Uzasadnienie
W dniu 18 grudnia 2025 r. Rada Gminy Bielawy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U..2025.1153 ze zm.), dalej jako: "u.s.g." oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2024.1145 ze zm.), dalej jako: "u.g.n." – podjęła uchwałę nr XXX/105/2025 w sprawie wyrażenia zgody na zamianę nieruchomości stanowiących własność Gminy Bielawy na nieruchomości stanowiące własność Związku Międzygminnego BZURA.
Zgodnie z § 1 powyższej uchwały Rada Gminy Bielawy wyraziła zgodę na zamianę nieruchomości położonych w obrębie Piaski Bankowe 0019, będących własnością Gminy Bielawy, stanowiących działki: nr 160 o powierzchni 0,1000 ha; nr 215 o powierzchni 0,1100 ha; nr 216/1 o powierzchni 0,0270 ha; nr 217/1 o powierzchni 0.0380 ha; nr 218/1 o powierzchni 0,0074 ha; nr 219/1 o powierzchni 0,0167 ha; nr 220/1 o powierzchni 0,0166 ha; nr 212/3 o powierzchni 0,0074 ha; nr 213/3 o powierzchni 0,0166 ha; nr 214/3 o powierzchni 0,0166 ha, na nieruchomości stanowiące własność Związku Międzygminnego BZURA, położone w tym samym obrębie oznaczone jako działki: nr 193/5 o powierzchni 0,5635 ha; nr 193/7 o powierzchni 0,0147 ha; nr 210/1 o powierzchni 0,2251 ha; nr 211/1 o powierzchni 0,2627 ha.
W myśl § 2 przedmiotowej uchwały, ustanawia się następujące służebności:
- 1. do chwili przekwalifikowania działki nr 193/5 na drogę publiczną, Gmina Bielawy jako nowy właściciel tej działki ustanowi na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr 193/4 służebność przechodu i przejazdu w celu zapewnienia jej dostępu do drogi publicznej;
- 2. na działce nr 211/2, stanowiącej własność Związku Międzygminnego BZURA, ustanawia się służebność drogową o charakterze publicznym na rzecz Gminy Bielawy w zakresie przejazdu pomiędzy działką nr 211/1, a działką nr 212/2.
- 3. Związek Międzygminny BZURA ustanawia nieodpłatnie służebność drogi publicznej umożliwiającą przejazd i dostęp z działek nr 212/2, nr 213/2 i nr 214/2 w kierunku działki nr 152 drogi gminnej.
Zgodnie z § 3 kontrolowanej uchwały, zamiana nieruchomości, o której mowa w § 1, jest niezbędna do realizacji projektu pn. "Centrum Cyrkularności Bzura - Etap 1 - budowa instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych". W myśl § 4 uchwały, szczegółowe warunki zamiany, w tym określenie wartości nieruchomości oraz zasady dotyczące ustanowienia służebności, zostaną określone w akcie notarialnym, a strony rezygnują z rozliczeń wynikających z różnicy powierzchni. Zgodnie natomiast z § 5 i § 6 przedmiotowej uchwały, jej wykonanie powierzono Wójtowi Gminy Bielawy oraz określono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia.
W uzasadnieniu uchwały wskazano, że zamiana nieruchomości stanowiących własność Gminy Bielawy na nieruchomości będące własnością Związku Międzygminnego "BZURA", położone w obrębie Piaski Bankowe 0019, jest niezbędna do realizacji projektu pn. "Centrum Cyrkularności Bzura - Etap I - budowa instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych". Gmina Bielawy przekazuje działki o łącznej powierzchni 0,3563 ha (nr 160/1, nr 215/1, 216/1, 217/1, 218/1, 219/1, 220/1, 212/3, 213/3 i 214/3), natomiast Związek Międzygminny "BZURA" działki o powierzchni 1,0660 ha (nr 1935/1, 1937/1, 2101/1 i 2111/1), co zapewnia ekwiwalentność transakcji z rezygnacją stron z rozliczeń różnicy powierzchni. Ustanowione służebności (przejazdu i przechodu na działce nr 1935/1 na rzecz właściciela 1934/1, służebność drogowa publiczna na działce nr 2112/1 oraz nieodpłatna służebność drogi publicznej dla dostępu do drogi gminnej na działce nr 152) gwarantują ciągłość dojazdu i funkcjonalność terenów.
