Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, decyzją z 27 stycznia 2026 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Dobroń z 12 listopada 2025 r., którą odmówiono A. K. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, z możliwością lokalizacji garaży wbudowanych w budynki mieszkalne oraz możliwością uzupełnienia zabudowy o budynki gospodarcze wraz z niezbędną infrastrukturą i instalacjami oraz wyznaczeniem nowych działek geodezyjnych, przewidzianej do realizacji na części działki nr [...] w obrębie [...] położonej poza granicami obowiązującego planu miejscowego w gminie [...].
W uzasadnieniu podjętej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że z opracowanej analizy urbanistycznej wynika, że działka na której ma zostać zrealizowana inwestycja od strony północnej, na głębokość 100 m, jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru części sołectw [...] uchwalonego uchwałą Rady Gminy w Dobroniu z 28 października 2008 r. nr XVIII/151/08, a ta część działki jest przeznaczona w planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Natomiast część działki od strony południowej, na głębokość ok. 116 m też jest położona w granicach tego samego planu miejscowego, także z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Cała działka nr [...] ma powierzchnię 1,0941 ha, przy czym w granicach planu miejscowego leży powierzchnia 5221 m2 (47,7 %), a poza granicami planu - powierzchnia 5720 m2 tj. 52,3 %. Wnioskiem jest objęta część położona poza granicami planu miejscowego leżąca w środkowej części działki.
Skosem przez część objętą wnioskiem przebiega napowietrzna linia elektroenergetyczna średniego napięcia 15 kV. Obydwie części położone w granicach planu miejscowego nie są zabudowane, nie ma też żadnej zabudowy na terenie objętym wnioskiem. W obszarze analizowanym od strony północnej ukształtowany ciąg zabudowy występuje po północnej stronie - gminnej drogi publicznej i jest to zabudowa zarówno zagrodowa związana z prowadzeniem gospodarstw rolnych jak i zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nierolnicza. Po stronie południowej tej ulicy zabudowa jest rzadsza i nie tak skoncentrowana. Od strony południowej w granicach obszaru analizowanego występuje zabudowa zagrodowa związana z prowadzeniem gospodarstw rolnych na dwóch działkach, i na pozostałych - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nierolnicza oraz niezabudowane tereny rolnicze. Wnioskodawczyni od czasu wejścia planu miejscowego w życie ma możliwość realizacji planowanych budynków w granicach obowiązującego planu miejscowego.
Dotychczas nie skorzystała z tych możliwości. Sąsiedztwo terenu stanowiącego przedmiot wniosku zarówno od wschodu jak i zachodu w części położonej poza planem miejscowym stanowi wyłącznie teren rolniczy. Dopiero w odległości 85 m na wschód od przedmiotowej działki, a więc już poza granicą terenu analizowanego znajduje się zakład przemysłowy branży spożywczej, objęty odrębnym planem miejscowym. W ocenie organu istniejąca zabudowa nie wykracza poza zasięg objęty planem i na tej wysokości można by poprowadzić tzw. "tylną linię zabudowy" dla stanu istniejącego w terenie. Nowe budynki usytuowane w polu stanowiłby zaprzeczenie zasady kształtowania ładu przestrzennego wsi (byłaby to jedyna zabudowana działka ciągnąca się daleko w pole nie tworząca jakiejkolwiek struktury funkcjonalno-przestrzennej związanej z dotychczasowym rozwojem wsi. Zarówno od wschodu jak i 70-100 na zachód od granicy terenu wnioskowanego są położone duże "płaty" gleb prawnie chronionych III klasy bonitacyjnej, która w gminie [...] stanowi mniej niż 10 % wszystkich gruntów rolnych, a sąsiadujące z nimi grunty rolne klasy IVa także należą do relatywnie najkorzystniejszych dla rozwoju rolnictwa.
Dotychczas nigdy nie brano pod uwagę możliwości zabudowy tej części wsi. Zdaniem organu nie ma żadnego uzasadnienia dla dalszego wkraczania z zabudową w pole, w szczególności w sytuacji, gdy teren położony w granicach planu nie został dotychczas zabudowany. Wskazany we wniosku teren i zamierzona jego zabudowa nie stanowią zatem kontynuacji i uzupełnienia zastanej zabudowy, a tym samym nie jest spełniony warunek art. 61 ust. 1 pkt 1 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.). Nie jest bowiem spełniony warunek kontynuacji i uzupełnienia istniejącej zabudowy, nie ma zatem podstaw do ustalenia cech i parametrów dla nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Organ dodał, że teren planowanej inwestycji stanowią grunty rolne klasy bonitacyjnej R IVa. Są to grunty formalnie nie wymagające uzyskania zgody właściwego organu na ich nierolnicze przeznaczenie, ale należą jednak w gminie do najlepszych.
