Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 9 września 2025 r., nr SKO.4114.145.2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi - na podstawie art. 63 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2024.572 ze zm.), dalej jako "k.p.a." - pozostawiło bez rozpoznania odwołanie A. K. od pisma Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 31 lipca 2025 r., znak: SOCII.5111.071100.2021.005679.WEZ.300.211.2025, dotyczącego przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Z akt administracyjnych wynika, że pismem z dnia 8 lipca 2025 r. A. K. zwróciła się do Prezydenta Miasta Łodzi o przywrócenie wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego na syna M. K. z uwagi na bardzo trudną sytuację majątkową. Prezydent Miasta Łodzi pismem z dnia 31 lipca 2025 r., znak: SOCII.5111.071100.2021.005679.WEZ.300.211.2025 poinformował skarżącą, że tryb postępowania w sprawach o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego reguluje ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2024.323 ze zm.), dalej jako: "u.ś.r.", oraz ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U.2023.1429 ze zm.), dalej jako: "u.ś.w.".
Dalej organ wskazał, że 13 kwietnia 2021 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem M. K.. Uwzględniając ów wniosek Prezydent Miasta Łodzi decyzją znak SOCH.5111.071100.2021.005679.000002.2021 z dnia 23 kwietnia 2021 r. przyznał skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 marca 2025 r., tj. do dnia ważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności M. K.. Decyzja ta była kilkukrotnie zmieniana w związku ze zmianą wysokości przyznanego świadczenia.
Następnie organ pouczył wnioskodawczynię o treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r. oraz wskazał, że 19 marca 2025 r. wpłynęło do niego pismo Centralnego Zarządu Służby Więziennej z dnia 14 marca 2025 r., z którego wynika, iż A. K. przebywała w okresie od 14 lutego 2023 r. do 4 lutego 2024 r. w Zakładzie Karnym Nr [...] w Ł.. Organ uznał, że w związku z pobytem w zakładzie karnym skarżąca nie sprawowała opieki nad synem i dlatego uznać należy, iż w ww. okresie świadczenie pielęgnacyjne jej nie przysługiwało. Organ podkreślił, że z uwagi na powyższe okoliczności Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia 29 lipca 2025 r. znak: SOCVI.554.791.DP.2025.005679.ŚR orzekł o uznaniu za nienależnie pobrane świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad M. K. za okres od 14 lutego 2023 r. do 31 marca 2025 r. oraz o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad M. K. w łącznej kwocie 71.613,70 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie naliczonymi do dnia wydania niniejszej decyzji w kwocie 10.257,79 zł, co w sumie stanowi 81.871,49 zł. Ponadto organ poinformował skarżącą, że z dniem 1 stycznia 2024 r. weszły w życie przepisy u.ś.w., które wprowadziły nowe świadczenie - świadczenie wspierające oraz zmodyfikowały zasady dotyczące uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego i zasiłku dla opiekuna.
Organ pouczył skarżącą o treści art. 63 u.ś.w. oraz wskazał, że z dniem 1 stycznia 2024 r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje rodzicom lub innym osobom, które opiekuję się dzieckiem z niepełnosprawnościami wyłącznie do 18. roku życia. Po ukończeniu przez dziecko 18. roku życia, jako osoba pełnoletnia może ubiegać się o świadczenie wspierające. Świadczenie to wypłaca Zakład Ubezpieczeń Społecznych.
Końcowo Prezydent Miasta Łodzi podkreślił, że rozumie sytuację skarżącej, jednakże w związku z tym, iż od 14 lutego 2023 r. utraciła ona prawo do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego na tzw. starych zasadach, obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., organ nie ma możliwości podejmowania decyzji innych niż te, które pozostają w zgodzie z obowiązującymi przepisami. Przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest pozostawione uznaniu organów, a wyłącznie uzależnione jest od spełnienia przesłanek określonych w przepisach u.ś.r. Kryteria przyznawania świadczeń zostały określone przez ustawodawcę w sposób jednoznaczny. Narzuca to organowi precyzyjnie określone działania, które nie podlegają dowolnej interpretacji i nie mają charakteru uznaniowego. Z powyższych względów nie ma możliwości podjęcia jakichkolwiek działań pozostających w zgodzie z obowiązującymi przepisami, aby przychylić się do prośby skarżącej.