Wskazano nadto, że podjęcie uchwały jest zgodne z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. oraz art. 13 ust. 1 u.g.n., a warunki szczegółowe (w tym wycenę) określi akt notarialny. Transakcja służy interesom publicznym obu stron, optymalizując zasoby przestrzenne dla gospodarki odpadami i zadań własnych gminy.
Pismem z dnia 4 lutego 2026 r. Wojewoda Łódzki, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą uchwałę, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej istotne naruszenie prawa, polegające na obrazie przepisów:
- 1. art. 30 ust. 2 pkt 1 i 3 w związku z art. 3 ust. 1 u.s.g. przez podjęcie zaskarżonej uchwały bez inicjatywy uchwałodawczej Wójta Gminy Bielawy, w sytuacji braku określenia w Statucie Gminy Bielawy zasad procedowania uchwał i podjęcia inicjatywy uchwałodawczej przez inny podmiot niż Wójt, podczas gdy wójt jest podstawowym organem posiadającym inicjatywę uchwałodawczą gdy statut gminy nie reguluje zasad i procedury uchwałodawczej;
- 2. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a w związku z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. oraz art. 25 ust. 1 u.g.n. przez przekroczenie przez Radę Gminy Bielawy delegacji ustawowej i zobowiązanie Wójta Gminy Bielawy w § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały, do ustanowienia służebności na nieruchomości, która nie jest własnością Gminy Bielawy, podczas gdy rola rady gminy ograniczona jest jedynie do wyrażenia zgody na czynność wójta, jaką jest obciążenie ograniczonym prawem rzeczowym wskazanej nieruchomości;
- 3. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a w związku z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. oraz art. 25 ust. 1 u.g.n. przez przekroczenie przez Radę Gminy Bielawy delegacji ustawowej i ustanowienie w § 2 ust. 1, 2 i 3 zaskarżonej uchwały służebności na nieruchomościach, których Gmina Bielawy nie jest właścicielem, podczas gdy rola rady gminy ograniczona jest jedynie do wyrażenia zgody na czynność wójta jaką jest obciążenie ograniczonym prawem rzeczowym (tj. służebnością gruntową) wskazanej nieruchomości;
- 4. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a w związku z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. oraz art. 25 ust. 1 u.g.n. przez przekroczenie przez Radę Gminy Bielawy delegacji ustawowej i postanowienie w § 3 zaskarżonej uchwały o celu, który ma być realizowany w związku z dokonaniem zamiany nieruchomości pomiędzy Gminą Bielawy a Związkiem Międzygminnym BZURA, podczas gdy rola rady gminy ograniczona jest jedynie do wyrażenia zgody na czynność wójta jaką jest zawarcie umowy zamiany;
- 5. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a w związku z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., art. 25 ust. 1 u.g.n. oraz art. 3531 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U.2025 r.1071 ze zm.) dalej jako: "k.c.", przez określenie przez Radę Gminy Bielawy w § 4 zaskarżonej uchwały warunków zamiany nieruchomości pomiędzy Gminą Bielawy, a Związkiem Międzygminnym BZURA, podczas gdy warunki przeniesienia prawa własności ustalane są w umowie cywilnoprawnej, a nie w uchwale rady gminy;
- 6. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. w związku z art. 285 § 1 i art. 145 § 1 k.c. przez przekroczenie delegacji ustawowej polegającej na modyfikacji w § 2 ust. 1, 2 i 3 zaskarżonej uchwały wyrażenia "służebność gruntowa" przez użycie wyrazów "służebność przechodu i przejazdu", "służebność drogową o charakterze publicznym", "służebność drogi publicznej", podczas gdy Rada nie jest uprawniona do tworzenia własnych pojęć, ani do modyfikacji ustawy;
