Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 5 sierpnia 2026 r., sygn. akt II SA/Łd 175/21

Uzasadnienie

II SA/Łd 175/21

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęły skargi A. A. oraz S. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 7 stycznia 2021 r. (znak: SKO.4176.16.2020, SKO.4176.18.2020) utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Pabianice z 19 listopada 2020 r. (Nr 5/2020, znak OŚN.6220.02.45.2020) dotyczącą odmowy uchylenia decyzji ostatecznej Wójta Gminy Pabianice z 10 marca 2020 r. (znak: OŚN.6220.02.07.2020) stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko - na podstawie art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 80 ust. 3 oraz art. 84 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj.: Dz.U. z 2020 r., poz. 283 ze zm.) [dalej: ustawa środowiskowa].

Z akt sprawy wynika, że decyzją z 10 marca 2020 r. Wójt Gminy Pabianice, po rozpatrzeniu wniosku W. D., stwierdził brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji kruszywa naturalnego [...], na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...] obręb [...], gmina P. Wnioskiem z 7 czerwca 2020r. A. A. wystąpiła do Wójta Gminy w Pabianicach o wznowienie postępowania zakończonego opisaną wyżej ostateczną decyzją wskazując jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - strona bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu.

Postanowieniem z 6 lipca 2020 r. Wójt Gminy Pabianice wznowił postępowanie w sprawie zakończonej własną ostateczną decyzją z 10 marca 2020 r., a następnie decyzją z 28 sierpnia 2020 r. odmówił uchylenia decyzji własnej stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla spornego przedsięwzięcia. Decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 21 października 2020 r. i przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy Pabianice decyzją z 19 listopada 2020 r.:

1. 1. stwierdził, że decyzja Wójta Gminy Pabianice z 10 marca 2020 r. stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji złoża kruszywa naturalnego [...], na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...] obręb [...], Gmina P., Powiat P., woj. Ł., wydana została z naruszeniem prawa,
2. 2. odmówił uchylenia decyzji opisanej w pkt. 1, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, tj. z przyczyny określonej w art. 146 § 2 k.p.a.

Odwołanie od decyzji Wójta Gminy Pabianice z 19 listopada 2020 r. złożyła A. A. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji; a w wypadku uwzględnienia odwołania strona ponowiła wniosek o wstrzymanie wykonalności decyzji, będącej przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania, który to wniosek nie został dotąd rozpoznany.

W odwołaniu strona zarzuciła naruszenie:

1. 1. art. 146 § 2 k.p.a. oraz art. 151 § 2 k.p.a., poprzez niezasadne przyjęcie, iż nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, a w szczególności przyjęcie, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, podczas gdy nie można jednoznacznie i a priori wykluczyć wydania decyzji o innej treści np. wskutek pełniejszych ustaleń faktycznych.
2. 2. art. 63 ust 1 ustawy środowiskowej poprzez nieuwzględnienie w pełni kryteriów tam wskazanych co skutkowało błędem w ustaleniach faktycznych i miało wpływ na treść decyzji.
3. 3. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania decyzji, mający wpływ na rozstrzygnięcie, polegający na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie nie występuje potrzeba wykonania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a wynikający między innymi:
4. - z pominięcia negatywnej opinii RDOŚ,
5. - z błędnego założenia, że informacje zawarte w przedstawionej przez inwestora Karcie informacyjnej przedsięwzięcia są na tyle rzetelne, iż mogą stanowić wystarczającą podstawę do oceny środowiskowych uwarunkowań,
6. - oparcie się na niepełnej ocenie różnorodności biologicznej, przeprowadzonej w innym postępowaniu administracyjnym, w którym odwołująca nie występuję jako strona,
7. - z niepełnego zbadania kryteriów mających znaczenie dla oceny, z odmowy realizacji wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę.
8. 4. prawa materialnego w postaci art. 80 ust. 3 ustawy środowiskowej - zgodnie z którym nie może dojść do naruszenia zamierzoną działalnością przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego podczas gdy naruszenie to nastąpi.
9. 5. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., mające wpływ na rozstrzygnięcie, poprzez brak zawieszenia postępowania o wznowienie w sytuacji, w której jednocześnie prowadzone jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji ostatecznej.

W toku postępowania odwoławczego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi wpłynął wniosek S., o dopuszczenie, na prawach strony, do udziału w postępowaniu odwoławczym od decyzji Wójta Gminy Pabianice z 19 listopada 2020 r. Wraz z wnioskiem S. wniosło odwołanie od opisanej wyżej decyzji, zarzucając jej:

1. 1. naruszenie art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej poprzez niezastosowanie się w pełni do kryteriów wymienionych w tym przepisie, co jest obowiązkiem przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
2. 2. niezasadne przyjęcie, że przedsięwzięcie - kopalnia o nazwie [...] nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Stanowisko S. w tej kwestii wynika między innymi z:
3. - opinii Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska z 19 lutego 2020 r. o podobnych wnioskach;
4. - analizy karty informacyjnej przedsięwzięcia, która zdaniem S. nie stanowi wystarczającego źródła wiedzy mogącego zadecydować o tym, że przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko nie jest potrzebne;
5. - nieprzeanalizowania zgłoszonych zastrzeżeń dotyczących środowiska przez niezależnych biegłych pomimo tego, że A. A. zgłosiła wniosek o powołanie takich osób wraz z wystarczającym uzasadnieniem;
6. 3. naruszenie art. 80 ust. 3 ustawy środowiskowej, gdyż analiza dokonana przez S. wskazuje, że inwestycja naruszy przeznaczenie tych gruntów określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co oznacza jej niezgodność z powyższym aktem prawa.
7. 4. naruszenie art. 83b ust. 1 pkt 10 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - Wójt wydał zwykłe zezwolenie na wycinkę drzew (decyzja z 20 grudnia 2019 r.) na działkach przeznaczonych pod budowę kopalni [...].

Tymczasem wg. tego przepisu, zgoda taka musiała być poprzedzona wydaniem decyzji środowiskowej oceniającej zarówno sam wpływ kopalni na środowisko jak i wyciętego pod nią zadrzewienia na obszarze 13 ha.

5. naruszenie art. 146 § 2 k.p.a. oraz art. 151 § 2 k.p.a., ponieważ na podstawie przedstawionych w odwołaniu zarzutów wraz z ich uzasadnieniem nie można uznać, że Wójt po ich przeanalizowaniu (w tym zasięgnięciu opinii właściwych biegłych) mógłby podjąć decyzję, która co do swej istoty odpowiadałaby jedynie tej wcześniejszej - czyli decyzji z 28 sierpnia 2020 r.

Kolegium dopuściło S. do udziału w postępowaniu odwoławczym.

Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że wniosek skarżącej o wznowienie postępowania oparty został o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ ustalił, że nieruchomość będąca własnością A. A. zlokalizowana jest w odległości mniejszej niż 100 m od terenu inwestycji, co na mocy art. 74 ust. 3a ustawy środowiskowej było wystarczającą przesłanką do uznania jej za stronę w postępowaniu dotyczącym środowiskowych uwarunkowań dla kopalni kruszywa [...]. W tym stanie rzeczy Kolegium przyjęło, że w tej sprawie wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Ustalono także, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a., tj. w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Z ustaleń organu, dokonanych na podstawie oświadczenia skarżącej wynika bowiem, że o decyzji Wójta Gminy Pabianice z 10 marca 2020 r. skarżąca dowiedziała się 8 maja 2020 r. z relacji męża, który uzyskał w tej sprawie informację od sąsiadów. Zatem wniosek złożony 8 czerwca 2020 r. Kolegium uznało za złożony w terminie ustawowym.

