Uzasadnienie
D. Ł. i J. G. złożyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na czynność Wójta Gminy Poronin z dnia 28 sierpnia 2013 r., polegającą na włączeniu do Gminnej Ewidencji Zabytków karty adresowej domu położonego w P., przy ul. [...] sporządzonej w marcu 2011 r. Zaskarżonej czynności zarzucono naruszenie:
- I. art. 22 ust. 4 i 5 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu poprzez:
- 1. bezpodstawne i dowolne uznanie domu mieszkalnego oraz zabudowań gospodarczych na opisanej powyżej nieruchomości za zabytek w sytuacji, gdy nie posiadają one cech zabytku w myśl art. 3 pkt 1 i 2 cyt. ustawy;
- 2. włączenie karty adresowej przedmiotowego obiektu do GEZ bez przeprowadzania odpowiednich czynności wyjaśniających, czy budynek ten spełnia przesłanki definicji legalnej zabytku, a w szczególności nienależyte i niewystarczające zbadanie istotnych okoliczności sprawy oraz brak stosownego udokumentowania przez organ okoliczności uzasadniających objęcie budynku szczególną formą ochrony ze względu na posiadane przez niego ponadprzeciętne wartości historyczne, zabytkowe lub artystyczne;
- II. § 17 pkt. 8 i 9 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 roku w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz.
- 56) - polegające na ich niezastosowaniu poprzez brak zawarcia w kartach adresowych zabytków informacji na temat historii, opisu i wartości, stanu zachowania oraz postulatów dotyczących konserwacji zabytku.
Mając na uwadze powyższe uchybienia, wniesiono o stwierdzenie bezskuteczności skarżonej czynności oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania związanych z udziałem w sprawie, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.
W ocenie strony skarżącej przedmiotowy budynek nie posiada cech zabytku, o których mowa w art. 3 pkt 1 i 2 cyt. ustawy, a w każdym razie organ nie wyjaśnił i nie udokumentował w odpowiedni sposób takich cech. Sam fakt powstania obiektu w czasach minionych nie powoduje, że jest on predestynowany do wpisania do rejestru zabytków.
Działania organu polegające na włączeniu karty ewidencyjnej budynku do gminnej ewidencji zabytków powinny być przejrzyste i poparte odpowiednimi opiniami, ekspertyzami oraz innymi czynnościami dowodowymi. W analizowanej sprawie, w dokumentacji zgromadzonej przez Wójta Gminy Poronin brak jest jakichkolwiek dokumentów lub informacji uzasadniających objęcie wyżej wymienionej nieruchomości ochroną konserwatorską. W szczególności informacji tych nie dostarcza karta adresowa budynku opracowana w 2011 roku, która oprócz jednego zdjęcia nie zawiera żadnych innych danych. W karcie nie wskazano nawet przybliżonej daty powstania budynku.
Organ wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi.
W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowy budynek został ujęty w dniu 28 sierpnia 2013 r. w ewidencji zabytków na podstawie karty obiektu sporządzonej w marcu 2011 r. Podkreślono, że w obowiązującym na ten czas stanie prawnym przepisy prawa nie przewidywały konieczności indywidualnego informowania właścicieli o dokonanym wpisie.
Tworzenie i uzgadnianie gminnej ewidencji zabytków było procesem długotrwałym, uzgadnianym z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Działania wójta wyczerpały przesłanki z art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1292 z późn.zm). Tryb uzgodnienia z konserwatorem nie wymaga jakiejś formy szczególnej.
Skarga zasługuje na oddalenie, gdyż z gminnej ewidencji nie można wyłączyć obiektów, których wyłączenia nie zaaprobował i nie zaakceptował Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. - Dz. U. z 2026 r., poz. 143 zwanej dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W przedmiotowej sprawie przedmiotem skargi jest włączenie karty adresowej domu położonego przy ul. [...] w P. do Gminnej Ewidencji Zabytków (dalej GEZ), które zostało udokumentowane zarządzeniem nr 35/2013 z dnia 28 sierpnia 2013 r.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że czynność włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków w zw. z § 18 ust. 1 rozporządzenia, jako działanie jednostronne będące elementem władczych działań administracji publicznej, podobnie jak włączenie karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, kwalifikowane jest jako czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. postanowienie z Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2021 r. II OZ 218/21, podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2021 r., VII SA/Wa 1766/19).
Jako że skarżony akt lub czynność zostały przyjęte przed rokiem 2017 r. zbadano, czy spełnione zostały warunki dopuszczalności skargi, o których była mowa w art. 52 § 3 oraz art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed jego nowelizacji dokonanej na mocy ustawy z dnia z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017, poz. 935), zgodnie z art. 17 ust. 2 tej ustawy.
Zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można było wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.
Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.