- 7. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. w związku z § 131 ust. 1 oraz z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U.2016.283) dalej jako: "ZTP", przez różnicę treści uchwały z jej uzasadnieniem w zakresie numerów ewidencyjnych działek gruntu, która uniemożliwia przeprowadzenie kontroli podjętej uchwały, podczas gdy prawidłowo sporządzone uzasadnienie do uchwały pełni funkcję informacyjną i wyjaśniającą umożliwiając ocenę legalności podjętych rozwiązań w uchwale.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., iż organ nadzoru powziął wątpliwość co do legalności ww. uchwały, wobec czego pismem z dnia 9 stycznia 2026 r. powiadomił organ o wszczęciu postępowania nadzorczego. W odpowiedzi na zawiadomienie Przewodniczący Rady Gminy Bielawy złożył wyjaśnienia w piśmie z dnia 15 stycznia 2026 r., a także dodatkowo wyjaśnienia przedstawili Przewodniczący wraz z Członkiem Zarządu Związku Międzygminnego "BZURA" w piśmie z dnia 15 stycznia 2026 r. Organ nadzoru nie podzielił jednak ani stanowiska Rady Gminy Bielawy, ani też Związku Międzygminnego BZURA. Nie wydał także rozstrzygnięcia nadzorczego w przedmiocie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Strona skarżąca podkreśliła, iż inicjatywa uchwałodawcza w zakresie podejmowania uchwał przez Radę Gminy Bielawy, dotyczących wyrażenia zgody na dokonanie przez Wójta Gminy Bielawy czynności w postaci zbycia i nabycia w drodze zamiany nieruchomości oraz obciążania nieruchomości gminnych, należy do Wójta.
To bowiem ten organ, kierując się zasadą wyrażoną w art. 12 u.g.n., decyduje w pierwszej kolejności, jakie czynności należy podjąć w zakresie gospodarowania nieruchomościami i w przypadku, gdy wymagana jest zgoda organu stanowiącego, powinien wystąpić o taką zgodę. Tymczasem projektodawcą zaskarżonej uchwały nie był Wójt Gminy Bielawy. Została ona wprowadzona do porządku obrad przez inny podmiot, bez zgody Wójta Gminy Bielawy. Skarżący, informację w tym zakresie pozyskał z internetowej transmisji obrad Rady Gminy Bielawy. Natomiast zaskarżona uchwała nie mogła być podejmowana bez inicjatywy, a tym bardziej wbrew woli organu wykonawczego gminy. Ustawodawca nie precyzuje, jak ma wyglądać procedura formułowania uchwał rady gminy i komu służy inicjatywa uchwałodawcza - czy propozycje zgłaszają radni, a organ wykonawczy nadaje mu ostateczną formę ustaloną zgodnie w wymogami formalnymi, czy też radni powinni przygotować swój projekt, a organ wykonawczy wnosi go pod obrady rady.
Dlatego też należy odwołać się do treści statutów poszczególnych gmin, gdzie, w ocenie skarżącego, powinna być szczegółowo określona procedura uchwałodawcza obowiązująca w gminie. Statut Gminy Bielawy tych regulacji nie zawiera. Tymczasem elementem konstytutywnym "sprawy majątkowej gminy", o jakiej mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. jest określony zamiar organu wykonawczego gminy, gospodarującego mieniem gminnym, uzewnętrzniony zasadniczo w formie inicjatywy uchwałodawczej.
Przechodząc do kolejnych zarzutów, Wojewoda Łódzki podkreślił, że Rada Gminy Bielawy nie posiadała kompetencji do podjęcia uchwały o treści, w której zobowiązuje Wójta Gminy Bielawy - w bliżej nieokreślonej przyszłości tzn. "do chwili przekwalifikowania działki nr 193/5 na drogę publiczną" – do ustanowienia służebności gruntowej "na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr 193/4 służebności przechodu i przejazdu w celu zapewnienia jej dostępu do drogi publicznej", jednocześnie wskazując cel ustanowienia tej służebności. W ocenie skarżącego rada gminy upoważniona jest do podejmowania uchwały w zakresie wyrażenia zgody na dokonanie czynności wójta i tylko do takiej treści, taka uchwała powinna się ograniczać. Wskazywanie organowi wykonawczemu gminy, w jaki sposób ma realizować zadania wynikające z art. 25 ust. 1 u.g.n., stanowi przekroczenie ustawowej delegacji wynikającej z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g.