Następnie Kolegium zwróciło uwagę, że organ pierwszej instancji ponownie rozpoznał sprawę z wniosku W. D. i ponownie stwierdził brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji kruszywa naturalnego [...] na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...] obręb [...], gmina P. W decyzji tej organ przede wszystkim ustalił, że planowana inwestycja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stanowi bowiem przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymienione w § 3 ust. 1 pkt 40 lit. a tiret 3, § 3 ust. 1 pkt 40 lit. a tiret 5 oraz § 3 ust. 1 pkt 40 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Dalej Kolegium zauważyło, że stosownie do treści art. 72 ust. 1 pkt 4 ustawy środowiskowej, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem koncesji na poszukiwanie lub rozpoznawanie kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla, koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż, koncesji na podziemne bezzbiornikowe magazynowanie substancji, koncesji na podziemne składowanie odpadów oraz koncesji na podziemne składowanie dwutlenku węgla - udzielanych na podstawie ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze. Takiej zaś koncesji, jak już wyżej wskazano, wymaga również planowane wydobywanie kopaliny ze złóż kruszywa naturalnego.

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu odwołania dotyczącego wydania decyzji zezwalającej na wycinkę drzew bez uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Kolegium wskazało, że kwestia ta była przedmiotem oceny Kolegium, które decyzją z 17 czerwca 2020 r. stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy Pabianice z 20 grudnia 2019 r. zezwalającej na usunięcie drzew z terenu nieruchomości stanowiącej działki nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...], gmina P., a zatem także działki objęte wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej. Podstawą do stwierdzenia, że decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej było ustalenie, że wniosek inwestora dotyczył przywrócenia działek do stanu rolnego, co wykluczało możliwość wydania zezwolenia na usunięcie drzew na podstawie art. 83f ust. 1 pkt 3b ustawy o ochronie przyrody.

W dalszej kolejności Kolegium podniosło, iż działając na podstawie art. 80 ust. 3 ustawy środowiskowej Wójt Gminy Pabianice ustalił, że planowana kopalnia kruszywa stanowi działalność określoną w ustawie z 9 czerwca 2011r. - Prawo geologiczne i górnicze, inną niż przedsięwzięcia wymagające koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin. W tym przypadku zatem jako kryterium oceny lokalizacji przedsięwzięcia przyjęto nienaruszenie zamierzoną działalnością przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach.

Mając na uwadze charakter planowanego przedsięwzięcia Kolegium stwierdziło, że w tej sprawie bezspornie znajduje zastosowanie przepis art. 80 ust. 3 ustawy środowiskowej, gdyż planowana kopalnia kruszywa naturalnego:

1. - zlokalizowana jest na terenie objętym planem miejscowym;
2. - stanowi działalność określoną ustawą z 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze, inną niż przedsięwzięcia wymagające koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin.

Po uzyskaniu bowiem koncesji może być wykonywana działalność polegająca na poszukiwaniu lub rozpoznawaniu złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy -Prawo geologiczne i górnicze, z wyłączeniem złóż węglowodorów, tj. węgla kamiennego, metanu występującego jako kopalina towarzysząca, węgla brunatnego, rud metali z wyjątkiem darniowych rud żelaza, metali w stanie rodzimym, rud pierwiastków promieniotwórczych, siarki rodzimej, soli kamiennej, soli potasowej, soli potasowo-magnezowej, gipsu i anhydrytu, kamieni szlachetnych, pierwiastków ziem rzadkich, gazów szlachetnych, bez względu na miejsce ich występowania, są objęte własnością górniczą.

Wynika z tego jednoznacznie, że działalność polegająca na wydobywaniu kopaliny - piasku nie wymaga uzyskania koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin, wymaga natomiast koncesji na wydobywanie kopaliny ze złóż.

W rezultacie Kolegium uznało, że powyższe kwalifikuje sporną inwestycję do oceny według kryterium nienaruszenia zamierzoną działalnością przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach.

W załączonej do akt sprawy Karcie informacyjnej przedsięwzięcia wskazano, że działki nr ew. [...], [...], [...], [...] obręb [...], zlokalizowane są na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Jednakże zasadniczą kwestią w tej sprawie pozostaje jednoznaczne ustalenie, postanowienia jakiego planu miejscowego są na tym terenie obowiązujące.

W "Charakterystyce przedsięwzięcia" stanowiącej Załącznik do decyzji Wójta Gminy Pabianice z 10 marca 2020 r. wskazano, że teren działek inwestycyjnych objęty jest Uchwałą Rady Gminy Pabianice Nr XX/134/2004 z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Pabianice. Zgodnie z postanowieniami w/w planu teren działek oznaczony jest symbolem PHU stanowi tereny produkcyjne, handlu i usług.

Plan ten, w § 8 ustala warunki w zakresie ochrony środowiska przyrodniczego, w tym, wprowadza zakaz (na całym obszarze) realizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu obowiązujących w tym zakresie przepisów szczególnych, za wyjątkiem terenów oznaczonych w planie symbolami P, U, RPO, NO, NU oraz za wyjątkiem dróg, realizacji zespołów zabudowy mieszkaniowej o powierzchni ponad 2 ha, wyznaczonych na rysunku planu sztucznych zbiorników wodnych.

Skoro zatem działki inwestycyjne zlokalizowane są na terenach PHU, a zatem innych niż wyłączone spod zakazu lokalizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko należałoby, na gruncie Uchwały Nr XX/134/2004 z 28 kwietnia 2004 r. uznać, że planowane przedsięwzięcie pozostaje w sprzeczności z planem miejscowym.

Nie można jednakże w tej sprawie nie dostrzec, że powołana wyżej Uchwała Nr XX/134/2004 w § 41 zawiera dodatkowe ustalenia, które odnoszą się do terenów, dla których Rada Gminy Pabianice zatwierdziła:

1. 1) miejscowe plany szczegółowe zagospodarowania przestrzennego wsi:
2. - Petrykozy - Uchwała Nr XI/65/91 z 4 kwietnia 1991 r,
3. - Piątkowisko - Uchwała Nr XI/66/91 z 4 kwietnia 1991 r;
4. 2) zmiany ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Pabianice dla części miejscowości:
5. - Piątkowisko, Pawlikowice, Szynkielew - Uchwała Nr XX/166/96 z 19 listopada 1996 r;
6. - Rydzyny, Janowice, Jadwinin - Bychlew, Pawlikowice - Uchwała Nr VIII/63/99 z 30 czerwca 1999 r;
7. - Porszewice - Okołowice - Uchwała Nr III/l 5/99 z 26 listopada 1999 r;
8. - Porszewice - Uchwała Nr XX/188/2000 z 27 października 2000 r;
9. - Hermanów - Uchwała Nr XXV/230/2001 z 27 kwietnia 2001 r;
10. - Rydzyny - Uchwała Nr XXXI/285/2001 z 28 listopada 2001 r;
11. - Porszewice - Uchwała Nr XXXI/286/2001z 28 listopada 2001 r;
12. - Rydzyny - Uchwała Nr XXXIV/311 /2002 z 26 kwietnia 2002 r;
13. - Pawlikowice - Uchwała Nr XXXIV/312/2002 z 26 kwietnia 2002 r;