Organ poinformował także skarżącą, że istnieje możliwość złożenia przez M. K. wniosku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ustalenie prawa do świadczenia wspierającego, które skierowane jest bezpośrednio do osoby z niepełnosprawnościami i przysługuje osobie w wieku od ukończenia 18. roku życia, posiadającej decyzję ustalającą poziom potrzeby wsparcia, który ustalany jest przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności.
W aktach administracyjnych brak jest potwierdzenia odbioru przez A. K. powyższego pisma.
W dniu 31 sierpnia 2025 r. A. K. za pośrednictwem poczty elektronicznej złożyła odwołanie od powyższego pisma, nazywając je decyzją.
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 9 września 2025 r., nr SKO.4114.145.2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi pozostawiło złożone odwołanie bez rozpoznania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż warunkiem koniecznym do merytorycznego rozpatrzenia sprawy z odwołania przez organ odwoławczy jest wydanie przez organ I instancji decyzji administracyjnej, jej skuteczne doręczenie stronie oraz skuteczne wniesienie środka odwoławczego. W aktualnie obowiązującym stanie prawnym - warunkiem skuteczności wniesienia podania - na piśmie utrwalonym w postaci elektronicznej jest jego wniesienie wyłącznie na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej. Niezachowanie tego wymogu powoduje bezskuteczność czynności. Organ administracji jest zobowiązany do pozostawienia pisma bez rozpoznania, jeśli strona wniosła je do organu zwykłym e-mailem, a nie za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym bądź na adres do doręczeń elektronicznych.
Działanie takie nie jest oznaką złej woli, czy też braku chęci podjęcia dodatkowych, pozaprawnych działań umożliwiających nadanie dalszego biegu sprawie, a jedynie działaniem odpowiadającym literze prawa. Organ odwoławczy podkreślił, że wobec faktu, iż odwołanie A. K. wniesione zostało w postaci zwykłego e-maila na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej i brak jest przepisu szczególnego, który dopuściłby możliwość składania odwołania w tej formie, czynność wniesienia odwołania jest bezskuteczna, zaś organ odwoławczy obowiązany jest w tej sytuacji pozostawić podanie bez rozpoznania. Wobec bezskuteczności wniesionego podania nie zachodziła konieczność odnoszenia się merytorycznie do zarzutów zawartych w tym piśmie. Dodatkowo organ wskazał, że przedmiotowe pismo z dnia 31 lipca 2025 r. nie jest decyzją administracyjną i w takiej sytuacji regulacja kodeksowa nie przewiduje trybu odwoławczego.
Skargę na powyższą decyzję wniosła A. K., wskazując, że nie rozumie, dlaczego jej syn utracił prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, kiedy cały czas legitymuje się odpowiednim orzeczeniem o niepełnosprawności, niezależnie od jej pobytu w zakładzie karnym. Podkreśliła, że syn, w czasie jej pobytu w zakładzie karnym, przebywał pod opieką babci, bowiem z powodu swoich schorzeń nie mógł pozostać sam, a nadal potrzebował pieniędzy do życia. Strona nie miała świadomości tego, że świadczenie pielęgnacyjne nie należało się jej synowi w czasie gdy ona przebywała w zakładzie karnym. Skarżąca - jak wskazała - nigdy nie została pouczona o tym, że nie przysługiwało jej prawo do świadczenia w razie pobytu w zakładzie karnym i z tego powodu organ powinien wydać decyzję autokontrolną, uchylając decyzję i wydając nową lub uchylając decyzję i umarzając postępowanie, o co strona wnosi. Pokreśliła, że aktualnie nie pobiera żadnego świadczenia rodzinnego na syna, dlatego rodzina znajduje się w bardzo złej sytuacji finansowej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu.