W ocenie skarżącego, gdyby działania Rady Gminy Bielawy dotyczące wskazanej problematyki przybrały treść rezolucji, względnie apelu do Wójta, można byłoby uznać powyższe działania za prawnie dopuszczalne. W niniejszej sprawie podjęto uchwałę kierunkową, która nie spełnia charakteru przypisanego tego typu uchwałom.
Zdaniem strony skarżącej również regulacja § 4 uchwały stanowi przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. oraz naruszenie art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Powyższe postanowienia zaskarżonej uchwały należą do kwestii umownych, które są ustalane pomiędzy stronami umowy o ustanowienie służebności gruntowej. Rada Gminy nie jest do tego upoważniona. Ponadto nie może wskazywać w uchwale regulacji, które w jej ocenie powinny zostać zawarte w umowie o ustanowienie służebności. Upoważnienia rady gminy wynikające do wyrażenia zgody na ustanowienie służebności na gruntach będących własnością gminy, nie można utożsamić z upoważnieniem do kształtowania treści zawieranych umów o ustanowienie tych służebności. Ustawodawca zdecydował, że to wola obu stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu ich "praw i obowiązków".
W ocenie skarżącego Rada Gminy Bielawy przekroczyła również delegację ustawową, polegającą na modyfikacji w § 2 ust. 1, 2 i 3 zaskarżonej uchwały wyrazów "służebność gruntowa", przez użycie wyrażeń "służebność przechodu i przejazdu", "służebność drogową o charakterze publicznym", "służebność drogi publicznej". Rada Gminy nie jest uprawniona do tworzenia własnych pojęć, ani do modyfikacji ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny.
Skarżący podkreślił także, że treść uzasadnienia do zaskarżonej uchwały uniemożliwia przeprowadzenie jej kontroli. Pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a treścią uzasadnienia do zaskarżonej uchwały, występują rozbieżności w zakresie numerów ewidencyjnych działek gruntu. W § 1 zaskarżonej uchwały Rada Gminy wskazała nieruchomości stanowiące własność Gminy Bielawy tj. działki o nr 160, 215, 216/1, 217/1, 218/1, 219/1, 220/1, 212/3, 213/3, 214/3. Z kolei w uzasadnieniu wskazane zostały działki o nr 160/1, 215/1, 216/1, 217/1, 218/1, 219/1, 220/1, 212/3, 213/3, 214/3. W § 1 zaskarżonej uchwały wymienione zostały także nieruchomości stanowiące własność Związku Międzygminnego BZURA, to działki o nr 193/5, 193/7, 210/1, 211/1.
Natomiast w uzasadnieniu wskazane zostały działki o nr 1935/1, 1937/1, 2101/1, 2111/1, 1934/1, 2112/1. Ocena legalności uchwały w zakresie numeracji działek nie może być abstrakcyjna, lecz powinna wynikać z całokształtu uchwały, z okoliczności wskazanych w jej treści. Skarżący wziął pod uwagę fakt, że dokument uzasadnienia nie jest formalnie częścią aktu przyjętego przez radę gminy, jednak jest on wyrazem intencji rady. Dokument, jakim jest uzasadnienie do uchwały, powinien zawierać argumentację uzasadniającą podjęcie uchwały.
W piśmie procesowym z dnia 6 marca 2026 r., zatytułowanym "odpowiedź na skargę", Wójt Gminy Bielawy wskazał, że Rada Gminy Bielawy do chwili wniesienia tego pisma nie podjęła uchwały w sprawie odpowiedzi na skargę, zatem w imieniu Gminy Bielawy odpowiedź na skargę przedstawia jej organ wykonawczy i przyłącza się do skargi w całości. Wójt Gminy Bielawy podkreślił m.in., że projektodawcą zaskarżonej uchwały nie był organ wykonawczy gminy. Została ona wprowadzona do porządku obrad przez Przewodniczącego Rady Gminy Bielawy, bez zgody Wójta oraz podjęta bez jakiejkolwiek analizy zasadności i celowości przyjętego w uchwale wariantu zamiany nieruchomości oraz ustanowienia służebności. Brak jest celowości i zasadności nabywania przez gminę nieruchomości, na której automatycznie zobowiązana będzie ustanowić służebność przejazdu i przechodu w celu dostępu do drogi publicznej. Ponadto, postanowienia § 2 uchwały dotyczące służebności są niejasne i uniemożliwiają wykonanie uchwały. Zapisy te należy uznać za sprzeczne z zasadami prawidłowej legislacji.
