe poglądy judykatury na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że rozstrzygnięcia organów administracji nie odpowiadają prawu.
W przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta Łodzi w decyzji z dnia 5 stycznia 2022 r. nr DPRG-UA-X.10.2022 ustalił warunki zabudowy dla wspomnianej inwestycji, określając m.in. "szerokość elewacji frontowych: a) pojedynczych budynków mieszkalnych jednorodzinnych od strony ul. [...] od 9 m do 13 m; b) szeregów zabudowy od strony planowanej do wydzielenia na terenie inwestycji komunikacji wewnętrznej od 32 m do 66 m". Rozpoznając wniosek D. Sp. z o.o. w Ł. z dnia 12 marca 2026 r. organ I instancji wyjaśnił treść decyzji ustalającej warunki zabudowy powołując treść tego rozstrzygnięcia w zakresie określenia szerokości elewacji frontowych, jednocześnie jednak uzupełniając w sposób nieuprawniony treść decyzji o informację, wedle której wyznaczenie szerokości frontowej w ppk b) nastąpiło "dodatkowo" i "ze względów urbanistycznych". Takiej oceny nie sposób jednak wyprowadzić z treści decyzji z dnia 5 stycznia 2022 r., w tym z załącznika nr 2 do decyzji w postaci "Wyników analizy urbanistycznej (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym)".
W decyzji organ wyznaczył dwie równoważne szerokości elewacji frontowych – dla a) pojedynczych budynków mieszkalnych jednorodzinnych od strony ul. [...] od 9 m do 13 m oraz dla b) szeregów zabudowy od strony planowanej do wydzielenia na terenie inwestycji komunikacji wewnętrznej od 32 m do 66 m. Z treści decyzji nie wynika zatem, aby organ w jakikolwiek sposób różnicował te parametry z uwagi na określone względy. Organ nie określił, który parametr jest podstawowy, a który dodatkowy. Z oczywistych względów Sąd w niniejszej sprawie nie jest władny dokonywać oceny prawidłowości wydanej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji, jednak mając na uwadze granice niniejszej sprawy stwierdza, że ze względu na treść rozstrzygnięcia wyjaśnienie jego treści jawi się jako zbędne. Użyte w osnowie decyzji sformułowania są bowiem jasne i obrazują sens rozstrzygnięcia.
Ponadto, w decyzji z dnia 5 stycznia 2022 r. wyraźnie oznaczono strony postępowania, wskazano przedmiot sprawy, jak i podstawę prawną rozstrzygnięcia, zaś uzasadnienie zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej, wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł. Sąd dostrzega, że intencją wnioskodawcy w rozpoznawanej sprawie była w istocie chęć uzyskania wyjaśnienia w zakresie zgodności przedłożonego projektu budowlanego z wydaną decyzją o warunkach zabudowy dla inwestycji. Tymczasem organ nie może w tym postępowaniu udzielać stronom odpowiedzi na pytania stawiane we wniosku o wyjaśnienie decyzji, które wychodzą jednocześnie poza jej treść i zakres oraz nie dotyczą wątpliwości co do treści decyzji. Tryb ten nie może służyć bowiem weryfikacji merytorycznej rozstrzygnięcia wydanego w innym postępowaniu, gdyż temu służą środki odwoławcze przysługujące od tego rozstrzygnięcia.
Wobec powyższego zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organy administracji błędnie oceniły okoliczności sprawy, uznając, że w sprawie zachodzą podstawy do zastosowania art. 113 § 2 K.p.a. W sprawie tej nie sposób bowiem uznać, aby treść decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji sformułowana była w sposób niejasny, niejednoznaczny, czy też budzący wątpliwości co do istoty jej rozstrzygnięcia.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zobowiązany będzie do uwzględnienia oceny prawnej poczynionej przez Sąd w uzasadnieniu wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi.
ds