Kolegium ustaliło, że na mocy § 41, na ww. terenach obowiązują ustalenia tych planów, za wyjątkiem zasad dotyczących zaopatrzenia w ciepło, gdzie dodaje się ustalenie: "Plan dopuszcza zastosowanie tradycyjnych źródeł energii". W tym stanie rzeczy, § 41 Uchwały Nr XX/134/2004 stanowi regulację szczegółową w zakresie obowiązywania na danym terenie planów miejscowych uchwalonych przed wejściem w życie tej uchwały. W ocenie Kolegium powyższe oznacza, że na terenie działek nr ew. [...], [...], [...], [...] obręb [...] obowiązuje (za wyjątkiem ustaleń dotyczących zaopatrzenia w ciepło) uchwała z 26 listopada 1998 r. Nr III/15/98 zmieniająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Pabianice (Dz.Urz. Woj. Łódzkiego z 15 stycznia 1999r. poz. 2).

W ocenie Kolegium potwierdza to także część graficzna stanowiąca załącznik do Uchwały Nr XX/134/2004, na której wyraźnie zaznaczono tereny wyłączone z obszaru obowiązywania tej uchwały, opisane jako "teren objęty zatwierdzonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego". Dotyczy to także terenów o symbolu PHU na terenie miejscowości [...].

Ponadto do takiej interpretacji § 41 planu skłania także § 7, w którym wymieniono wszystkie wyodrębnione tą uchwałą tereny lokalizujące poszczególne funkcje. Wśród tych terenów brak jest jednostki o symbolu PHU, która z kolei jest uwzględniona w uchwale z 26 listopada 1998 r. Nr III/15/98.

Zatem w tym konkretnym przypadku mamy do czynienia z sytuacją, w której ustawa ogólna późniejsza nie uchyla ustawy szczególnej wcześniejszej.

Skoro w tej sprawie nie budzi wątpliwości, która uchwała w sprawie miejscowego planu znajduje zastosowanie, to należało odnieść się do poszczególnych jej postanowień regulujących przeznaczenie terenu 3 PHU oraz zasad jego zagospodarowania.

Zgodnie z § 8 Uchwały z 26 listopada 1998 r. plan wyznacza tereny: 1 PHU. 2 PHU i 3 PHU jako przemysłowe, magazynów i składów handlu hurtowego oraz usług komercyjnych, z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod wymienioną zabudowę z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi.

Uciążliwość prowadzonej działalności nie może wykraczać poza granicę wyznaczonej działki, a tym samym powodować konieczność ustanawiania obszaru ograniczonego użytkowania. Dla sąsiadujących z projektowanymi funkcjami terenów wypoczynkowo - rekreacyjnych oraz kompleksu leśnego plan ustala dopuszczalny poziom hałasu 45 dB(A) w porze dziennej i 40 dB(A) w porze nocnej.

W terenach, o których mowa w ust. 1 plan dopuszcza w zakresie przeznaczenia uzupełniającego lokalizację: infrastruktury technicznej dla potrzeb lokalnych; komunikacji wewnętrznej (drogi, parkingi). Obiekty lub urządzenia, o których mowa w ust. 3 można lokalizować pod warunkiem, że tereny zajęte pod te obiekty lub urządzenia stanowią łącznie niewięcej niż 30 % powierzchni danego obszaru.

Następnie Kolegium zważyło, że § 11 ww. uchwały, na całym obszarze obowiązywania planu zakazuje:

1. 1) lokalizowania inwestycji z zakresu szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi w rozumieniu rozporządzenia MOŚZNiL z 14 lipca 1998 r. (Dz. U. Nr 93. poz. 589, § 1),
2. 2) lokalizowania obiektów i urządzeń oraz prowadzenia działalności usługowo- produkcyjnej, mogącej powodować przekroczenia, emisji zanieczyszczeń powietrza atmosferycznego z procesów technologicznych ponad wskaźnik norm dopuszczalnych,
3. 3) lokalizowania, na terenach przeznaczonych do zabudowy, a nie wyposażonych w podstawową sieć infrastruktury technicznej, nowych obiektów budowlanych, przed wykonaniem tej infrastruktury,
4. 4) wprowadzania nieoczyszczonych ścieków do wód powierzchniowych lub do gruntu oraz tworzenia i utrzymywania otwartych kanałów ściekowych,
5. 5) prowadzenia działalności, w wyniku której emitowane będą odory.

Odnosząc się do ww. ustaleń planu miejscowego Kolegium odwołało się do treści art. 80 ust. 3 ustawy środowiskowej, zgodnie z którym w przypadku działalności określonej ustawą - Prawo geologiczne i górnicze, innej niż przedsięwzięcia wymagające koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin, kryterium oceny lokalizacji przedsięwzięcia jest nienaruszenie zamierzoną działalnością przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony, oraz w odrębnych przepisach.

Z tego względu Kolegium zaakcentowało, że w obowiązującym planie miejscowym tereny 3 PHU to tereny o przeznaczeniu na cele przemysłowe, magazynowe i składowe handlu hurtowego oraz usług komercyjnych, z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod wymienioną zabudowę z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi. Zdaniem Kolegium plan zatem plan nie wprowadza bezpośredniego zakazu wydobywania kopalin w odniesieniu do terenów 3PHU. Ponadto Kolegium zaznaczyło, że zakaz dotyczący "wykonywania robót ziemnych w bezpośrednim sąsiedztwie drzew" wprowadza § 22 ust. 5 planu, jednakże wyłącznie w odniesieniu do terenów 1PHU. A zatem, gdyby podobne ustalenie było intencją uchwałodawcy, nie było przeszkód aby zakaz ten rozszerzyć na inne tereny, w tym tereny o symbolu 3PHU. Jednakże tego nie uczyniono.

Następnie Kolegium podniosło, że plan nie wprowadza na terenie 3 PHU zakazu wznoszenia obiektów budowlanych. Wreszcie Kolegium stwierdziło, że brak jest podstaw do twierdzenia, iż skutki planowanego wydobycia kopaliny, ujawniające się na powierzchni będą prowadziły do utraty funkcji danego terenu. Wydobycie kopaliny nie spowoduje zatem utraty czy też zmiany funkcji tego terenu, który (zgodnie z przeznaczeniem w planie miejscowym) jest terenem inwestycyjnym.

Odnosząc się natomiast do kwestii uciążliwości działalności, która nie może wykraczać poza granicę wyznaczonej działki, a tym samym powodować konieczność ustanawiania obszaru ograniczonego użytkowania Kolegium wskazało, że realizacja planowanej inwestycji nie była uzależniona od ustanowienia takiego obszaru.

Kolegium dostrzegło, że zgodnie z art. 135 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska obowiązek utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania musi wynikać z przeglądu ekologicznego, albo z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaganej przepisem ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, albo z analizy porealizacyjnej. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie nie było przeglądu ekologicznego, nie została przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko, ani nie była wykonana analiza porealizacyjna.