W obowiązującym dla gminy [...] studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego do zabudowy, wskazano tylko tereny już objęte planem miejscowym, który pozostaje w fazie realizacji. Przedmiotowy teren nie jest także przewidywany do zabudowy w projekcie planu ogólnego gminy, którego pierwsza wersja jest organowi już znana.
W uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji z 27 stycznia 2026 r., utrzymującej w mocy ww. decyzję, organ odwoławczy wskazał, że z treści analizy urbanistycznej wynika, że w sąsiedztwie terenu inwestycji znajduje się siedem działek zabudowanych, które są położone w granicach obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wśród nich zabudowę dwóch działek stanowi zabudowa zagrodowa, pozostałych pięciu - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. A zatem należy przyjąć, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję zabudowy istniejącej rozumianą jako sposób użytkowania obiektów.
Również parametry istniejącej zabudowy nie odbiegają od wnioskowanych. Pomimo tego, w ocenie Kolegium organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że istnieją uzasadnione powody do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Wynika to przede wszystkim z faktu, że istniejąca w obszarze analizy zabudowa skupiona jest wyłącznie wzdłuż ulic: [...] i [...], na obszarach obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego granice ustalono odpowiednio w odległości od tych dróg 100 m i 120 m. Teren inwestycji rozciąga się natomiast pomiędzy tymi granicami. Część działki, nieobjęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, znajduje się właśnie na obszarze obowiązywania tego planu. Pozostała część, stanowiąca teren inwestycji, położona poza granicami planu miejscowego, sąsiaduje wyłącznie z terenami niezurbanizowanymi, na które składają się prawnie chronione grunty rolne klasy bonitacyjnej RIVa.
Zatem poza granicami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma ani jednego budynku, w tym mieszkalnego jednorodzinnego, który mógłby stanowić punkt odniesienia dla usytuowania planowanego zespołu budynków mieszkalnych. Ustalenie zatem warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji oznaczałoby zgodę na całkowite przekształcenie przestrzeni, z dotychczasowej otwartej pozbawionej zabudowy, na zurbanizowaną, rozciągniętą na odcinku ok. 200 m bez jakiegokolwiek nawiązania do zabudowy istniejącej. Teren inwestycji znajduje się w znacznym oddaleniu od dróg, wzdłuż której występuje historycznie ukształtowany ciąg zabudowy osadnictwa wiejskiego.
Wobec tego planowane budynki musiałby być usytuowany poza tą linią, a zatem wkraczałby w otwartą przestrzeń pozbawioną zabudowy kształtując w istocie nowy ład urbanistyczny, poprzez utworzenie kolejnych rzędów zabudowy w głębi działek, poza wyraźnie ukształtowaną linią zabudowy. Planowane budynki, w ocenie organu, nie stanowiłby zatem uzupełnienia istniejącego układu przestrzennego w obszarze analizowanym. Tym samym Kolegium uznało, że istniejącą w obszarze analizy zabudowa nie daje podstaw do wyznaczenia ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy niezależnie od funkcji i parametrów zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Zaakceptowanie założeń inwestorki stanowiłoby asumpt do zabudowy w podobny sposób przyległych działek, wbrew założeniom ustawowym mającym na celu ochronę ładu przestrzennego.
W skardze A. K. zarzuciła naruszenie:
- - art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ zebrania i wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego, jak również niepodjęcie dostatecznych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności poprzez wadliwą analizę zgromadzonego materiału dowodowego polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że ocena spełnienia przesłanek do ustalenia warunków zabudowy powinna zostać dokonana wyłącznie w odniesieniu do części terenu nieobjętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy jak wynika z analizy urbanistycznej, w granicach wyznaczonego obszaru analizy występuje istniejąca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, stanowiąca wystarczający punkt odniesienia dla kontynuacji funkcji zabudowy;
- - art. 107 § 3 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia niewyjaśniającego w sposób dostateczny motywów rozstrzygnięcia i brak wszechstronnego rozważenia argumentów podniesionych w odwołaniu od decyzji;
- - art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na wadliwym przyjęciu, że planowana przez skarżącą inwestycja nie spełnia określonego w przepisach wymogu kontynuacji funkcji zabudowy oraz parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym w szczególności gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, a w konsekwencji na bezzasadnym uznaniu, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy w granicach wyznaczonego obszaru analizy występuje istniejąca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zagrodowa, która stanowi wystarczającą podstawę do określenia warunków nowej zabudowy w sposób zgodny z zasadą kontynuacji funkcji zabudowy.
