Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 20 sierpnia 2026 r., sygn. akt II SA/Łd 274/26

Uzasadnienie

Zaskarżonym postanowieniem z 29 stycznia 2026 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu (dalej także: "organ odwoławczy", "organ II instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 144 i art. 61 a § 1 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025r. poz. 1961) - dalej "k.p.a.", utrzymało w mocy postanowienie Starosty Sieradzkiego (dalej także: "organ I instancji") z 12 grudnia 2025 r., którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów zlokalizowanych na działkach o numerach ewidencyjnych [...], w obrębie [...], gm. [...].

Z akt sprawy wynika, że 9 grudnia 2025 r. K.P. i A.P. (dalej także: "skarżący") złożyli do Starosty Sieradzkiego wniosek o zezwolenie na wyłączenie z produkcji rolnej gruntów o powierzchni 641 m2, na działkach o numerach ewidencyjnych [...], położonych w obrębie [...], gm. [...], pod inwestycję, polegającą na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych.

Wspomnianym postanowieniem z 12 grudnia 2025 r., Starosta Sieradzki odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów zlokalizowanych na działkach o numerach ewidencyjnych [...], w obrębie [...], gm. [...]. Organ pierwszej instancji ustalił, że działki stanowią lasy (Ls). Zgodnie z Uproszczonym planem urządzenia lasu dla obrębu ewidencyjnego K.P. i A.P., który został zatwierdzony Zarządzeniem Starosty Sieradzkiego nr 36/2016 z 29 grudnia 2016 r., na okres od 1 stycznia 2017 r. do 31 grudnia 2026 r., działka o numerze ewidencyjnym [...] (z której podziału powstały działki o numerach ewidencyjnych [...]), na powierzchni 0,3254 ha, jest objęta powyżej wskazaną dokumentacją urządzeniową. Grunty przeznaczone pod inwestycję objętą złożonym wnioskiem figurują w rejestrze ewidencji gruntów jako lasy - Ls, zatem zgodnie z art. 5 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 82 - u.o.g.r.l.), właściwym w sprawach ochrony gruntów leśnych jest dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych. Wobec tego organ I instancji, na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania.

Utrzymując w mocy powyższe postanowienie Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że działki o numerach ewidencyjnych [...] stanowią las (Ls), co wynika z wypisu z ewidencji gruntów i są ujęte w Uproszczonym planie urządzenia lasu dla obrębu ewidencyjnego [...], który stanowi szczególny rodzaj planów zagospodarowania przestrzennego takich terenów, przesądzając o treści wpisów w ewidencji gruntów. Wynikająca z planu urządzenia lasu jego powierzchnia i granice są wiążące dla organów ewidencji gruntów i budynków, co oznacza, że dopóki w planie urządzenia lasu nie zostanie dokonana zmiana, o której mowa w art. 23 ust. 1 ustawy o lasach, dopóty organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie są uprawnione do dokonywania w prowadzonej przez siebie ewidencji zmian powierzchni i granic lasu, które nie odpowiadałyby ustaleniom planu urządzenia lasu.

W ocenie organu II instancji, bez względu na to jak zakończy się postępowanie, w związku z wniesionymi przez skarżących zarzutami w sprawie danych ujawnionych w projekcie operatu opisowo-kartograficznego - do 31 grudnia 2026 r., obowiązuje uproszczony plan urządzenia lasu, który tereny działek wskazanych we wniosku obejmuje jako Las. Związanie organów ewidencji gruntów i budynków wynikającą z planu urządzenia lasu jego powierzchnią i granicami oznacza, że dopóki w planie urządzenia lasu nie zostanie dokonana zmiana, o jakiej mowa w art. 23 ust. 1 ustawy o lasach, dopóty organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie są uprawnione do dokonywania w prowadzonej przez siebie ewidencji zmian powierzchni i granic lasu, które nie odpowiadałyby ustaleniom planu urządzenia lasu.

Tym samym plan urządzenia lasu (analogicznie uproszczony plan urządzania lasu) jest jedynym dokumentem, na podstawie którego mogą być aktualizowane w ewidencji dane dotyczące granic i powierzchni lasów leżących na terenie objętym tym planem.

Powyższe, w ocenie organu odwoławczego, przesądza o kwalifikacji prawnej gruntu jako lasu niezależnie od faktycznego stopnia zadrzewienia w danym momencie, a organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował art. 61a § 1 k.p.a. i zasadnie odmówił wszczęcia postępowania.