W piśmie z dnia 8 lipca 2026 r. pełnomocnik skarżącej wyznaczony z urzędu poparł w całości skargę wniesioną przez skarżącą, podnosząc dodatkowo zarzuty:
- 1. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia art. 104 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że pismo Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 31 lipca 2025 r. nie stanowi decyzji w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na syna M. K., wszczętej na wniosek A. K. z dnia 8 lipca 2025 r., tj. zanim decyzja o uznaniu za nienależne i obowiązku zwrotu świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 14 lutego 2023 r. do 31 marca 2025 r. została wydana;
- 2. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 63 § 1 w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 112, art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie i pozostawienie bez rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 31 lipca 2025 r. przesłanego na adres poczty elektronicznej: [...] pomimo tego, że zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta Łodzi nie zawierała prawidłowego pouczenia o terminie, sposobie, trybie i formie złożenia odwołania.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, powiększonych o należny podatek od towarów i usług, oświadczając, że koszty te nie zostały pokryte w całości ani w części.
W uzasadnieniu powyższego pisma wskazano m.in., iż w związku z upływem okresu na jaki przyznano skarżącej świadczenie pielęgnacyjne, złożyła ona wniosek o przyznanie jej tego uprawnienia na kolejny okres. Na dzień składania tego wniosku wobec skarżącej nie została jeszcze wydana decyzja o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane i obowiązku zwrotu wcześniej wypłaconych świadczeń. Z tego względu, wniosek skarżącej z dnia 8 lipca 2025 r. zainicjował postępowanie administracyjne w przedmiocie przyznania uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego. Postępowanie takie powinno zakończyć się wydaniem decyzji merytorycznej albo umorzeniem postępowania, jeżeli organ stwierdzi, że brak jest sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania, albowiem powszechnie przyjęto w doktrynie i orzecznictwie domniemanie działania i załatwiania sprawy przez organ w formie decyzji, tj. formie najbardziej gwarantującej ochronę praw strony.
Każde z powyższych rozstrzygnięć, czy to merytorycznie kończące sprawę czy tylko formalnie, musi zachować formę decyzji administracyjnej, od której przysługują określone środki zaskarżenia, co do zasady - odwołanie. Natomiast w doktrynie i orzecznictwie jednomyślnie przyjęto, że pismo zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji jest decyzją, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawiera minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania go jako decyzji. Zatem błędne jest stanowisko organu wyższej instancji, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia 9 września 2025 r., że pismo Prezydenta Miasta Łodzi znak SOCIL5111.071100.2021.005679.WEZ.300.211.2025 z dnia 31 lipca 2025 r. nie jest decyzją administracyjną.
W konsekwencji nieprawdziwe jest twierdzenie Kolegium, że od aktu tego nie przysługuje tryb odwoławczy. Charakter sprawy pozwala na przyjęcie jej do rozpoznania w postępowaniu administracyjnym, tym bardziej, że Prezydent Miasta Łodzi w zaskarżonej decyzji (piśmie) wprost powołał przepis art. 63 u.ś.w., który mógłby być podstawą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyby nie została wydana decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 29 lipca 2025 r. o uznaniu za nienależnie pobrane świadczenia od 14 lutego 2023 r. do 31 marca 2025 r. Prezydent Miasta Łodzi zdecydował się odmówić przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia twierdząc, że "nie ma możliwości (...), aby przychylić się do Pani prośby", wyjaśniając uprzednio stan faktyczny i prawny sprawy, tj. wydał decyzję negatywną. Organ odwoławczy nie rozważył należycie sprawy i nie dostrzegł, że przed Prezydentem Miasta Łodzi zawisła sprawa administracyjna, a zaskarżony akt ma cechy decyzji, ponieważ zawiera oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracyjny.
Odnosząc się do wniesienia odwołania od ww. decyzji drogą mailową pełnomocnik skarżącej wskazał, że pismo Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 31 lipca 2025 r. zawiera jedynie informację o możliwości wystąpienia z ponownym wnioskiem do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, lecz nie wskazano, czy i w jakim trybie służy odwołanie od decyzji wydanej w formie pisma oraz brak pouczenia o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania (art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a.). Brak pouczenia o zaskarżeniu nie powoduje nieistnienia decyzji, a błędne pouczenie albo jego brak nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do pouczenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 9 września 2025 r., nr SKO.4114.145.2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi pozostawiło bez rozpoznania odwołanie skarżącej wniesione w postaci zwykłego e-maila na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej od pisma Prezydenta Miasta Łodzi znak: SOCII.5111.071100.2021.005679.WEZ.300.211.2025 z dnia 31 lipca 2025 r., dotyczącego przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Dodatkowo organ wskazał, że ww. pismo Prezydenta Miasta Łodzi nie jest decyzją administracyjną i w takiej sytuacji regulacja kodeksowa nie przewiduje trybu odwoławczego.