Następnie Kolegium zwróciło uwagę, że uchwała Nr 111/15/98 ustala też dopuszczalny poziom hałasu dla sąsiadujących z projektowanymi funkcjami terenów wypoczynkowo - rekreacyjnych oraz kompleksu leśnego (45 dB(A) w porze dziennej i 40 dB(A) w porze nocnej). Jak natomiast wynika z Karty informacyjnej, zgodnie z ustaleniami planu miejscowego przyjętego uchwałą Nr XX/134/2004 z 28 kwietnia 2004 r., najbliższe tereny chronione akustycznie zlokalizowane są:

1. • na zachodzie - jednostka 3MR,MN,U - tereny zabudowy zagrodowej, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usług, czyli tereny mieszkaniowo-usługowe.
2. • na wschodzie - jednostka 1. NDeK - tereny otwarte o zróżnicowanym stanie środowiska przyrodniczego i wysokiej jakości krajobrazu z dopuszczalną lokalizacją zabudowy mieszkaniowo-usługowej.

Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 120, poz. 826) dla terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej wynoszą one 55 dB dla pory dnia i 45 dB dla pory nocy.

W ocenie Kolegium wśród tych terenów brak jest zatem terenów, o których mowa w § 8 ust. 3 planu z 1998 r.

Powyższe uwagi dotyczą ograniczeń w zagospodarowaniu przestrzeni wynikających z treści § 8 Uchwały z 26 listopada 1998 r. i odnoszą się do terenów o symbolu 3PHU. Jednakże, jak już wyżej wskazano, na obszarze obowiązywania tego planu zostały ustanowione także zakazy ogólne, wymienione w § 11 ww. Uchwały.

Pierwszy z nich odnosi się do lokalizowania inwestycji z zakresu szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi w rozumieniu rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 14 lipca 1998 r., w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz.U. Nr 93. poz. 589, § 1).

W § 1 tego rozporządzenia wymienione zostały inwestycje szczególnie szkodliwe dla środowiska i zdrowia ludzi. Wśród inwestycji wymienionych w tym przepisie brak jest - przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji kruszywa naturalnego.

W pkt 2 § 11 plan zakazuje także lokalizowania obiektów i urządzeń oraz prowadzenia działalności usługowo-produkcyjnej, mogącej powodować przekroczenia, emisji zanieczyszczeń powietrza atmosferycznego z procesów technologicznych ponad wskaźnik norm dopuszczalnych.

Odnosząc się w tej kwestii do Karty informacyjnej przedsięwzięcia Kolegium wskazało, że zanieczyszczenia do powietrza atmosferycznego powstające w wyniku pracy silników pojazdów oraz maszyn jak też rozprzestrzenianie się zanieczyszczeń z pylenia wtórnego były przedmiotem analizy autorów tego opracowania. W odniesieniu do zanieczyszczeń wynikających z ruchu pojazdów wskazano, że będą to typowe zanieczyszczenia komunikacyjne, które ze względu na skalę przedsięwzięcia nie będą powodowały przekroczenia standardów środowiska.

W odniesieniu natomiast do rozprzestrzenianie się zanieczyszczeń z pylenia wtórnego w Karcie informacyjnej wskazano, że w rejonie planowanej inwestycji przeważają wiatry zachodnie, a więc teoretycznie ewentualny pył będzie przemieszczał się w kierunku wschodnim na tereny leśne. Otoczenie terenu przedsięwzięcia stanowią przede wszystkim tereny leśne co minimalizuje wpływ wiatru na rozprzestrzenianie się pyłu.

Dalsza eksploatacja złoża kruszywa naturalnego wiązała się będzie z procesem wydobycia oraz transportu surowca.

Występuje przy tym pylenie związane z pracą i przemieszczaniem się pojazdów. Pył powstający w wyniku tego typu przedsięwzięć jest pyłem mineralnym, kwarcowym, szybko opadającym, a zatem o niewielkim zasięgu rozprzestrzenienia.

Największe pylenie, przy tym nadal niewielkie, będzie występowało na terenie górniczym przy wydobyciu surowca i jego transporcie wewnątrz zakładu górniczego. Związane jest to z nieutwardzonym podłożem wyrobiska. Jego nasilenie wzrasta cyklicznie podczas silnych wiatrów. Proces pylenia będzie niewielki, a ponadto będzie zminimalizowany poprzez: pracę i transport prowadzone przede wszystkim poniżej poziomu terenu, usypanie hałd nadkładu w obrębie terenu górniczego, zraszanie wodą dróg wewnętrznych i placów manewrowych podczas okresów długotrwałej suszy. Nie przewiduje się zastosowania innych środków minimalizujących pylenie, gdyż oddziaływanie przedsięwzięcia w tym zakresie jest niewielkie. Powyższe czynniki powodują, że emisja z wyrobiska pyłów nie będzie znacząca i nie będzie obejmowała swoim zasięgiem terenów najbliższej zabudowy położonej na zachód od kopalni. Pojazdy będą się przemieszczały po drogach publicznych, gdzie ładunek sypki może być umieszczony tylko w szczelnej skrzyni ładunkowej, zabezpieczonej dodatkowo odpowiednimi zasłonami uniemożliwiającymi wysypywanie się ładunku na drogę. Postępowanie to obowiązuje każdy podmiot przewożący na materiały sypkie i ma na celu minimalizację pylenia wtórnego z pojazdów transportujących.

W związku z powyższym oddziaływanie przedsięwzięcia związane z pyleniem wtórnym na tereny sąsiadujące będzie niewielkie i nie będzie obejmować terenów z zabudową.

Mając na uwadze powyższe Kolegium uznało, iż zasadnym jest stwierdzenie, że aczkolwiek w decyzji z 10 marca 2020 r. organ pierwszej instancji w sposób lakoniczny odniósł się do kwestii przeznaczenia w planie terenów, na których inwestycja przewidziana jest do realizacji, to jednakże ponownie rozpatrując sprawę (po wznowieniu postępowania) dokonał niezbędnej analizy, która pozwala na konkluzję, że planowana kopalnia kruszywa nie narusza przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach.

W dalszej kolejności Kolegium zwróciło uwagę, że organ pierwszej instancji kwalifikując przedsięwzięcie objęte wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej zasadnie oparł się na przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i ustalił, że wniosek inwestora dotyczący eksploatacji kruszywa naturalnego [...], na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...] obręb [...], mieści się w § 3 ust. 1 pkt 40 lit. a tiret 3, § 3 ust. 1 pkt 40 lit. a tiret 5 oraz § 3 ust. 1 pkt 40 lit. b tego rozporządzenia.

Oznacza to, że planowane przedsięwzięcie należy do grupy przedsięwzięć wymienionych wart. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej. W takiej zaś sytuacji obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko zaistniałyby wyłącznie wówczas, gdyby obowiązek taki stwierdzony został w drodze postanowienia przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Wydanie postanowienia w tym przedmiocie ma charakter wpadkowy i stanowi zwieńczenie istotnego etapu postępowania administracyjnego w przedmiocie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co wynika z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Organ właściwy do wydania decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, po uwzględnieniu łącznym uwarunkowań wymaganych w art. 63 ust. 1 pkt 1-3 wydaje postanowienie o obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Postanowienia o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie wydaje się - jak miało to miejsce w sprawie zakończonej decyzją z 10 marca 2020 r. Uzasadniając swoje stanowisko w tej sprawie Wójt Gminy Pabianice wskazał, że realizacja przedsięwzięcia, ze względu na skalę oraz zastosowane rozwiązania chroniące środowisko, zapewnia dotrzymanie odpowiedniej jakości poszczególnych elementów środowiska.