W skardze na powyższe postanowienie K.P. i A.P. zarzucili:

1. 1. nierozpoznanie przez organy istoty sprawy, tj.: rozstrzygnięcie w oparciu o wskazania w ewidencji gruntów i przyjęcie, że grunty te są lasem, a w konsekwencji, że starosta nie jest organem właściwym do rozpoznania sprawy, podczas gdy ewidencja gruntów wskazuje na grunty rolne, gdyż do czasu ostatecznego zakończenia postępowania (zgłoszenia zarzutów do operatu), w stosunku do gruntów, budynków lub lokali, których dotyczą zarzuty, dane ujawnione w operacie opisowo- kartograficznym nie są wiążące;
2. 2. naruszenie przepisów prawa procesowego, w tym w szczególności:
3. - art. 10 k.p.a., poprzez uniemożliwienie stronie wzięcia czynnego udziału w postępowaniu - strona nie została powiadomiona o możliwości zajęcia stanowiska przed zakończeniem postępowania i zapoznania się z czynnościami - powołaniem nowych biegłych;
4. - art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a., poprzez przyjęcie błędnych danych w ewidencji gruntów po aktualizacji (które nie są wiążące) zamiast danych w ewidencji gruntów sprzed aktualizacji, które dla wszystkich działek wskazują rolne przeznaczenie działki;
5. - art. 61a § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż zmieniona ewidencja jest wiążąca co do oznaczenia lasu i tym samym została wniesiona nie do tego podmiotu, mimo, że nieruchomość ma ewidencję rolną a właściwym organem pozostaje starosta;
6. 3. błędną ocenę dowodów, że uproszczony plan urządzania lasu, w przypadku działek rolnych, powoduje właściwość organu a nie konieczność jedynie uzgodnień w tym zakresie przez organ właściwy, tj. starostę;
7. 4. pominięcie faktu, iż działki rolne - oznaczone symbolem "R" objęte planem wymagają jedynie uzgodnienia w ramach warunków zabudowy, których częścią jest wyłączenie z produkcji rolnej – a tym samym brak jest podstaw do odmowy wszczęcia postępowania.
8. 5. naruszenie prawa materialnego, tj.:
9. - art. 24 a ust. 9 i 11 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1151 ze zm. – p.g.k.), poprzez przyjęcie, iż pomimo zgłoszenia zarzutów do operatu wchodzą w życie zmiany wynikające z aktualizacji operatu ewidencyjnego, podczas gdy do czasu ostatecznego zakończenia postępowania, o którym mowa w ust. 10, w stosunku do gruntów, budynków lub lokali, których dotyczą zarzuty, dane ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym nie są wiążące;
10. - art. 3 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2025 r. poz. 567), poprzez:
11. a. przyjęcie (bezpodstawne i bez oględzin), iż grunt jest pokryty roślinnością leśną nawet czasowo lub jest związany z gospodarką leśną - podczas gdy jest uprawiany wyłącznie rolniczo;
12. b. jego niezastosowanie i przyjęcie (bezpodstawne i bez oględzin), iż grunty są lasami mimo, że nie są pokryte żadną roślinnością leśną nawet czasowo lub są związane z gospodarką leśną, a używane są jedynie rolniczo i w ewidencji dotychczasowe oznaczenie to rola;
13. - art. 24a ust. 9 i 11 p.g.k., poprzez wydanie postanowień przed upływem terminu do złożenia zarzutów;
14. - art. 20 ust. 1 pkt 1 p.g.k., poprzez brak określenia klasy bonitacyjnej rzekomych użytków leśnych mimo, że klasyfikacja gruntu jako Ls bez klasy na gruntach prywatnych jest sprzeczne z rozporządzeniem o ewidencji gruntów i budynków i jest niedopuszczalne;
15. - art. 20 ust. 2 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, iż plan urządzenia lasu utożsamia się z "Lasem", co zmienia stan faktyczny i prawny nieruchomość, podczas gdy ewidencja gruntów i budynków jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach i budynkach, który pełni funkcje informacyjno-techniczne, a zmiany w ewidencji nie rozstrzygają zatem sporów o prawo, nie nadają ani nie ujmują praw, albowiem deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że ewidencja nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny wynikający z dokumentów.

Formułując powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w treści zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm. - p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.

Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

Przedmiotem sporu w sprawie jest odmowa wszczęcia postępowania, w sprawie wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów oznaczonych w ewidencji jako las, ujętych w Uproszczonym planie urządzenia lasu, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

Przepis ten stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (ta przesłanka nie wystąpiła w niniejszej sprawie zastosowania). Drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane.

Należy przez nie jednak rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty, widoczny na pierwszy rzut oka stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest m.in. oczywisty brak podstaw prawnych do wydania w jego toku decyzji załatwiającej wniesione żądanie (zob. wyrok NSA z 2 lipca 2024 r., II GSK 188/24; wyrok NSA z 22 lipca 2014 r., I OSK 1635/14).

Mając na uwadze realia sprawy oraz argumentację podniesioną w skardze sąd wyjaśnia, że w myśl art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn.: 2025 r. poz. 567 - u.o.l.) lasem w rozumieniu ustawy jest grunt:

1. 1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony:
2. a) przeznaczony do produkcji leśnej lub
3. b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo
4. c) wpisany do rejestru zabytków;
5. 2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

W konsekwencji dla uznania, że dany obszar gruntu jest lasem w znaczeniu prawnym, konieczne jest ustalenie, że spełnia on łącznie określone w powyżej powołanym przepisie kryteria: przestrzenne (zwarta powierzchnia co najmniej 0,10 ha), przyrodnicze (pokrycie roślinnością leśną, ewentualnie przejściowe jej pozbawienie) oraz przeznaczenia (do produkcji leśnej), bądź jednej z pozostałych przesłanek z lit. b lub c. Powyższe kryteria muszą być spełnione kumulatywnie, by można było mówić o lesie w znaczeniu art. 3 pkt 1 u.o.l. Jednocześnie pojęcie gruntu leśnego o zwartej powierzchni (zwartego kompleksu leśnego, wydzielenia leśnego) nie jest związane z pojęciem działki ewidencyjnej (geodezyjnej), czy jej powierzchnią. Jak wynika z przepisu art. 3 u.o.l. określone w nim warunki odnoszą się do "gruntu" a nie do "działki ewidencyjnej". Granice gruntów leśnych, występowania poszczególnych rodzajów (klas) gruntów leśnych także nie kształtują się według wyznaczonych działek ewidencyjnych.

Tym samym nie można uznać, że to granice działki ewidencyjnej, a nie granice zasięgu występowania gruntu leśnego określają zasięg występowania lasu. Dodać wypada, że sam fakt, iż grunty będące lasami przejściowo pozbawione zostały roślinności leśne nie zmienia ich leśnego charakteru, w świetle regulacji, zawartej w art. 3 pkt 1 u.o.l.

Nadto zgodnie z treścią art. 20 ust. 2 u.o.l. w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu. Z kolei przepis art. 20 ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - p.g.k., stanowi, że ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Wobec powyższego przyjąć należy, że ewidencja gruntów i budynków, jak każda ewidencja, ma charakter deklaratoryjny, pochodny – odzwierciedlający pewien stan, którego nie tworzy (por. wyrok NSA z 23 września 2014 r., I OSK 385/13). Dokonywana w toku postępowania w przedmiocie sporządzenia uproszczonego planu urządzenia lasu ocena czy dany grunt, ujmowany w ewidencji gruntów jako grunt leśny, charakter taki w rzeczywistości posiada, nie jest tożsama z kontrolowaniem w postępowaniu w przedmiocie sporządzania planu prawidłowości wpisu w ewidencji gruntów, lecz oceną spełnienia przez grunt przesłanek z art. 3 u.o.l. na potrzeby oceny zasadności ujęcia gruntu w uproszczonym planie urządzenia lasu.

W konsekwencji w postępowaniu dotyczącym zastrzeżeń, co do zapisów zawartych w uproszczonym planie urządzenia lasu nie może zostać podważony wpis zawarty w ewidencji gruntów i budynków. Uproszczony plan urządzenia lasu jest dokumentem, który ma przedstawiać stan lasu na czas sporządzenia przez wykonawcę inwentaryzacji lasu (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2018 r., II OSK 3057/17). Organ sporządzający plan nie bada zatem czy w dacie dokonywania w ewidencji gruntów wpisu danego gruntu jako lasu istniały przesłanki do uznania leśnego charakteru danego gruntu, uzasadniające dokonanie takiego wpisu. Ewentualne błędy w ewidencji, co do uwidocznionego w niej wpisu lasu, jego granic, mogą być eliminowane wyłącznie w trybie przewidzianym w p.g.k. W procesie sporządzania projektu uproszczonego planu urządzenia lasu nie ma zatem możliwości kwestionowania danych zawartych w ewidencji gruntów czy też zmiany klasyfikacji gruntów.

Kwestie te uregulowane są w odrębnych przepisach i podlegają rozpoznaniu w odrębnych postępowaniach. Wprawdzie ewidencja gruntów nie może być traktowana przy dokonywaniu klasyfikacji gruntu dla potrzeb utworzenia uproszczonego planu urządzenia lasu jako jedyny dokument wskazujący na leśny charakter działki, a zapisy w ewidencji gruntów nie mogą determinować w każdym przypadku, że dany grunt widniejący w ewidencji jako "Ls" stanowi las w rozumieniu u.o.l., to podkreślić należy, że ewidencja gruntów odzwierciedla stan nieruchomości w oparciu o określone dokumenty, w tym uproszczony plan urządzenia lasu. To prowadzi do wniosku, że art. 20 ust. 2 u.o.l. stanowi lex specialis w stosunku do uregulowań zawartych w p.g.k.

W konsekwencji związanie organów ewidencji gruntów i budynków wynikającą z planu urządzenia lasu jego powierzchnią i granicami oznacza, że dopóki w planie urządzenia lasu nie zostanie dokonana zmiana, o jakiej mowa w art. 23 ust. 1 u.o.l., dopóty organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie są uprawnione do dokonywania w prowadzonej przez siebie ewidencji zmian powierzchni i granic lasu, które nie odpowiadałyby ustaleniom planu urządzenia lasu. Tym samym to plan urządzenia lasu (analogicznie uproszczony plan urządzania lasu) jest dokumentem, na podstawie którego mogą być aktualizowane w ewidencji dane dotyczące granic i powierzchni lasów leżących na terenie objętym tym planem (por. wyroki NSA z 19 sierpnia 2014r., I OSK 38/13; z 6 czerwca 2018 r., II OSK 3057/17; z 18 stycznia 2021 r., I OSK 1901/20). Obowiązek aktualizowania danych objętych ewidencją gruntów i budynków, podlega ograniczeniu w stosunku do zmian dotyczących ustalania granic i powierzchni lasów.

Zmiany te nie mogą być dokonywane wbrew planom urządzenia lasów, które stanowią szczególny rodzaj planów zagospodarowania przestrzennego takich terenów i przesądzają o treści wpisów w ewidencji gruntów. Plan urządzenia lasu zawiera bowiem, nie tylko opis, ale także zestawienie powierzchni lasów i gruntów do zalesienia (por. wyroki NSA z 23 lipca 2008 r., I OSK 1077/07; 8 lutego 2007 r., I OSK 454/06, 6 czerwca 2008 r., I OSK 904/07; wyrok WSA w Gdańsku z 10 listopada 2009 r., I SA/Gd 669/09; wyrok WSA w Łodzi z 8 marca 2023 r., II SA/Łd 703/22).

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, należy podzielić stanowisko Kolegium, że skarżący w istocie kwestionują wpisy w ewidencji gruntów w zakresie oznaczenia działek ewidencyjnych o numerach [...] jako las, powołując się na okoliczności, iż na przedmiotowym terenie prowadzony jest zasiew zboża i brak jakiejkolwiek produkcji leśnej. Tym samym zasadna była odmowa wszczęcia postępowania, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

W niniejszej sprawie brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny przedmiotowej był oczywisty i nie wymagał prowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Wobec tego chybiony jest zarzut naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. Zważyć należy, że przy ocenie istnienia przesłanek z powyższego przepisu organ nie bada merytorycznie wniosku, a tam samym nie gromadzi dowodów, na podstawie których ustala się stan faktyczny, ponieważ wydając rozstrzygnięcie ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Wobec tego zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. wskazanych przepisów ustawy o lasach i ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy nie mogą być skuteczne.

Podkreślić także należy, że formalny, a nie merytoryczny charakter postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania oznacza, że przed jego wydaniem organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego. Na tym etapie postępowania, w fazie inicjatywnej, nie aktualizują się jeszcze ustawowe kompetencje organu do prowadzenia postępowania dowodowego, a jedynie do podjęcia czynności wyjaśniających poza formalnymi ramami procedury administracyjnej. Tym samym organ nie mógł naruszyć przepisów art. 7, art. 10 i art. 77 k.p.a.. Odnoszą się one bowiem do toku postępowania, a więc znajdą zastosowanie od chwili jego wszczęcia do zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji (postanowienia).

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności sąd, z mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

AA