W takiej sytuacji analizę okoliczności sprawy wypada rozpocząć od wskazania, iż dwie kwestie mają zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie. Pierwszą jest charakter ww. pisma Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 31 lipca 2025 r., drugą zaś sposób zaskarżenia decyzji pozbawionej prawidłowego pouczenia o możliwości jej zaskarżenia. Jakkolwiek Kolegium w zaskarżonym postanowieniu zupełnie marginalnie wskazało, że w niniejszej sprawie nie występuje przedmiot zaskarżenia, bowiem ww. pismo Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 31 lipca 2025 r., nie będąc decyzją administracyjną nie może być zaskarżone odwołaniem, to od tej kwestii wypada rozpocząć ocenę zasadności skargi.
Nie powinno ulegać wątpliwości, że strona składając wniosek do organu administracji publicznej ma prawo oczekiwać władczego rozstrzygnięcia, które następuje w formie decyzji administracyjnej lub postanowienia, kończących sprawę w danej instancji. Organ jest zobowiązany do załatwienia sprawy, co oznacza merytoryczne rozpoznanie wniosku, a nie tylko do udzielenia informacji o braku możliwości uwzględnienia wniosku. Z treści art. 104 k.p.a. wynika, że organ załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy k.p.a. stanowią inaczej. Decyzję, czy postanowienie należy odróżniać od innych czynności, które są oświadczeniami wiedzy organu administracji publicznej. Do oświadczeń wiedzy należą niewątpliwie udzielane przez organ informacje o stanie faktycznym i prawnym sprawy administracyjnej. Udzielenie informacji nie jest czynnością prawną, a tym bardziej nie jest aktem administracyjnym, ponieważ brak tu woli organu skierowanej na wywołanie określonych skutków prawnych.
W stanie faktycznym niniejszej sprawy wypada podkreślić, iż w dniu złożenia przez skarżącą pisma z dnia 8 lipca 2025 r. w obrocie prawnym pozostawała decyzja Prezydent Miasta Łodzi z dnia 23 kwietnia 2021 r., znak: SOCII.5111.071100.2021.005679.000002.2021 przyznająca skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 marca 2025 r., tj. do dnia ważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności jej syna – M. K.. Powyższa okoliczność implikuje w sprawie istotne konsekwencje. Mając bowiem na uwadze, iż w dacie złożenia przez skarżącą ww. pisma, tj. 8 lipca 2025 r. miała ona przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w sprawie znajdował zastosowanie przepis art. 63 ust. 2 i 3 u.ś.w. Regulacje te stanowią, iż w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe, a osoby, którym przed dniem wejścia w życie u.ś.w. albo od dnia wejścia w życie u.ś.w., na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., przyznane zostało co najmniej do dnia 31 grudnia 2023 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego zachowują, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie dłużej jednak niż do końca okresu, na który prawo zostało przyznane, z uwzględnieniem art. 63 ust. 3 i 4 u.ś.w.
Z kolei ww. ust. 3 stanowi, iż osoby, o których mowa powyżej, zachowują prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., również w przypadku, gdy osobie, nad którą sprawują opiekę zostało wydane nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności albo orzeczenie o niepełnosprawności. Warunkiem zachowania tegoż prawa jest złożenie wniosku o nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności albo o niepełnosprawności w terminie 3. miesięcy od dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin ważności dotychczasowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności albo orzeczenia o niepełnosprawności, a następnie złożenie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w terminie 3. miesięcy, licząc od wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności albo o niepełnosprawności.