Decyzja stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko została wydana w wyniku postępowania wyjaśniającego, w ramach którego uzyskano opinie organów wymienionych w art. 64 ust. 1 ustawy, tj. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Pabianicach oraz Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Sieradzu, co do konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Stosownie bowiem do brzmienia art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej, obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając: rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia, jego usytuowanie przedsięwzięcia, z uwzględnieniem możliwego zagrożenia dla środowiska oraz rodzaj i skalę możliwego oddziaływania rozważanego w odniesieniu do uwarunkowań wymienionych wyżej.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Łodzi w opinii z 19 lutego 2020 r. stwierdził, że dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji złoża kruszywa naturalnego [...] obręb [...] istnieje obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i określił zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Natomiast zarówno Państwowy Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Pabianicach jak też Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w Sieradzu nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji kruszywa.

Stanowiska organów opiniujących w tej sprawie nie były zatem tożsame. Jednakże z uwagi na fakt, że opinie te nie mają charakteru wiążącego dla organu orzekającego w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, organ ten władny był do podjęcia samodzielnej decyzji w tym zakresie z uwzględnieniem materiału zgromadzonego, co też uczynił wydając 10 marca 2020 r. decyzję stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji kruszywa naturalnego [...], na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...] obręb [...], gmina P. Wprawdzie więc w tej sprawie Wójt Gminy Pabianice zajął odmienne stanowisko niż jeden z organów opiniujących, to jednakże, jak już wyżej wskazano, ustawodawca nie przewidział związania opiniami organu orzekającego o wydaniu decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Opinie mają raczej charakter dowodowy, bowiem stanowią dowód, który organ bierze pod uwagę wydając rozstrzygnięcie w przedmiocie obowiązku przeprowadzenia oceny.

W Karcie informacyjnej przedsięwzięcia zawarto szczegółowe dane dotyczące złoża [...]. Wynika z nich, że złoże udokumentowano na łącznej powierzchni – 105.466 m².

Pole A - obejmuje powierzchnię - 77.326 m², natomiast Pole B - 28.140 m². Granice złoża wyznaczono po skrajnych otworach pozytywnych, w granicy nieruchomości gruntowej, na której udokumentowano złoże z uwzględnieniem 6,0 m pasów ochronnych od gruntów rolnych osób trzecich i 10,0 m od przewodów linii średniego napięcia i światłowodu. Na obszarze złożowym nie ma stanowisk słupowych linii energetycznej.

Karta informacyjna zawiera także opis budowy geologicznej złoża oraz charakterystykę rodzaju i jakości kopaliny.

W Karcie informacyjnej wskazano, że kopalnia będzie pracowała w porze dnia, przy czym pora dnia obejmuje godziny od 6:00 do 22:00 (pkt 7.2.1.2 Karty). Skoro zaś zmiana to 8 godzin (pkt 7.2.1.5 Karty), zatem na podstawie tych danych nie można mieć wątpliwości, że praca będzie prowadzona w porze dziennej, w systemie dwuzmianowym.

Mając zaś na uwadze zarzuty wniosku co do kompletności Karty informacyjnej w zakresie objętych ochroną prawną gatunków roślin oraz zwierząt należy przede wszystkim wskazać, że Karta informacyjna zawiera informacje co do pokrycia nieruchomości szatą roślinną oraz informacje dotyczące występowania gatunków prawnie chronionych.

W opracowaniu tym wskazano, że działki inwestycyjne porośnięte były drzewostanem mieszanym, głównie brzozą i sosną z domieszką lipy drobnolistnej i robinii akacjowej oraz dębu. W warstwie podszytu dominują podrosty drzew oraz krzewy czeremchy amerykańskiej. Runo w przewadze trawiaste - ze znaczną przewagą trzcinnika piaskowego oraz wysokich bylin jak nawłocie, wrotycz, bylica pospolita, krwawnik pospolity, dziurawiec zwyczajny. W miejscach bardziej nasłonecznionych stwierdzono także jastrzębca kosmaczka, turzycę owłosioną, babkę zwyczajną, starzec wiosenny. Przy skraju drogi krajowej notowano trybulę leśną czy cykorię podróżnik.

Cały obszar udokumentowanego złoża zajmują w chwili obecnej synantropijne zbiorowiska roślin należące do klas Stellarietea mediae i Artemisietea vulgaris.

Na działkach przeznaczonych pod realizację inwestycji nie stwierdzono występowania gatunków roślin i siedlisk przyrodniczych objętych ochroną. Nie odnotowano także gatunków roślin rzadkich. Brak też gatunków roślin z załącznika II Dyrektywy Siedliskowej, a także zagrożonych wyginięciem w skali kraju i regionu. Na działkach inwestycyjnych oraz w bezpośrednim sąsiedztwie nie notowano siedlisk przyrodniczych ujętych w załączniku I Dyrektywy Siedliskowej UE i chronionych prawem krajowym, na mocy rozporządzenia Ministra Środowiska z 13 kwietnia 2010 r. w sprawie siedlisk przyrodniczych oraz gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty, a także kryteriów wyboru obszarów kwalifikujących się do uznania lub wyznaczenia jako obszary Natura 2000.

W ocenie Kolegium taki stan nieruchomości potwierdza dokumentacja, w tym fotograficzna, wykonana przez ten organ wprawdzie w innym postępowaniu (tj. dotyczącym wniosku o zezwolenie na wycięcie drzew), jednakże na tym samym terenie, który został objęty wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej.

W decyzji wskazano ponadto, że prawidłowe funkcjonowanie projektowanej inwestycji zapobiega dopływowi i wyklucza dopływ zanieczyszczeń do wód podziemnych - projektowana inwestycja nie będzie źródłem wprowadzanych zanieczyszczeń do wód podziemnych. Powstanie inwestycji nie będzie się wiązało z emisją ścieków technologicznych do środowiska, do wód powierzchniowych i podziemnych. Oddziaływanie na wody podziemne (pierwszy poziom wodonośny) mogło by występować jedynie w przypadku nieprawidłowego funkcjonowania instalacji. Zachowanie odpowiednich reżimów pracy wyklucza takie oddziaływanie.

Brak oddziaływania na wody podziemne nie spowoduje pogarszania się stanu wszystkich części wód podziemnych.

Z uwagi na brak stosowania działań, które mogłyby powodować zanieczyszczenie wód podziemnych funkcjonowanie przedsięwzięcia nie będzie wymagało wdrożenie działań niezbędnych do odwrócenia znaczącego i utrzymującego się rosnącego trendu stężenia każdego zanieczyszczenia powstałego w skutek działalności człowieka.

Na podstawie przeprowadzonych analiz w oparciu o materiały wejściowe wykorzystane przy opracowywaniu dokumentacji oraz obowiązujące przepisy prawne można stwierdzić, że planowane przedsięwzięcie, zarówno na etapie realizacji jak i eksploatacji nie będzie kolidować z realizacją celów dla środowiskowych jednolitych części wód powierzchniowych (JCWP) oraz jednolitych części wód podziemnych (JCWPd) określonych w Planie Gospodarowania Wodami na obszarze dorzecza [...].

W trakcie eksploatacji inwestycji nie przewiduje się odwadniania złoża (wyrobiska) ani też dostawy wód ze źródeł zewnętrznych - złoże będzie suche. Zapewni to neutralność inwestycji względem lokalnie występujących wód podziemnych.

Zmiany w ukształtowaniu terenu nie będą powodować zakłócania stosunków wodnych z uwagi na występowanie poziomu wodonośnego poniżej spągu złoża. Nie wpłynie to w związku z tym na układ poziomów wodonośnych wód podziemnych.

Organ pierwszej instancji odniósł się także do kwestii dotyczącej wpływu przedsięwzięcia na klimat akustyczny wskazując, że w tym celu wykonano symulację komputerową rozprzestrzeniania się hałasu w środowisku. W obliczeniach uwzględniono punkt obserwacyjny - najbliższą zabudowę mieszkaniową. Metoda obliczeniowa oparta jest na modelu rozprzestrzeniania się hałasu w środowisku. Podstawowymi danymi źródłowymi w obliczeniach poziomów dźwięku były moce akustyczne projektowanych źródeł.

Obliczenia poziomu hałasu wykonane zostały zgodnie z normą PN-ISO 9613-2:2002 Akustyka. Tłumienie dźwięku podczas propagacji w przestrzeni otwartej. Ogólna metoda obliczania oraz Instrukcję Instytutu Techniki Budowlanej nr 338/2008 "Metoda określania emisji i immisji hałasu przemysłowego w środowisku" (program son 2, wersja 5.2). Model zastosowany w oprogramowaniu uwzględnia zjawiska pochłaniania dźwięku przez powietrze, a także poprawki spowodowane tłumieniem dźwięku przez grunt, zieleń, ukształtowanie terenu. Wyniki analiz przedstawiono w formie graficznej i stanowią one dowody w aktach sprawy. W ocenie Kolegium z analiz tych wynika w szczególności, że hałas związany z funkcjonowaniem kopalni nie będzie wykraczał poza granice nieruchomości pozostającej w dyspozycji inwestora, co jest zgodne z powołanym wyżej planem zagospodarowania przestrzennego.

Organ ustalił też, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania położona jest przy drodze krajowej o nawierzchni asfaltowej DK 71. Przebieg tej drogi zapewnia właściwą komunikację dla potrzeb przedsięwzięcia.

Mając na względzie powyższe Kolegium zgodziło się z organem pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie zachodzi negatywna przesłanka uchylenia decyzji Wójta Gminy Pabianice stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla spornego przedsięwzięcia.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wywiodła A. A. oraz S. z siedzibą w K. A. A. zarzuciła:

1. a) naruszenia zasady prawdy materialnej wyrażonej w treści art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., polegającego na braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie odniesieniu się w uzasadnieniach do podnoszonych przez strony zarzutów i uwag, co spowodowało błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania decyzji, mający wpływ na rozstrzygnięcie, polegający na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie nie występuje potrzeba wykonania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a wynikający między innymi:
2. - z pominięcia negatywnej opinii Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska,
3. - z błędnego założenia, że informacje zawarte w przedstawionej przez inwestora Karcie Informacyjnej Przedsięwzięcia (KIP) są na tyle rzetelne, iż mogą stanowić wystarczającą podstawę do oceny środowiskowych uwarunkowań,
4. - z oparcia się na niepełnej ocenie różnorodności biologicznej, przeprowadzonej w innym postępowaniu administracyjnym, w którym nie występuję jako strona,
5. - z niepełnego zbadania kryteriów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia,
6. - z odmowy realizacji wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę;
7. b) naruszenia art. 146 § 2 k.p.a. oraz z art. 151 § 2 k.p.a., poprzez niezasadne przyjęcie, iż nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, a w szczególności przyjęcie, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, podczas gdy nie można jednoznacznie i a priori wykluczyć wydania decyzji o innej treści np. wskutek pełniejszych ustaleń faktycznych;
8. c) naruszenia art. 97 §1 pkt 4 k.p.a., mającego wpływ na rozstrzygnięcie, poprzez brak zawieszenia postępowania o wznowienie w sytuacji, w której jednocześnie prowadzone jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji ostatecznej;
9. d) naruszenia art. 80 ust. 3 ustawy środowiskowej poprzez jego błędną wykładnię oraz niezasadne przyjęcie, iż nie może dojść do naruszenia zamierzoną działalnością przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy naruszenie to nastąpi;
10. e) naruszenia art. 63 ust 1 ustawy środowiskowej poprzez nieuwzględnienie w pełni kryteriów tam wskazanych, co skutkowało błędem w ustaleniach faktycznych i miało wpływ na treść decyzji.

Wobec powyższych zarzutów strona wniosła o uchylenie w całości obu zaskarżonych decyzji oraz przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Z kolei S. zarzuciło naruszenie art. 151 § 2 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak analizy argumentacji strony i niewskazanie przyczyn odmowy wiarygodności dowodów przedstawionych przez stronę.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie.

Postanowieniem z 25 stycznia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowił połączyć sprawy ze skarg A. A. oraz S. z siedzibą w K. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Skarga okazała się zasadna, jednakże nie wszystkie podniesione zarzuty okazały się trafne.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 334) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj.: Dz.U. z 2026 r., poz. 143 – dalej: ustawa p.p.s.a.). Przy czym podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolowana przez Sąd decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi wydana została w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznej - wznowienia postępowania. Postępowanie zostało wznowione na wniosek skarżącej A. A., która jako podstawę żądania wznowienia postępowania wskazała brak udziału bez własnej winy w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Wójt Gminy Pabianice z 10 marca 2020 r. stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji kruszywa naturalnego [...], na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...] obręb [...], gmina P. Tytułem wyjaśnienia warto przypomnieć, że w postępowaniu w sprawie wznowienia wyodrębnić można jego dwa zasadnicze etapy. W pierwszym, zwanym etapem wstępnym (wyjaśniającym), bada się jedynie zagadnienie formalnej dopuszczalności przeprowadzenia postępowania wznowieniowego.

Z kolei etap drugi (właściwy), rozpoczynający się po wydaniu postanowienia o wznowieniu, ma na celu zbadanie zaistnienia przesłanek wznowienia i zmierza do przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie. Oznacza to, że przedmiotem drugiego etapu postępowania jest: po pierwsze, ustalenie, czy postępowanie było dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145a, art. 145aa, bądź art. 145b; po drugie, przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną lub postanowieniem.

Organy obu instancji przyjęły, a Sąd stanowisko to podziela, że istotnie skarżąca posiada przymiot strony w kontrolowanym postępowaniu w rozumieniu art. 74 ust. 3a ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj.: Dz.U. z 2020 r., poz. 283 ze zm.) [dalej: ustawa środowiskowa]. Przywołana regulacja stanowi wyjątek od ogólnej zasady ustalenia stron postępowania z art. 28 k.p.a. i jako wyjątek musi być interpretowana ściśle (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2022 r., III OSK 713/21). Uznanie za stronę postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla danego przedsięwzięcia wymaga posiadania prawa rzeczowego do nieruchomości, która znajduje się w określonym położeniu wobec przedsięwzięcia (wyrok NSA z 12 lipca 2022 r., III OSK 5531/21). Skarżąca zatem wykazała prawo własności do nieruchomości zlokalizowanej w obszarze zakreślonym treścią art. 74 ust. 3a ustawy środowiskowej.