Pismem z dnia 2 czerwca 2026 r. Związek Międzygminny Bzura w Łowiczu zgłosił udział w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Postanowieniem z dnia 11 czerwca 2026 r. ww. Związek Międzygminny został dopuszczony do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania. Związek wniósł o oddalenie skargi w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Na wstępie należy zauważyć, że rozstrzygnięcie nadzorcze oraz skarga wojewody do sądu administracyjnego w razie upływu terminu na podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego są elementami nadzoru nad działalnością gminną, który został uregulowany w rozdziale 10 u.s.g. Z przepisów tego rozdziału wynika zasada, według której postępowanie nadzorcze toczy się jedynie z udziałem organu nadzoru oraz gminy i jej organów. Jedynie w drodze wyjątku, ustawodawca dopuszcza udział w takim postępowaniu innych podmiotów. Takim wyjątkiem jest chociażby art. 98a ust. 3 u.s.g., z którego wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze, a więc uprawnionym do udziału w postępowaniu nadzorczym na etapie postępowania przed sądem administracyjnym, jest osoba, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze. Z analogicznie wyjątkową sytuacją mamy również do czynienia w niniejszej sprawie.
Zaskarżona uchwała dotyczy bowiem bezpośrednio spraw majątkowych Związku Międzygminnego Bzura w Łowiczu, co wynika już tylko z jej tytułu. Należy zatem uznać, iż ww. Związek ma interes prawny w udziale w niniejszym postępowaniu i powinien brać udział w postępowaniu sądowym ze skargi organu nadzoru, stosownie do art. 33 § 2 p.p.s.a
Przechodząc do oceny skargi należy wskazać, że zgodnie z art. 18 ust. 1 u.s.g. do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Zgodnie natomiast z art. 30 ust. 1 u.s.g. wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa.
Jak stanowi art. 30 ust. 2 pkt 1 i 3 u.s.g., do zadań wójta należy w szczególności przygotowywanie projektów uchwał rady gminy i gospodarowanie mieniem komunalnym. Uszczegółowienie normy zawartej w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. odnośnie gminnego zasobu nieruchomości znaleźć można w art. 25 ust. 1 u.g.n., który stanowi, iż gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Treść powyższych unormowań wskazuje, iż co do zasady mieniem komunalnym gospodaruje wójt. Wyjątek od tej zasady przewidziany jest m.in. w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., który to przepis przyznaje radzie gminy kompetencje odnośnie gospodarowania majątkiem gminy. Jednakże wyjątek od reguły nie może być traktowany rozszerzająco, a więc rada gminy ma kompetencje do gospodarowania mieniem komunalnym wyłącznie w zakresie wyraźnie wskazanym przez ustawę. Przyjąć zatem należy, że wkroczenie organu stanowiącego gminy w kompetencje organu wykonawczego stanowić będzie naruszenie konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze, o której mowa w art. 169 Konstytucji RP.
Gospodarowanie gminnym zasobem nieruchomości polega, w myśl art. 25 ust. 2 u.g.n., w szczególności na wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 23 ust. 1 u.g.n., a ponadto na sporządzaniu planów wykorzystania zasobu, przygotowywaniu opracowań geodezyjno-prawnych i projektowych, dokonywaniu podziałów oraz scaleń i podziałów nieruchomości, a także wyposażaniu ich, w miarę możliwości, w niezbędne urządzenia infrastruktury technicznej. Zgodnie zaś z art. 23 ust. 1 pkt 7 u.g.n. gospodarowanie polega w szczególności na zbywaniu oraz nabywaniu, za zgodą wojewody, nieruchomości wchodzących w skład zasobu, z zastrzeżeniem art.
17. Trafnie zatem Wojewoda Łódzki wskazał, że podejmowanie czynności z zakresu prawa cywilnego np. w przedmiocie zawierania umów zamiany nieruchomości, należy do kompetencji wójta jako reprezentanta gminy, któremu nie można - bez wyraźnego upoważnienia ustawowego - narzucać elementów umowy i tym samym ograniczać obowiązującej zasady swobody umów – w szczególności poprzez zobowiązanie do ustanowienia służebności gruntowej. Ustawodawca nie zdefiniował w przepisach u.s.g. pojęcia "zasad gospodarowania mieniem", jednakże zasady te należy rozumieć jako ustalony na mocy przepisu sposób postępowania. Zatem rada gminy winna opracować zbiór podstawowych reguł postępowania organu wykonawczego, nie zaś wskazywać konkretne nieruchomości, które będą podlegać zamianie. Ponadto zasady te powinny być uchwalone z pominięciem szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w umowie zawieranej przez gminę reprezentowaną przez jej organ wykonawczy. Rada nie może więc ze skutkiem wobec osób trzecich wiązać organu wykonawczego w zakresie spraw łączących się z zawieraniem umów przez gminę, jeżeli ustawa takich uprawnień radzie nie przyznaje w wyraźny sposób (vide: wyrok NSA z dnia 17 lipca 2014 r., I OSK 873/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Trafnie zatem Wojewoda Łódzki stwierdził, że Rada Gminy Bielawy przekroczyła upoważnienie, o którym mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., gdyż kontrolowana uchwała nie jest zbiorem ogólnych zasad zamiany nieruchomości przez wójta, a odnosi się do konkretnych nieruchomości podlegających zamianie. Tym samym organ stanowiący wkroczył w kompetencje organu wykonawczego gminy, czym naruszył zasadę podziału kompetencji organów gminy.
Należy podzielić również argumenty Wojewody dotyczące podjęcia uchwały bez wymaganej inicjatywy uchwałodawczej. Wprawdzie przepisy u.s.g. przyznają prawo inicjatywy uchwałodawczej nie tylko wójtowi i obywatelom, ale również np. klubom radnych (art. 20 ust. 6 u.s.g.), jednakże w przypadku gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości, należy uznać, że inicjatywa przysługuje wyłącznie wójtowi. To bowiem wójt, kiedy będzie zamierzał dokonać czynności przekraczającej zwykły zarząd wobec nieruchomości gminnej, winien wystąpić do rady gminy o uzyskanie zgody na tego rodzaju czynność prawną. Takie wystąpienie przyjąć powinno postać inicjatywy uchwałodawczej wójta. Nie możne natomiast rada gminy wyrażać zgody na czynność, której wójt nie zamierza podjąć i której jest przeciwny, a tego rodzaju paradoksalna sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.
Ponadto uchwała rady gminy wydana w powyższym trybie nie może zawierać zobowiązania wójta do obciążenia określonej nieruchomości służebnością. Nie może także ustanawiać służebności, co próbuje czynić § 2 uchwały, stanowiąc: "Ustanawia się następujące służebności (...)". Powyższa materia prawna nie należy bowiem do kompetencji organu stanowiącego gminy, a ustanowienie służebności nie może nastąpić w formie uchwały. Wtórny w tym zakresie jest charakter zarzutów skargi tyczący rodzaju służebności "ustanowionych" w zaskarżonej uchwale. Podobnie nie należy do kompetencji rady gminy rezygnacja z dochodzenia konkretnych roszczeń majątkowych wynikających z gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości. Kompetencje w tym zakresie posiada bowiem wyłącznie organ wykonawczy gminy gospodarujący owym zasobem. Stąd też nie odpowiada kompetencjom rady gminy treść § 4 zdanie drugie ww. uchwały.
Jak natomiast stanowi art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. W myśl zaś art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Mając zatem na uwadze powyższą regulację prawną i uwzględniając przywołane już naruszenia prawa, które mając charakter istotny zainfekowały w całości zaskarżoną uchwałę, Sąd uwzględniając skargę stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości (art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i 4 u.ś.g.).
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. lp