Z uwagi na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm. - p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.
Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.
Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U z 2024 r. poz. 1116).
Bezspornie część działki, na których potencjalnie ma zostać zrealizowane zamierzenie budowlane znajdują się na terenie, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która to okoliczność, wobec brzmienia przepisu art. 59 ust. 1 u.p.z.p., determinowała konieczność uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy.
Dla porządku przypomnieć wypada, że nie wykluczona jest możliwości ustalenia warunków zabudowy dla terenu który stanowi część działki ewidencyjnej, w sytuacji, gdy część działki objęta jest planem miejscowym, a część nie. W takim przypadku przyjmuje się, że dla tej części nieruchomości, która nie jest objęta miejscowym planem może być wydana decyzja o warunkach zabudowy (por. wyroki NSA z: 9 lipca 2015 r., II OSK 491/14; 16 stycznia 2018 r., II OSK 743/17; 17 lipca 2019 r., II OSK 1881/18).
Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
- 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
Zasada dobrego sąsiedztwa nakłada obowiązek dostosowania projektowanej zabudowy do istniejących w otoczeniu funkcji (rodzajów) zabudowy oraz parametrów urbanistycznych i architektonicznych, obejmujących m.in. sposób zagospodarowania terenu oraz formę obiektów budowlanych. Ustalenie warunków nowej zabudowy wymaga, aby na działce sąsiadującej z terenem inwestycji, posiadającej dostęp do tej samej drogi publicznej, znajdował się co najmniej jeden obiekt podobny do planowanego. Obiekt ten umożliwia określenie wymagań wobec planowanej inwestycji, dotyczących zarówno kontynuacji funkcji zabudowy, jak również parametrów, cech oraz wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. W szczególności odnosi się to do gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, zgodnie z definicją "dobrego sąsiedztwa" zawartą w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, uwzględniając potrzeby kształtowania ładu przestrzennego, w tym przeciwdziałania powstawaniu konfliktów przestrzennych został uregulowany w przepisach rozporządzenia.
Celem ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji organy zasadnie przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy, uwzględniając jednocześnie dotychczasowe brzmienie art. 61 ust. 5a u.p.z.p., który stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadziły na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1.
Przypomnieć należy, że analiza urbanistyczna ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Wykonana analiza powinna nie tylko wskazywać finalne parametry ustalone w oparciu o dane dotyczące istniejącej zabudowy, ale także przedstawiać sposób określenia tych parametrów, które powinny wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania opartego na wyliczeniach matematycznych. Przy czym, co istotne w realiach niniejszej sprawy - w analizie urbanistyczno-architektonicznej badaniu podlegają wszystkie nieruchomości w granicach wyznaczonych zgodnie z rozporządzeniem, w tym te objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jeśli takowy obowiązuje na obszarze analizowanym.
Podkreślić wypada, że zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji funkcji zabudowy występującej wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju, oczywiście uwzględniając wymogi ładu przestrzennego (np. wyrok NSA z 7 czerwca 2011 r., II OSK 952/10). Warunek kontynuacji funkcji jest zatem spełniony zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią niekolidujące. Przy analizie ustawowych przesłanek, wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., należy opowiedzieć się za funkcjonalną interpretacją pojęcia "działki sąsiedniej" przyjmując, że wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi.
Takie samo, szerokie rozumienie, należy zastosować w odniesieniu do pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej" uwzględniając definicję zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p, gdzie przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wszystkie działki, znajdujące się w obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyroki: NSA z 3 kwietnia 2009 r., II OSK 582/08; WSA w Warszawie z 18 listopada 2008 r., IV SA/Wa 1555/08). Opowiedzieć się należy również za szerokim rozumieniem pojęcia "kontynuacji funkcji" zabudowy i zagospodarowania terenu, która zgodnie z wykładnią systemową każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy.
Nie wolno kwestii kontynuacji funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstania tylko budynków tego samego rodzaju, co już istniejące. Podstawą odmowy wydania decyzji musi być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie wykazać w uzasadnieniu decyzji. Sąd podziela w tym względzie pogląd doktryny, zgodnie z którym celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego ("Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, str. 501) oraz ukształtowane w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych (por.: wyroki: WSA w Łodzi z 7 listopada 2017 r., II SA/Łd 96/17; z 18 października 2016 r., II SA/Łd 432/16; z 11 marca 2020 r., II SA/Łd 937/19; WSA w Szczecinie z 21 września 2017 r., II SA/Sz 770/17).
Dla spełnienia warunku kontynuacji funkcji wystarczy, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania terenu (por. wyrok WSA w Łodzi z 22 listopada 2018 r., II SA/Łd 870/18). Należy przy tym mieć na względzie, że celem zasady "dobrego sąsiedztwa" jest utrzymanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., a jej istotą jest dostosowanie nowej, powstającej zabudowy do zabudowy już istniejącej w jej otoczeniu. W konsekwencji tego właśnie dla zachowania ładu przestrzennego konieczne jest uwzględnienie przy wprowadzaniu nowej zabudowy cech dotychczasowej zabudowy i zagospodarowania terenu.
W realiach sprawy organy stwierdziły, że planowana zabudowa nie stanowi kontynuacji i uzupełnienia zastanej zabudowy, a tym samym nie jest spełniony warunek art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, tj. nie jest spełniony warunek kontynuacji i uzupełnienia istniejącej zabudowy i nie ma podstaw do ustalenia cech i parametrów dla nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ze względu na ochronę ładu przestrzennego.
Tymczasem bezspornie w obszarze analizowanym występuje zabudowa, która może stanowić wzorzec dla ustalenia parametrów wnioskowanej inwestycji. Nie ma przy tym znaczenia, że część działek na których znajduje się taka zabudowa objęta jest planem zagospodarowania przestrzennego. Jak wcześniej wskazano nie ma przeszkód by zabudowa znajdująca się na terenie objętym m.p.z.p. była brana pod uwagę przy ustalaniu parametrów w ramach postępowania w przedmiocie warunków zabudowy. Z kolei przez pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja. Przy określaniu parametrów przyszłej inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy dopuszczalne więc będzie nawiązywanie także do cech tych nieruchomości niegraniczących bezpośrednio z przyszłą zabudową. W przedmiotowej sprawie w niedalekim sąsiedztwie terenu inwestycji, od południa i od północy, zlokalizowane są tereny przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.
Także część terenów rolnych zarówno po stronie południowej jak i północnej przeznaczona jest w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Nadto charakterystyka działek znajdujących się na zachód od nieruchomości na której ma być zlokalizowana inwestycja sugerować może, że planowana jest tam zabudowa mieszkaniowa.
W konsekwencji sąd nie podziela stanowiska organów, że część działki, stanowiąca teren inwestycji, sąsiaduje wyłącznie z terenami niezurbanizowanymi, na które składają się prawnie chronione grunty rolne, a ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji oznaczałoby zgodę na całkowite przekształcenie przestrzeni, z dotychczasowej otwartej pozbawionej zabudowy, na zurbanizowaną, bez jakiegokolwiek nawiązania do zabudowy istniejącej.
Wobec tego, w ocenie sądu, przestawione stanowisko organów nie ma uzasadnienia w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy i narusza art. 7, art. 8, art. 11, w zw. z art. 77, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., skoro w tym samym kwartale ulic, co planowana inwestycja zlokalizowana jest zabudowa jednorodzinna. Tym samym nie sposób przyjąć, że planowana inwestycja nie będzie spełniać zasady dobrego sąsiedztwa. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie może być stosowany w sposób zawężający, co do obszaru poddawanego analizie urbanistycznej w zakresie zwłaszcza podobieństwa funkcji.
Przypomnieć także wypada, że ustawodawca oprócz ustalania linii zabudowy stanowiącej niejako kontynuacje linii zabudowy istniejącej już na działkach sąsiednich, dopuszcza możliwość wyznaczenie innej linii zabudowy nie wprowadzając organom żadnych ograniczeń co do jej wyznaczania, pod warunkiem, że wynika to z analizy urbanistyczno-architektonicznej. Brak podstaw by przyjąć, iż ta inna linia zabudowy o której mowa w § 4 ust. 4 rozporządzenia (odpowiednio § 3 ust. 3 nowego rozporządzenia) musi nawiązywać bądź do linii zabudowy działek po tej samej stronie, bądź stanowić odwzorowanie linii zabudowy działek leżących po przeciwnej stronie drogi. Niemożność wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy, może wynikać jedynie z istotnych przyczyn i zawsze musi być szczegółowo i logicznie uzasadniona tak w decyzji organu administracji jak i w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Podkreślić tu należy, iż odmowa wydania decyzji o warunkach zabudowy, jest poważnym administracyjnym ograniczeniem prawa własności (prawa do zabudowy nieruchomości) a niekiedy korzystanie z tego prawa praktycznie uniemożliwia.
Celem ustalenia tych linii jest zagwarantowanie zachowania stosownej odległości budynku od pasa drogowego. Poza tym wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. Linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wzniesione fronty budynków, lecz jedynie granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy, linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego, określa więc nieprzekraczalną granicę terenu ewentualnych inwestycji (zob. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2008 r., II OSK 967/07; z 8 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 789/07).
Skoro przepisy rozporządzenia planistycznego nie reglamentują liczby linii zabudowy i nie ograniczają także wyznaczania ich jedynie do tej granicy terenu inwestycyjnego, do której nieruchomość objęta wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej, to potrzeba wyznaczania kolejnych linii zabudowy może być uzasadniona okolicznościami konkretnej sprawy (por. wyroki NSA z 1 października 2019 r., II OSK 2580/17; z 15 lutego 2018 r., II OSK 674/16; 5 marca 2025 r.).
Jak wynika z ustaleń poczynionych w sprawie przez organ pierwszej instancji istniejąca zabudowa nie wykracza poza zasięg objęty planem i na tej wysokości można poprowadzić tzw. "tylną linię zabudowy" dla stanu istniejącego w terenie (str. 4 decyzji). W tej sytuacji uznać trzeba, że nie wykluczone jest wyznaczenie linii zabudowy w oparciu o § 3 rozporządzenia, w tym na zasadzie odstępstwa.
Dodać wypada, że w ramach mechanizmu ustalania warunków zabudowy nie mają też jakiegokolwiek znaczenia zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, ponieważ nie stanowią podstawy normatywnej dla rozstrzygnięcia administracyjnego, jakim jest decyzja o ustaleniu warunków zabudowy. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie ma mocy prawnej aktu powszechnie obowiązującego i nie może stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyroki NSA z 30 października 2008 r., sygn. II OSK 1294/07; z 15 września 2016 r. sygn. II OSK 3075/14, z 29 września 2016 II OSK 2576/14). Podobnie za bez znaczenia należy ocenić okoliczność, że przedmiotowy teren nie jest także przewidywany do zabudowy w projekcie planu ogólnego gminy.
Reasumując sąd stwierdza, iż rozstrzygnięcia procedujących w sprawie organów obu instancji podjęte zostały z naruszeniem zarówno przepisów prawa procesowego, to jest art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a., jak i prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Dokonane w sprawie ustalenia faktyczne, jak i przeprowadzone postępowanie dowodowe, nie znajdujące odzwierciedlenia w sporządzonej na potrzeby prowadzonego postępowania analizy urbanistycznej, nie pozwalały na obecnym etapie postępowania, na bezsporne stwierdzenie, co do braku spełnienia ustawowego warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Końcowo sąd jedynie przypomina, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko, że przyjęcie trzykrotnej szerokości frontu działki objętej postępowaniem stanowi pewną prawidłowość, regułę, której zastosowanie nie wymaga szczególnego uzasadnienia. Ustawodawca ustanawia także zasadę, że granice obszaru analizowanego nie mogą zostać określone w odległości mniejszej od trzykrotnej szerokości frontu działki i taki jest przede wszystkim cel zapisu art. 61 ust. 5a u.p.z.p., co jednocześnie pozwala na wyznaczenie go w większym rozmiarze, jeśli jest to uzasadnione okolicznościami konkretnego przypadku (por. przykładowo wyrok NSA z 8 sierpnia 2008 r., II OSK 919/07).
Należy też przypomnieć o proporcji pomiędzy wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasadą wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a zasadą zachowania ładu przestrzennego wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz o stosowaniu wykładni celowościowej. Restrykcyjna, literalna wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie może prowadzić do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 maja 2010 r., II OSK 860/09).
Rozpatrując sprawę ponownie organy zobowiązane będą do uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku. W szczególności winny uwzględnić wszystkie istniejące w granicach obszaru analizowanego budynki mieszkalne, jak ich wpływ na możliwość realizacji planowanej przez skarżąca inwestycji, uwzględniając przy tym kształtującą się formę sposobu zagospodarowania terenu i jej ewentualny wpływ, w warunkach konkretnej sprawy, na zasadność stwierdzenia, co do braku spełnienia warunku kontynuacji sposobu zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit.c p.p.s.a., w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzająca ją decyzją organu pierwszej instancji.
W przedmiocie kosztów postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. uwzględniając wysokość wpisu i wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika ustalone w stawce minimalnej oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa.
AA