Skarżąca została pozbawiona udziału w postępowaniu, co faktycznie musiało skutkować wznowieniem postępowania, skoro następnie złożyła wniosek o wznowienie postępowania w terminie wyznaczonym art. 148 § 2 k.p.a. Z ustaleń organów wynika bowiem, że o decyzji Wójta Gminy Pabianice z 10 marca 2020 r. skarżąca dowiedziała się 8 maja 2020 r. z relacji męża, który uzyskał w tej sprawie informację od sąsiadów. Zatem wniosek z 8 czerwca 2020 r. należy uznać za złożony w terminie ustawowym. W konsekwencji prawidłowo wydano postanowienie o wznowieniu postępowania w niniejszej sprawie, które otworzyło możliwość do rozpoznania istoty żądania skarżącej.

Przechodząc już do kwestii kluczowej dla rozpatrywanej sprawy, należy dokonać analizy przesłanek uprawniających do wydania we wznowionym postępowaniu decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 151 § 2 i art. 146 § 2 k.p.a.

Poddając kontroli prawidłowość zastosowania w niniejszej sprawie art. 146 § 2 k.p.a. trzeba mieć na względzie okoliczność, że powołany przepis stanowi podwójny wyjątek od przepisów ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Po pierwsze bowiem, art. 146 § 2 k.p.a. przewiduje określony sposób zakończenia wznowionego postępowania. Dotyczy zatem jednego z kilku nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania jest instytucją wyjątkową, gdyż dopuszcza wyjątki od art. 16 k.p.a., czyli zasady trwałości decyzji administracyjnych oraz określa przesłanki zastosowania normy wyjątku (por. m.in.: wyroki NSA z 6 października 2011 r., II OSK 1478/11 oraz z 9 lipca 2013 r., II OSK 605/12).

Po drugie, art. 146 § 2 k.p.a. ma charakter wyjątkowy, bowiem przewiduje utrzymanie w mocy decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu, które zostało później wznowione, chociaż przy wydaniu tej decyzji niewątpliwie doszło jednak do kwalifikowanego naruszenia prawa procesowego uznawanego przez art. 145 § 1 k.p.a. za choćby jedną z przesłanek wznowienia postępowania. Artykuł 146 § 2 k.p.a. przyjmuje bowiem regułę, że w przypadku, gdy w wyniku wznowionego postępowania miałaby zapaść decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej, wówczas oryginalnej decyzji ostatecznej nie uchyla się, a jedynie stwierdza się, że została ona wydana z naruszeniem prawa. W wyjątkowych okolicznościach należy orzec w wyjątkowy sposób.

Przedstawiona wykładnia systemowa przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego prowadzi do wniosku, że zadaniem organu administracji, który wznowił postępowanie administracyjne jest dokładne zbadanie kwestii materialnoprawnych, ponieważ niezbędne jest rozstrzygnięcie, jaka decyzja mogłaby zapaść w wyniku przeprowadzonego wznowionego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się jednak wyraźnie, że samo uczestnictwo we wznowionym postępowaniu strony, którą wcześniej pominięto, nie gwarantuje wydania decyzji o treści odmiennej niż ta, która zapadłaby bez jej udziału. Rozstrzygnięcie sprawy zależy bowiem od tego, czy podnoszone argumenty są słuszne i czy mają istotny wpływ na wydawane rozstrzygnięcie. Podkreśla się przy tym, że organ administracji w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa musi wykazać, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego.

Kluczowa jest tutaj konstatacja, iż organ stosujący art. 146 § 2 k.p.a. ma obowiązek wykazać, że decyzja dotychczasowa posiada jedynie wadliwości formalne, natomiast w całości była pozbawiona wadliwości materialnej (por.: wyrok NSA z 19 marca 2019 r., II OSK 1123/17 oraz wyroki WSA w Warszawie z 20 lutego 2018 r., VI SA/Wa 1809/17 oraz z 11 stycznia 2013 r., VII SA/Wa 1920/12).

Przedstawione wyżej zasady prowadzenia wznowionego postępowania i podstawy zakończenia tego postępowania rozstrzygnięciem wydanym w myśl art. 146 § 2 k.p.a. mają przełożenie na wynik w rozpatrywanej sprawie. Analizując bowiem treść wniosku skarżącej o wznowienie postępowania z 7 czerwca 2020 r. Sąd dostrzega, że wśród wielu argumentów strona podniosła w szczególności problem emisji hałasu pochodzącego ze spornej inwestycji na pobliskie tereny podlegające ochronie akustycznej w kontekście ustaleń obowiązującego planu miejscowego. Ten wątek nie został wyczerpująco przeanalizowany przez organy administracji. Dostrzeżono wszak, że planowana inwestycja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stanowi bowiem przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymienione w § 3 ust. 2 pkt 2 w zw. z ust. 1 pkt 40 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Planowana kopalnia kruszywa zlokalizowana jest na terenie objętym planem miejscowym i stanowi działalność określoną ustawą z 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze, inną niż przedsięwzięcia wymagające koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin, gdyż ma polegać na wydobywaniu kopaliny - piasku. Tym samym nie wymaga uzyskania koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin, wymaga natomiast koncesji na wydobywanie kopaliny ze złóż. Niezbędne zatem było dokonanie oceny, czy planowane przedsięwzięcie spowoduje naruszenie przeznaczenia nieruchomości określonego w planie miejscowym.

Dalej organy podniosły, że w odniesieniu do terenu inwestycji zgodnie z § 8 uchwały z 26 listopada 1998 r. wyznaczono tereny 3 PHU jako przemysłowe, magazynów i składów handlu hurtowego oraz usług komercyjnych, z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod wymienioną zabudowę z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi. Uciążliwość prowadzonej działalności nie może wykraczać poza granicę wyznaczonej działki, a tym samym powodować konieczność ustanawiania obszaru ograniczonego użytkowania. Dla sąsiadujących z projektowanymi funkcjami terenów wypoczynkowo - rekreacyjnych oraz kompleksu leśnego plan ustala dopuszczalny poziom hałasu 45 dB(A) w porze dziennej i 40 dB(A) w porze nocnej.

To ostatnie zdanie zdaje się jednak pozostało niedostrzeżone i z tego względu złożona przez inwestora Karta informacyjna nie została poddana kontroli przez pryzmat przywołanej normy. Wnikliwa bowiem analiza stron 42-43 oraz 46-47 Karty informacyjnej wskazuje, że jej autor dla ustalenia propagacji hałasu zastosował poziomy inne, zawyżone w stosunku do wynikających z planu miejscowego. W Karcie informacyjnej zakreślono bowiem obszar emisji hałasu do poziomów 50 oraz 55 dB(A). Tymczasem plan miejscowy dla sąsiadujących z projektowanymi funkcjami terenów wypoczynkowo - rekreacyjnych oraz kompleksu leśnego ustala dopuszczalny poziom hałasu 45 dB(A) w porze dziennej i 40 dB(A) w porze nocnej.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że wniosek o braku przesłanki z art. 146 § 2 k.p.a. może być wyłącznie konsekwencją zestawienia wyników prawidłowo przeprowadzonego ponownie postępowania z rozstrzygnięciem decyzji dotychczasowej. Tymczasem w niniejszym postępowaniu organ pierwszej instancji - w ocenie składu orzekającego - nie rozpatrzył sprawy administracyjnej na nowo w jej całokształcie i nie zweryfikował w sposób wyczerpujący zaistnienia przesłanki negatywnej z art. 146 § 2 k.p.a. Zdaniem składu orzekającego wskazana powyżej nierzetelność Karty informacyjnej we wskazanym zakresie powoduje, że nie poddaje się ona ocenie i nie może stanowić punktu wyjścia do oceny czy sporna inwestycja nie narusza postanowień planu miejscowego we wskazanym zakresie.