Skoro przedmiotem skargi jest w niniejszej sprawie czynność włączenia karty adresowej zabytku do GEZ, czyli czynność materialno-techniczna, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to istotny dla ustalenia terminowości wniesienia skargi jest moment, w którym strona skarżąca dowiedziała się o włączeniu budynku do GEZ. Z dokumentacji wynika, że pismem z dnia 10 kwietnia 2026 r. Wójt Gminy Poronin powiadomił stronę skarżącą, że budynek jest włączony do ewidencji zabytków, w dniu 30 kwietnia 2026 r. strona skierowała do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które pozostało bez odpowiedzi, a w dniu 11 czerwca 2026 r. złożona została skarga.
Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu skarga jest dopuszczalna.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy na wstępie Sąd wskazuje, że podstawą prawną skarżonej czynności był art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. (Dz.U.2003.162.1568 ze zm., dalej zwanej u.o.z.).
Zgodnie z powołanymi wyżej art. 22 ust. 5 u.o.z. wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. W gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte:
- 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru;
- 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków;
- 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.
Zgodnie z art. 22 ust. 4 i ust. 5 u.o.z. włączenie karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków na podstawie, jako działanie jednostronne będące elementem władczych działań administracji publicznej, podobnie jak włączenie karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, kwalifikowane jest jako czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2021 r., sygn. II OZ 218/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 września 2021 r., sygn. VII SA/Wa 1766/19).
Niewątpliwie organ prowadzący ewidencję zabytków nie jest w świetle u.o.z. zobowiązany do przeprowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w przedmiocie włączenia karty danego obiektu do ewidencji i nie wydaje w tej sprawie decyzji. Jednakże należy zauważyć, że zgodnie ze stanowiskiem NSA z 25 lutego 2020 sygn. II OSK 395/20, brak przepisów określających tryb postępowania skutkuje tym, że kontrola legalności działania organu sprowadza się do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r., sygn. II OSK 2189/13).
Przy ujęciu w gminnej ewidencji zabytków nie stosuje się reguł kodeksu postępowania administracyjnego, jakie mają zastosowanie w przypadku prowadzenia typowego postępowania administracyjnego. Brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do gminnej ewidencji zabytków nie oznacza jednak, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest bowiem oczywiste, że włączenie karty zabytku do ewidencji (gminnej, wojewódzkiej) musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku z art. 3 pkt 1 u.o.z., może zostać ujęty w ewidencji.
Wobec tego powinien zostać sporządzony dokument, z którego wynikałoby merytoryczne uzasadnienie, z jakich powodów materialnoprawnych organ obejmuje dany obiekt nieruchomy ww. kartą jako zabytek spełniający wymogi art. 3 u.o.z.
W szczególności potrzeba taka zachodzi z uwagi na jednostronny charakter czynności, niezależnej od woli właściciela danej nieruchomości oraz kształtowanie sfery praw i obowiązków właściciela zabytku. Tego wymaga w demokratycznym państwie prawnym ochrona praw podmiotowych właściciela nieruchomości (por. np.: wyroki WSA w Krakowie z: 14 czerwca 2021 r. sygn. II SA/Kr 441/2021 r.; 20 października 2020 r., sygn. II SA/Kr 707/20, 29 września 2021 r., sygn. II SA/Kr 637/21. W kontekście rozpoznawanej sprawy na uwagę zasługuje także wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 2116/19, w którym wskazano, że art. 22 ust. 2 i 3 u.o.z. należy rozumieć jako środek wstępnej ochrony zabytków).
Przechodząc zatem do zbadania, czy organ administracji w niniejszej sprawie miał usprawiedliwione podstawy do włączenia karty adresowej domu skarżących do ewidencji zabytków, Sąd zgodził się z zarzutami skargi, że materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie jest nader skąpy.
Karta adresowa budynku sporządzona w marcu 2011 r., będąca przedmiotem wpisu do GEZ zawiera bardzo niewiele danych. W karcie tej znajduje się wyłącznie zdjęcie budynku zrobione w dacie sporządzenia karty, wskazano adres budynku, jego właściciela a ponadto określono, że budynek jest drewniany. W karcie nie wskazano daty powstania budynku – choćby szacunkowo, rubryka "uwagi do obiektu" również pozostaje pusta. W końcu karta nie została w ogóle podpisana. W efekcie powyższy dokument nic nie wnosi do sprawy.
W załączeniu do odpowiedzi na skargę organ przedłożył wyłącznie wyciąg z załącznika do Zarządzenia nr 35/2013 Wójta Gminy Poronin z dnia 28 sierpnia 2013 r. – Ewidencję zabytków Gminy Poronin. Wynika z niego wyłącznie, że pod pozycją [...] ujęty jest dom skarżących, przy czym w rubryce "charakterystyka" wskazano wyłącznie oznaczenie surowca, z którego został zbudowany ("drewn."), natomiast rubryka "datowanie" pozostała pusta, co oznacza, że nie wskazano choćby w przybliżeniu daty powstania budynku. Organ nie przesłał żadnych innych dokumentów dotyczących domu skarżących.