Powyższa regulacja wskazuje, iż okolicznościach badanej sprawy zachodziły podstawy do rozpoznania wniosku strony w formie władczego rozstrzygnięcia organu administracji. Konieczności władczego rozstrzygnięcia ww. wniosku nie podważa skierowanie do skarżącej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 29 lipca 2025 r. orzekającej o uznaniu za nienależnie pobrane świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad synem – M. K. za okres od 14 lutego 2023 r. do 31 marca 2025 r. oraz o zwrocie nienależnie pobranego ww. świadczenia pielęgnacyjnego. Nie ulega wątpliwości, że fakt wydania w dniu 29 lipca 2025 r. przez organ I instancji decyzji wywierał skutki w zakresie oceny, czy w sprawie znajdował zastosowanie przepis art. 63 ust. 2 i ust. 3 u.ś.w. Strona miała zatem prawo oczekiwać od organu władczego rozstrzygnięcia o zasadności jej wniosku.
Organ I instancji od tej oceny formalnie uchylił się przez skierowanie do strony jedynie pisma informującego o możliwości ubiegania się o świadczenie wspierające i odmawiającego tym samym przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego. Trafnie wskazuje pełnomocnik skarżącej, iż Prezydent Miasta Łodzi w istocie zdecydował się odmówić przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia wskazując, że "nie ma możliwości (...), aby przychylić się do Pani prośby", wyjaśniając uprzednio stan faktyczny i prawny sprawy, a zatem wydał decyzję negatywną.
Utrwalone pozostaje stanowisko, iż decyzja, która nie zawiera wszystkich składników określonych w art. 107 § 1 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, jest wadliwa. Tym niemniej zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby zawierało ono wszystkie składniki decyzji przewidziane w tym przepisie (vide: wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., SA 791/81, ONSA 1981/2/91). Za decyzję administracyjną uznaje się bowiem również pismo właściwego organu zawierające co najmniej oznaczenie organu i adresata aktu, rozstrzygające w sprawie i podpis upoważnionego pracownika (vide: wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSPiKA 1982/9/169, z glosą J.Borkowskiego). Przekonywujące jest także zapatrywanie, iż w wypadkach spornych należy przyjąć domniemanie, iż takie rozstrzygnięcie jest decyzją, albowiem taka forma zwiększa m.in. sferę ochrony prawnej przyznanej obywatelom (vide: wyrok SN z dnia 28 listopada 1990 r., III ARN 30/90, OSP 1991/7/171, z glosą W.Tarasa; wyrok NSA z dnia 30 lipca 1982 r., I SA 547/82; wyrok NSA z dnia 4 lipca 1997 r., I SA/Kr 88/97, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając zatem na uwadze, iż pismo Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 31 lipca 2025 r., od którego skarżąca wniosła odwołanie, zawiera ww. elementy niezbędne do tego, aby uznać je za decyzję administracyjną odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, stanowisko Kolegium wyrażone w motywach zaskarżonego postanowienia w powyższym zakresie nie odpowiada prawu. Jego zaprezentowanie przez organ odwoławczy nie zostało poprzedzone należytą analizą stanu faktycznego i prawnego sprawy. W nim zaś zawiera się podstawa do krytycznej oceny konkluzji Kolegium w zakresie wadliwego sposobu wniesienia odwołania od ww. decyzji.
Odnosząc się samego sposobu wniesienia odwołania za pośrednictwem poczty elektronicznej e-mail organu administracji, należy wskazać, iż zgodnie z art. 63 § 1 k.p.a. podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) wnosi się na piśmie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu. Podania utrwalone w postaci elektronicznej wnosi się na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej. Jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej, podania wniesione na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej pozostawia się bez rozpoznania. Co do zasady ma zatem rację organ, iż odwołanie wniesione za pośrednictwem zwykłej poczty elektronicznej winno zostać pozostawione bez rozpoznania. Jednakże w orzecznictwie wskazuje się, iż w takiej sytuacji należy zbadać wszelkie okoliczności wniesienia odwołania, również zastosowane przez organ I instancji pouczenia.
Tymczasem, jak wskazano już wcześniej, w piśmie z dnia 31 lipca 2025 r. organ I instancji nie zastosował żadnych pouczeń, pomimo że pismo to należy uznać za decyzję. Skarżąca nie została zatem prawidłowo pouczona o możliwości i sposobie wniesienia odwołania, a w szczególności, że odwołanie wniesione za pomocą wiadomości e-mail jest bezskuteczne. Nie może ona zatem ponosić negatywnych konsekwencji braku zamieszczenia stosownych pouczeń w zaskarżonej odwołaniem decyzji.
W myśl art. 9 k.p.a. jedną z ogólnych zasad procedury administracyjnej jest zasada informowania. Zgodnie z tym przepisem organy administracji mają obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Organy powinny czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, oraz w tym celu udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Podkreśla się, że obowiązek ten obciąża organ z urzędu oraz że bierność organu w tym zakresie stanowi naruszenie prawa, bez względu na to w jakiej fazie postępowania miała miejsce (vide: wyrok NSA z dnia 9 listopada 2006 r., I OSK 6/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W zakresie pouczenia o możliwości i sposobie zaskarżenia decyzji przyjmuje się, decyzja musi zawierać m.in. pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach takiego zrzeczenia się.
W przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego, w decyzji trzeba zawrzeć pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu lub skargi (por. art. 107 § 1 pkt 7 i 9 k.p.a.). Przyjmuje się także, że nienależyte jest pouczenie, gdy przytacza tylko przepis ustawy, bez jego wyjaśnienia. Pouczenie powinno być jasne, czytelne i zawierać wyczerpujące informacje o obowiązujących zasadach (vide: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 sierpnia 2018 r., II SA/Sz 361/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada informowania zawarta w art. 9 k.p.a. może zostać naruszona przez nieudzielenie informacji bądź przez udzielenie informacji błędnej, niepełnej czy niejasnej. Podkreśla się, że udowodnione naruszenie obowiązku informacyjnego przez organ jest wystarczającą podstawą do uchylenia decyzji, choćby ta decyzja formalnie odpowiadała prawu materialnemu.
Ma to miejsce zwłaszcza wówczas, gdy z okoliczności sprawy wynika, że to właśnie błędna informacja lub jej brak spowodowały zachowanie strony przynoszące w rezultacie niekorzystne dla niej konsekwencje (vide: wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011 r., II GSK 41/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W przepisie art. 112 k.p.a. zastrzeżono, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Omawiana regulacja ma również odpowiednie zastosowanie do postanowień (art. 126 k.p.a.). Błędne pouczenie, w tym w ogóle brak pouczenia czy niepełne pouczenie, dotyczące prawa, trybu i terminu wniesienia przysługującego stronie środka prawnego nie może powodować dla niej negatywnych skutków. Prezentowane jest także stanowisko, że w razie wniesienia spóźnionego odwołania, które wpłynęło z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, należy rozpatrzyć to odwołanie bez potrzeby wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu (Vide: wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2019 r., II OSK 3409/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając zatem na uwadze, iż skarżąca nie została pouczona o możliwości i sposobie wniesienia odwołania, wniesionego przez nią odwołania za pomocą wiadomości e-mail nie można uznać za bezskuteczne. W innej sytuacji to wyłącznie ona poniosłaby negatywne konsekwencje braku zamieszczenia stosownych pouczeń w zaskarżonej odwołaniem decyzji.
Jednocześnie wypada dostrzec, iż powyższe uwagi rozciągają się na skuteczność zaskarżenia przedmiotowego postanowienia skargą do sądu administracyjnego. W badanej sprawie organ rozstrzygając sprawę w trybie art. 63 § 1 k.p.a. wydał ostateczne postanowienie, pomijając obowiązek pouczenia strony o prawie i sposobie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W takiej sytuacji, mając na uwadze formalny sposób załatwienia sprawy przez wydanie postanowienia i jednocześnie chroniąc stronę przed poniesieniem negatywnych konsekwencji braku zamieszczenia przez organ stosownych pouczeń, Sąd dokonał kontroli działalności administracji publicznej oceniając legalność zaskarżonego aktu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną (art. 153 p.p.s.a.), a w toku ponownie prowadzonego postępowania organ odwoławczy zobowiązany będzie ponownie poddać analizie wniesione przez stronę odwołanie z uwzględnieniem powyższej oceny prawnej, dążąc do zapewnienia poszanowania zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), jak i zapewnienia stronie prawa do odwołania (art. 127 § 1 k.p.a.).
Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w punkcie 1. wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
O przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi z urzędu za pomoc prawną udzieloną skarżącej postanowiono w punkcie 2. wyroku na mocy art. 250 § 1 p.p.s.a. z uwzględnieniem treści § 3, § 4 i § 23 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 maja 2024 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U.2026.136).
ds