Powyższe uwagi należy w podobnym zakresie odnieść także do kwestii zbadania czy uciążliwość nie wykracza poza granicę wyznaczonej działki w kontekście § 8 Uchwały z 26 listopada 1998 r.

Reasumując, powyżej sformułowane wątpliwości co do treści Karty informacyjnej w zakresie propagacji hałasu wskazują ewidentnie na konieczność reasumpcji rozważań czy istotnie sporne przedsięwzięcie nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W kontekście podnoszonej nierzetelności Karty informacyjnej w niniejszej sprawie warto zatem przypomnieć, że ocena zgodności inwestycji z planem miejscowym jest obowiązkiem organu wydającego decyzję i powinna być dokonywana już na etapie wstępnym postępowania. Trzeba przy tym wyraźnie zaznaczyć, że dokonując oceny wniosku z punktu widzenia zgodności planowanego przedsięwzięcia z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym, organy opierają się przede wszystkim na złożonej przez inwestora Karcie informacyjnej przedsięwzięcia. To ten dokument stanowi kluczowy, zasadniczy dowód w sprawie i to ten dokument musi zostać oceniony w kontekście konkretnych przepisów i ustaleń planu (por. wyrok NSA z 12 września 2025 r., III OSK 1344/22).

Jednocześnie nie może umknąć uwadze, że nie jest wymagane stwierdzenie jego zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz tylko stwierdzenie, że takie przedsięwzięcie nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 25 lutego 2020 r., II OSK 395/19).

Warto tu podkreślić, że istotę konstrukcji przepisu art. 146 § 2 k.p.a. doskonale oddaje wyrok Sądu Najwyższego z 7 lipca 1994 r., III ARN 26/94, w którym wyjaśniono, iż rozstrzygnięcie takie jest dopuszczalne wówczas, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. W sytuacji gdy wnioski dowodowe i twierdzenia stron nie zostały uwzględnione i gdy tym samym nie został zebrany w sprawie pełny materiał dowodowy, nie można przyjąć, że nie mogłaby zapaść inna decyzja niż kwestionowana w podaniu o wznowienie postępowania. W ocenie Sądu zatem oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcia o art. 146 § 2 k.p.a. w tym momencie okazało się przedwczesne z uwagi na niewyczerpujące ustalenia faktyczne wyniesione z nierzetelnej Karty informacyjnej.

Natomiast nie sposób się zgodzić ze stroną skarżącą w zakresie zarzutu zignorowania opinii RDOŚ w niniejszej sprawie. Przypomnienia tutaj wymaga, że sporne przedsięwzięcie należy do przedsięwzięć mogących "potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko". Obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko ma więc charakter fakultatywny. O tym czy zachodzi taka konieczność decyduje organ administracji w formie postanowienia uwzględniając kryteria wymienione w art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej. W przypadku stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko organ nie wydaje odrębnego postanowienia, a brak potrzeby przeprowadzania oceny na środowisko stwierdza w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzja ta wydawana jest po uzyskaniu opinii, o których mowa w art. 64 ust. 1 i 1a ustawy środowiskowej. Charakterystyka przedsięwzięcia stanowi załącznik do decyzji.

W niniejszej sprawie dwa organy (Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny oraz Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich) w opiniach nie stwierdziły potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Z kolei Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, że dla planowanego przedsięwzięcia istnieje obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Nie ulega wątpliwości to, że opinie wyspecjalizowanych organów (o których mowa w art. 64 ustawy środowiskowej) mają charakter wyłącznie pomocniczy, a ich zadaniem jest ułatwienie właściwemu organowi podjęcie rozstrzygnięcia - tj. stwierdzenie obowiązku lub braku obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Natomiast to do organu prowadzącego postępowanie należy ostateczna ocena, czy dla danego przedsięwzięcia należy przeprowadzić ocenę jego oddziaływania na środowisko. W niniejszej sprawie wszystkie trzy opinie miały tylko charakter pomocniczy i nie można twierdzić, że zastosowanie się do dwóch opinii pozytywnych świadczy o zignorowaniu opinii przeciwstawnej. To do organu należy końcowa ocena opinii zgromadzonych w sprawie i wydanie w tym zakresie odpowiedniego rozstrzygnięcia i jego odpowiednie uzasadnienie.

Należy jeszcze wyjaśnić, że powyższe wywody Sad poczynił ze świadomością treści wyroków w sprawach o sygn. akt II SA/Łd 690/20 oraz III OSK 2115/22. Przywołane sprawy odnosiły się do kontroli postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej z 10 marca 2020 r. Granice dotychczasowej kontroli były zatem ograniczone do badania czy zaistniały "naruszenia kwalifikowane" mogące stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta. A podkreślenia tu wymaga, iż postawienie zarzutu "rażącego" naruszenia prawa musi być związane z konkretnym przepisem, którego treść nie budzi wątpliwości, a interpretacja w zasadzie nie wymaga sięgania po inne metody wykładni poza wykładnią językową. Tymczasem w niniejszym postępowaniu - wobec skutecznego wznowienia postępowania na wniosek skarżącej - zaszła konieczność ponownej merytorycznej oceny zebranego materiału bez konieczności ograniczania się do poszukiwania tylko kwalifikowanych postaci naruszenia prawa. Innymi słowy, wszczęcie innych trybów nadzwyczajnych wymusiło wyznaczenie innych granic sprawy.

Dodatkowo należy zauważyć, że w niniejszej sprawie uwagi poczyniono niezależnie od postępowania o sygn. akt II SA/Łd 511/20, które odnosiło się do kontroli legalności umorzenia postępowania odwoławcze od analizowanej decyzji środowiskowej.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien uwzględnić wskazania Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku. Skoro w niniejszej sprawie dane przedstawione w karcie informacyjnej przedsięwzięcia nie pozwalają na określenie dokładnego zasięgu oraz zakresu oddziaływań, to organ winien rozważyć czy zasadnym będzie przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, w ramach której dojdzie do uściślenia tych kwestii. Obowiązkiem organu będzie przeanalizowanie rzetelnie przedstawionej charakterystyki przedsięwzięcia i oceny jego oddziaływania, jak również na ustosunkowanie się do obaw skarżących przez pryzmat przesłanki nienaruszenia przez sporną inwestycję postanowień obowiązującego planu miejscowego, w szczególności jego § 8 ust. 1-3.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w punkcie 2 i 3 sentencji wyroku działając na podstawie art. 200 powoływanej ustawy p.p.s.a. ał