Z powyższych dokumentów nie wynika zatem zabytkowy charakter obiektu. Nie podważając kompetencji osób, które sporządzały powyższą dokumentację, Sąd niemniej jednak ocenił, że organ nie zdołał wykazać zabytkowych cech budynku, które uzasadniałyby włącznie karty adresowej budynku do ewidencji zabytków. Co warte uwagi, organ nie przywołał żadnej konkretnej argumentacji w tym przedmiocie również w odpowiedzi na skargę.
Należy natomiast pamiętać, że czynność materialno-techniczna włączenia karty adresowej do GEZ pociąga za sobą istotne konsekwencje w sferze uprawnień właścicielskich. Wobec powyższego włączenie zabytku do GEZ powinno być poprzedzone zgromadzeniem odpowiedniej dokumentacji wskazującej na zabytkowy charakter włączanego obiektu. Podkreślenia wymaga, że w kartach adresowych zabytków zwykle znajdowała się i znajduje się nadal rubryka, w której można zawrzeć uzasadnienie włączenia zabytku do GEZ, czego jednak organy nie uczyniły.
Sąd nie podziela stanowiska organu, że wystarczającą podstawę dokonania zaskarżonej czynności stanowiło uzgodnienie – choćby w dorozumianej formie przez brak sprzeciwu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Fakt dokonania takiego uzgodnienia nie zwalnia organu z obowiązku takiego utrwalenia podstaw czynności, aby możliwe było skontrolowanie, jakie cechy obiektu przesądziły o uznaniu go za zabytek. Z karty powinno wynikać co najmniej, jaka wartość historyczna, artystyczna lub naukowa została przypisana obiektowi oraz jakie konkretne, możliwe do zidentyfikowania cechy stanowią podstawę tej oceny.
Poza sporem w sprawie pozostaje, że strona skarżąca nie była informowana o dokonaniu zaskarżonej czynności, gdyż obowiązek taki – jak wyżej przedstawiono – zaczął obowiązywać dopiero od 19 października 2019 r.
Niemniej jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych niekwestionowany jest pogląd o konieczności powiadomienia właścicieli o tego rodzaju postępowaniu mogącym prowadzić do wpisu, nawet wówczas, gdy nie było takiego wymogu w rozporządzeniu wykonawczym. Albowiem właściciel nieruchomości, nie wiedząc o tym, że nieruchomość ma zostać wpisana do gminnej ewidencji zabytków lub o tym, że już w niej została ujęta, nie ma możliwości zająć stanowiska oraz zakwestionować działań podejmowanych przez organ administracji gminnej w porozumieniu z konserwatorem. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 marca 2026 r., sygn. II OSK 2224/23 (LEX nr 4035856), że wyniku zastosowanej procedury, sprzecznej z Konstytucją RP - skarżące nie mogły kwestionować przyjętych przez organ ustaleń, formułować wniosków dowodowych, czy w inny sposób bronić się przed organem przed ograniczeniem prawa własności.
Gminna ewidencja zabytków nie jest żadną z form ochrony zabytków przewidzianych w art. 7 u.o.z. Jednakże wpis ten ogranicza własność, ponieważ włączenie karty adresowej do gminnej ewidencji zabytków wiąże się z obowiązkiem uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę albo rozbiórkę dla inwestycji planowanych na obszarach lub w odniesieniu do budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków (art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 39 ust. 3 p.b.).
Wobec tego, postępowanie w tym zakresie winno być oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych regulacjach. Kryteria powinny być przejrzyste, ponieważ od nich zależy ingerencja w konstytucyjne wolności i prawa. Niebezpieczeństwo arbitralności organów wykonawczych prowadzić może do bezpodstawnego działania, zwłaszcza, że definicja ustawowa "zabytku" tworzy szerokie pole administracyjnego uznania. Zatem brak powiadomienia właściciela nieruchomości, nawet przy wcześniejszym braku wymogu prawnego, ze względu na potrzebę ochrony wspomnianych wolności i praw, stanowi naruszenie prawa.
Bezzasadny był argument organu dotyczący braku zgody Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na wyłączenie budynku skarżących z ewidencji zabytków. Przedmiotem sprawy nie jest bowiem wniosek o wyłączenie obiektu z ewidencji, lecz badana jest prawidłowość czynności polegającej na włączeniu karty adresowej budynku do ewidencji zabytków.
Wobec powyższego skarga został uwzględniona, a Sąd, na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności Wójta Gminy Poronin, o czym orzeczono w punkcie I sentencji.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt II sentencji zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 w zw. z art. 209 P.p.s.a. Na koszty postępowania w kwocie złożyły się: uiszczony wpis od skargi w wysokości 200 zł; koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa.