Uzasadnienie
Przedmiotem skargi A. K. – dalej jako "Skarżąca" jest postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia 19 marca 2026 roku, znak: WGU.6621.1.1 2.2023 stwierdzające, że odwołanie od decyzji - aktu własności ziemi z dnia 12 grudnia 1978 roku, nr BGMG-GR-7019/AWZ-1044/78, nie zostało wniesione w terminie.
Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach.
W dniu 18 lutego 2023 roku Skarżąca złożyła wniosek zatytułowany jako "Odwołanie od decyzji", w którym wniosła o uchylenie decyzji - aktu własności ziemi z dnia 12 grudnia 1978 roku, nr BGMG-GR-7019/AWZ-1044/78, wydanego przez Naczelnika Miasta i Gminy w W..
Przedmiotowa decyzja została wydana na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 roku o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 z późn. zm.) w trybie art. 1 ust. 1 i 2, art. 5 i art. 12 tej ustawy. W decyzji stwierdzono nabycie przez osoby wskazane w akcie własności ziemi nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu położonej w S., województwo k.
Sprawa była przedmiotem rozpoznania przez sądy powszechne. Postanowieniem z dnia 29 czerwca 2023 roku, sygn. akt I [...], Sąd Rejonowy w W., I Wydział Cywilny, odrzucił wniosek na podstawie art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c., uznając niedopuszczalność drogi sądowej. Postanowienie to zostało uchylone przez Sąd Okręgowy w K. postanowieniem z dnia 8 lutego 2024 roku, sygn. akt [...]. Następnie postanowieniem z dnia 20 marca 2024 roku, sygn. akt I Ns 246//24, Sąd Rejonowy w W., I Wydział Cywilny, stwierdził swoją niewłaściwość rzeczową i przekazał sprawę do rozpoznania Sądowi Okręgowemu w K., II Wydziałowi Cywilnemu - Odwoławczemu.
Ostatecznie, postanowieniem z dnia 10 października 2024 roku, sygn. akt II [...] Sąd Okręgowy w K., Wydział II Cywilny - Odwoławczy, przekazał Burmistrzowi Miasta i Gminy W. odwołanie wraz z aktami sprawy, celem nadania mu właściwego biegu, na podstawie art. 8 § 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 roku o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych.
Rozpoznając przedmiotową sprawę, organ stwierdził, że odwołanie wnioskodawczyni od decyzji - aktu własności ziemi z dnia 12 grudnia 1978 roku nie zostało wniesione w terminie, a tym samym jest niedopuszczalne.
Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., prekluzyjny termin do wniesienia odwołania dotyczy tylko tych osób, którym decyzja została doręczona. Termin ten nie dotyczy stron, które nie brały udziału w postępowaniu przed organem I instancji i którym decyzja zapadła w tym postępowaniu nie została doręczona.
W tym przypadku termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, liczy się od dnia doręczenia jej odpisu decyzji stronie, która miała udział w postępowaniu. Po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania i po uprawomocnieniu się decyzji, osoba, która w postępowaniu w I instancji nie brała udziału, a jest stroną, nie ma prawa do wniesienia odwołania.
Przysługuje jej jednak prawo do wzruszenia postępowania w trybie nadzwyczajnym, co uzasadnia przekazanie odwołania do właściwego sądu. Jednakże w tej sytuacji wskazać należało, że nie miało wpływu na uzyskanie przez decyzję przymiotu ostateczności zaniechanie doręczenia jej wszystkim stronom.
W sprawie skarżącej nie uczestniczyła ona w postępowaniu, zaś organ nie doręczył (ogłosił) jej decyzji, mimo faktu, iż zgodnie z art. 28 k.p.a. przysługiwał jej przymiot strony postępowania administracyjnego, to termin do wniesienia odwołania musi być liczony od daty doręczenia jej odpisu decyzji stronie, która uczestniczyła w postępowaniu i jako ostatnia otrzymała przedmiotową decyzję. Zgodzić się wobec tego należy z organem administracji, że o tym, iż termin do wniesienia odwołania skutkujący ostatecznością decyzji upłynął przed wniesieniem odwołania przez skarżącego.
Jednocześnie wskazać należy na kluczową regulację zawartą w ustawie z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 1187 z późn. zm.). Mocą art. 63 ust. 1 został skreślony § 4 art. 8 ustawy z dnia 26 marca 1982 roku o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, zaś w art. 63 ust. 2 i 3 ustawodawca postanowił, że:
- - do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 roku o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz.
- 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji,
- - oraz że toczące się postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 2, podlegają umorzeniu.
Z regulacji tej wynika, że od dnia wejścia jej w życie, czyli od 1 stycznia 1992 roku, nie ma prawnej możliwości wzruszania aktów własności ziemi wydanych na podstawie nieobowiązującej już ustawy z dnia 26 października 1971 roku o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Dotyczy to też sytuacji, gdy akt własności ziemi dotknięty jest kwalifikowanymi wadami prawnymi
Konstytucyjność art. 63 ust. 2 ustawy z 1991 roku została potwierdzona w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 lutego 2000 roku, sygn. SK 13/98 (Dz.U. 2000 Nr 15 poz. 203). Jak wskazał Trybunał, instytucja ta była konieczna z punktu widzenia bezpieczeństwa obrotu i stabilizacji stosunków cywilnoprawnych, przy czym wynika ona z zasady demokratycznego państwa prawa, o której mowa w art. 2 Konstytucji RP, stanowiąc właśnie przejaw zasady bezpieczeństwa prawnego.
Stanowisko to zostało jednoznacznie potwierdzone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2017 roku, sygn. II OSK 3080/15 (LEX nr 2366680), w którym Sąd orzekał w sprawie analogicznej do niniejszej. NSA stwierdził:
W pierwszej kolejności należy wskazać, że ustanowiony w art. 129 § 2 k.p.a. prekluzyjny termin do wniesienia odwołania dotyczy tylko tych osób, którym decyzja została doręczona. Termin ten nie dotyczy stron, które nie brały udziału w postępowaniu przed organem I instancji i którym decyzja zapadła w tym postępowaniu nie została doręczona. W tym przypadku termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, liczy się od dnia doręczenia jej odpisu decyzji stronie, która miała udział w postępowaniu. Po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania i po uprawomocnieniu się decyzji, osoba, która w postępowaniu w I instancji nie brała udziału, a jest stroną, nie ma prawa do wniesienia odwołania.
Tym samym, pomijając kwestię tego, że wskazane w skardze kasacyjnej przepisy nie mają charakteru przepisów procesowych lecz materialnoprawnych, zarzut ich naruszenia jest całkowicie bezpodstawny. Z treści art. 8 § 1 w/w. ustawy nowelizującej Kodeks cywilny z 1982 r. Zasadnicza zmiana trybu rozpoznawania spraw dotyczących uwłaszczenia posiadaczy nieruchomości na podstawie ww. ustawy z 1971 r. i ustanowienie kompetencji w tym zakresie sądów powszechnych, wymagały uregulowania sytuacji, w których sprawy o stwierdzenie nabycia własności przez posiadacza samoistnego nie zostały zakończone w życie ustawy ostateczną decyzją terenowego organu administracji państwowej. W konsekwencji sprawy takie z mocy art. § § 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. przekazane zostały ''niezwłocznie właściwym sądom jako drugiej instancji w tych sprawach.'"
Podkreślono, że w latach 1982-1991 istniała możliwość wzruszenia wadliwych aktów własności ziemi przez stronę, która nie brała udziału w postępowaniu lub wydanym aktem własności ziemi naruszono jej prawa własności (wznowienia postępowania czy stwierdzenia nieważności). Jednakże art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2012 r. poz. 1187 z późn. zm.) definitywnie wykluczył możliwości weryfikacji w trybie nadzwyczajnych środków zaskarżenia ostatecznych decyzji administracyjnych dotyczących stwierdzenia nabycia własności nieruchomości rolnych wydanych na podstawie ustawy.
W niniejszej sprawie przedmiotowa decyzja - akt własności ziemi z dnia 12 grudnia 1978 roku została wydana na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 roku o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Decyzja ta stała się ostateczna najpóźniej w roku 1979, gdyż nie została od niej wniesiona żadna skarga ani odwołanie w terminie ustawowym przez strony, którym została doręczona.
Wnioskodawczyni A. K. złożyła wniosek zatytułowany "Odwołanie od decyzji" w dniu 18 lutego 2023 roku, a zatem prawie 45 lat po wydaniu przedmiotowej decyzji. Nawet przy uwzględnieniu okoliczności, że wnioskodawczyni mogła nie brać udziału w postępowaniu z 1978 roku i nie została jej doręczona decyzja, termin do wniesienia odwołania liczony od daty doręczenia decyzji ostatniej ze stron upłynął najpóźniej w roku 1979. Co więcej, zgodnie z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 8 § 2 ustawy z 1982 roku oraz art. 63 ust. 2 ustawy z 1991 roku, od dnia 1 stycznia 1992 roku całkowicie wyłączona została możliwość wzruszenia aktów własności ziemi wydanych na podstawie ustawy z 1971 roku, zarówno w trybie zwykłym (odwołanie po terminie), jak i w trybach nadzwyczajnych (wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności, uchylenie lub zmiana decyzji).
Mając na uwadze powyższe, organ administracji stwierdził, że odwołanie wnioskodawczyni od decyzji - aktu własności ziemi z dnia 12 grudnia 1978 roku, nr BGMG-GR-7019/AWZ-1044/78, nie zostało wniesione w terminie. Termin do wniesienia odwołania upłynął najpóźniej w 1979 roku, a następnie - na mocy art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 roku - od 1 stycznia 1992 roku została całkowicie wyłączona możliwość wzruszenia przedmiotowej decyzji w jakimkolwiek trybie.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w szczególności wyrokiem II OSK 3080/15 z dnia 5 września 2017 roku, odwołanie wniesione po upływie terminu oraz po wejściu w życie art. 63 ust. 2 ustawy z 1991 roku jest bezwzględnie niedopuszczalne i podlega stwierdzeniu uchybienia terminu na podstawie art. 134 k.p.a.
Na powyższe postanowienie skargę wniosła A. K., podnosząc zarzuty naruszenia:
- 1. naruszenie art. 7a § 1 ustawy kodeks postępowania administracyjnego poprzez odebranie skarżącej przyznanego uprawnienia do sądowego rozpatrzenia sprawy i rozstrzygnięcie wątpliwości w co od przysługującej drogi sądowej na niekorzyść strony skarżącej,
- 2. naruszenie art 8 § 1 ustawy kodeks postępowania administracyjnego poprzez wydanie drugiej, sprzecznej, decyzji w przedmiocie przekazania odwołania do sądu.
W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotem skargi jest postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia 19 marca 2026 r. Zdaniem skarżącej postanowienie narusza wskazane w zarzutach przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarżąca podkreśliła, że w dniu 12 grudnia 1978 r. Naczelnik Miasta i Gminy W. wydał akt własności ziemi o numerze [...], w którym stwierdził, że Z. Z. stała się z mocy prawa właścicielką działki nr [...] o powierzchni 0,72 ha położonej w S.. W wyniku wydania tej decyzji udział w prawie własności przedmiotowej nieruchomości utracił M. C., poprzednik prawny skarżącej A. K.. Bezsporne jest, że M. C. nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym i nie doręczono mu aktu własności ziemi, na podstawie którego utracił udział w prawie własności nieruchomości.
Po złożeniu przez skarżącą za pośrednictwem platformy ePUAP w dniu 23 grudnia 2022 r. wniosku o doręczenie decyzji administracyjnej, Gmina W. przesłała pismem z dnia 30 stycznia 2023 r. uwierzytelnioną kopię aktu własności ziemi. Dokumenty zostały doręczone skarżącej w dniu 8 lutego 2023 r.
Ze względu na obowiązujący stan prawny skarżąca, po uzyskaniu informacji o treści decyzji, nie miała możliwości skutecznego złożenia wniosku o wznowienie postępowania ani o stwierdzenie nieważności decyzji w trybie art. 156 KPA. W związku z tym złożyła odwołanie, domagając się uchylenia decyzji. Podstawę do takiego działania stanowi art. 8 § 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych.
Przepis ten przewiduje możliwość przekazania odwołania do właściwego sądu powszechnego, który rozpoznaje sprawę jako sąd drugiej instancji. W postępowaniu sądowym możliwe jest odpowiednie zmodyfikowanie żądania, w tym dochodzenie ustalenia prawa na podstawie art. 189 KPC lub odszkodowania na podstawie art. 417 KC. Nie jest jednak konieczne rozstrzyganie na obecnym etapie o zakresie przyszłych roszczeń. Istotne jest bowiem to, że skarżącej przysługuje prawo do sądu, a niniejsza sprawa dotyczy ochrony tego prawa w sytuacji, gdy poprzednik prawny utracił udział w nieruchomości w wyniku postępowania administracyjnego, o którym nie został zawiadomiony.
Szczególnego znaczenia nabiera fakt, że po wniesieniu przez skarżącą odwołania Burmistrz Miasta W. przekazał je do Sądu Rejonowego w W., dokonując tego pismem z dnia 23 lutego 2023 r. Organ postąpił zatem zgodnie z art. 8 § 2 wskazanej ustawy. Przekazanie odwołania do sądu nastąpiło po jego uprzednim zbadaniu pod względem formalnym na podstawie przepisów KPA.
Zgodnie z art. 8 § 2 ustawy z 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych do postępowania przed przekazaniem odwołania sądowi, w tym do terminu jego wniesienia, podstawy i formy, stosuje się przepisy KPA. W konsekwencji przekazanie odwołania do sądu nastąpiło w formie postanowienia. Postanowienie z dnia 23 lutego 2023 r. nie zostało następnie uchylone ani zmienione i nadal funkcjonuje w obrocie prawnym.
Najistotniejsze jest to, że poprzez przekazanie odwołania do sądu organ administracji uznał, że skarżącej przysługuje droga sądowa. Przekazanie sprawy z Sądu Rejonowego w W. do Sądu Okręgowego w K. nastąpiło natomiast z uwagi na właściwość sądu i nie ma wpływu na zasadniczą kwestię, jaką jest uprzednie uznanie przez organ prawa skarżącej do rozpoznania sprawy przez sąd powszechny.
Tymczasem zaskarżone postanowienie z dnia 19 marca 2026 r. pozbawia skarżącą tego uprawnienia, nie wyjaśniając jednocześnie, dlaczego organ zmienił swoje wcześniejsze stanowisko. Co więcej, wskazana w postanowieniu podstawa prawna, tj. art. 134 KPA w związku z art. 8 § 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych oraz art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, nie odnosi się do uchylenia ani zmiany postanowienia z dnia 23 lutego 2023 r. Zaskarżone postanowienie nie omawia tego wcześniejszego rozstrzygnięcia i w ogóle nie odnosi się do faktu, że Burmistrz już wcześniej przekazał odwołanie do sądu.
Powyższe prowadzi do zarzutu naruszenia art. 7a § 1 oraz art. 8 KPA. W wyniku wcześniejszego działania organu skarżącej przyznano możliwość rozpoznania sprawy przez sąd. Art. 8 § 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie oznacza automatycznego przekazywania każdej sprawy do sądu, ponieważ odwołanie podlega uprzedniej ocenie w świetle przepisów KPA. Skoro organ dokonał tej oceny i przekazał odwołanie do sądu, jego późniejsze działanie prowadzące do pozbawienia skarżącej tego uprawnienia wymagało szczegółowego uzasadnienia.
Zaskarżone postanowienie ogranicza się natomiast do stwierdzenia, że odwołanie zostało wniesione po terminie, nie wyjaśniając, dlaczego okoliczność ta ma prowadzić do pozbawienia skarżącej wcześniej przyznanego prawa do sądu. Brak odniesienia się do wcześniejszego postanowienia z dnia 23 lutego 2023 r. powoduje, że nie sposób ustalić, z jakich przyczyn organ odstąpił od swojego wcześniejszego stanowiska.
Naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ działanie organu doprowadziło do odebrania skarżącej możliwości merytorycznego rozpoznania jej odwołania przez sąd powszechny. Ma to szczególne znaczenie z uwagi na konstytucyjne prawo do sądu określone w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.
Należy również uwzględnić, że możliwość skorzystania przez skarżącą z administracyjnych środków wzruszenia decyzji została ograniczona przez późniejsze zmiany przepisów. Ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa w art. 63 ust. 2 wyłączyła w odniesieniu do określonych decyzji wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. stosowanie przepisów KPA dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności oraz uchylenia lub zmiany decyzji.
Wyłączenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 KPA oznaczało również brak możliwości dochodzenia odszkodowania na podstawie obowiązującego wówczas art. 160 KPA. Przepis ten przewidywał możliwość uzyskania odszkodowania za rzeczywistą szkodę wyrządzoną wydaniem decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 KPA. Aby dochodzić odszkodowania, konieczne było zatem uprzednie stwierdzenie nieważności decyzji.
Istotne znaczenie ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 czerwca 2020 r., sygn. K 11/18, w którym Trybunał uznał art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r., w zakresie dotyczącym decyzji o przejęciu przez Skarb Państwa nieruchomości wydanych na podstawie ustawy z 1971 r., za zgodny z art. 7 oraz art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Dodatkowo obecnie obowiązujący art. 158 § 3 KPA przewiduje, że po upływie 30 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Zgodnie natomiast z art. 156 § 2 KPA nie stwierdza się nieważności decyzji z określonych przyczyn, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.
W konsekwencji skarżąca nie może obecnie skutecznie dochodzić wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji ani odszkodowania na podstawie przepisów KPA. Pozostaje jej natomiast droga postępowania cywilnego przed sądem powszechnym, której podstawę stanowi art. 8 § 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r.
Mając powyższe na uwadze, niniejsza skarga zmierza do zapewnienia skarżącej skutecznej ochrony sądowej poprzez umożliwienie merytorycznego rozpoznania jej sprawy przez sąd powszechny działający jako sąd II instancji. Zaskarżone postanowienie, poprzez pominięcie wcześniejszego rozstrzygnięcia organu o przekazaniu odwołania do sądu oraz brak wyjaśnienia przyczyn odebrania skarżącej wcześniej przyznanego uprawnienia, nie powinno się utrzymać w obrocie prawnym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z racji jej bezzasadności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania.
Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm. - dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy.
Wniesiona skarga na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji – aktu własności ziemi z dnia 12 grudnia 1978 r. nr BGMG-GR-7019/AWZ-1044/78 – jest bezzasadna.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 roku, poz. 1691) – dalej jako "k.p.a." odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a w przypadku decyzji ogłoszonej ustnie – od dnia jej ogłoszenia. Termin ten ma charakter prekluzyjny, a jego upływ powoduje utratę prawa do wniesienia zwykłego środka zaskarżenia.
W orzecznictwie przyjmuje się, że w przypadku strony, która została pominięta w postępowaniu przed organem I instancji i której decyzji nie doręczono, termin do wniesienia odwołania nie może być liczony od daty, w której decyzja została wydana. Nie oznacza to jednak, że decyzja pozostaje przez nieograniczony czas otwarta na zaskarżenie. Strona pominięta może wnieść odwołanie w terminie, który biegł dla pozostałych stron, którym decyzję doręczono. Po upływie tego terminu decyzja staje się ostateczna (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 5 września 2017 roku, sygn. II OSK 3080/15). Powyższe ma o tyle istotne znaczenie w niniejszej sprawie, że nawet przy przyjęciu, że skarżąca nie uczestniczyła w postępowaniu zakończonym wydaniem aktu własności ziemi i że decyzja nie została im doręczona, okoliczność ta nie prowadzi do wniosku, że po upływie kilkudziesięciu lat możliwe jest skuteczne wniesienie zwykłego odwołania od tej decyzji.
Przedmiotowy akt własności ziemi został wydany w dniu 12 grudnia 1978 r. na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Decyzja ta stała się ostateczna najpóźniej w 1979 r., po upływie terminu do wniesienia odwołania przez osoby, którym została prawidłowo doręczona. Od tego momentu funkcjonowała w obrocie prawnym jako ostateczna decyzja administracyjna.
Jak podnosi się w orzecznictwie zasadnicza zmiana trybu rozpoznawania spraw dotyczących uwłaszczenia posiadaczy nieruchomości na podstawie ww. ustawy z 1971 r. i ustanowienie kompetencji w tym zakresie sądów powszechnych, wymagały uregulowania sytuacji, w których sprawy o stwierdzenie nabycia własności przez posiadacza samoistnego nie zostały zakończone w dniu wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją terenowego organu administracji państwowej. W konsekwencji sprawy takie z mocy art. 8 § 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1982 roku, Nr 11, poz.
81) przekazane zostały "niezwłocznie właściwym sądom". Z ustanowieniem powyższych zasad łączyła się z natury rzeczy kwestia potrzeby statuowania odpowiednich reguł intertemporalnych. Tak więc w przepisie art. 8 § 2 ustawy stanowi się, że odwołania od decyzji terenowego organu administracji stopnia podstawowego przekazuje się właściwym sądom jako drugiej instancji w tych sprawach (por. uchwałę Sądu Najwyższego z 18 października 1983 r. sygn. III CZP 49/83).
Na marginesie wskazać jeszcze należy, że w latach 1982 - 1991 istniała możliwość wzruszenia wadliwych aktów własności ziemi przez strony, które nie brały udziału w postępowaniu w sprawie wydaniu aktu własności ziemi w ramach tzw. trybów nadzwyczajnych (wznowienia postępowania czy stwierdzenia nieważności). Jednakże art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2012 r. poz. 1187 z późn. zm.) definitywnie wykluczył możliwości weryfikacji w trybie nadzwyczajnych środków zaskarżenia ostatecznych decyzji administracyjnych dotyczących uwłaszczenia posiadaczy nieruchomości rolnych w trybie tej ustawy (por. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 22 lutego 2000 r. sygn. SK 13/99). Jak wskazał Trybunał instytucja ta była konieczna z punktu widzenia bezpieczeństwa obrotu i stabilizacji stosunków cywilnoprawnych, przy tym wynika ona z zasady demokratycznego państwa prawa, o której mowa w art. 2 Konstytucji RP, stanowiąc właśnie przejaw zasady bezpieczeństwa prawnego" (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 5 września 2017 roku, sygn. II OSK 3080/15).
W niniejszej sprawie przedmiotowy akt własności ziemi został wydany w dniu 12 grudnia 1978 r., a zatem bezspornie na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. decyzja ta stała się ostateczna najpóźniej w 1979 r.
Skarżąca A. K. wystąpiła z pismem zatytułowanym "Odwołanie od decyzji" dopiero w dniu 18 lutego 2023 r., a więc niemal 45 lat po wydaniu przedmiotowego aktu własności ziemi.
Nawet gdyby przyjąć – zgodnie z twierdzeniami skarżącej – że nie brała ona udziału w postępowaniu dotyczącym wydania aktu własności ziemi, a decyzja nie została jej doręczona, to jednak okoliczność ta nie może prowadzić do uznania, że w 2023 r. nadal przysługiwało jej prawo do wniesienia zwykłego odwołania od decyzji wydanej w 1978 r. Termin do wniesienia odwołania przez stronę pominiętą nie może być bowiem rozumiany – jak już wskazano na to powyżej – jako termin nieograniczony w czasie. Po upływie terminu, który biegł dla stron uczestniczących w postępowaniu, decyzja uzyskała przymiot ostateczności.
W konsekwencji organ prawidłowo zastosował art. 134 k.p.a., stwierdzając uchybienie terminowi do wniesienia odwołania.
Nie można również podzielić ewentualnego stanowiska, zgodnie z którym późniejsze uzyskanie przez skarżącą informacji o treści aktu własności ziemi albo późniejsze doręczenie jej jego uwierzytelnionej kopii powoduje ponowne otwarcie możliwości wzruszenia decyzji.
Przeciwne stanowisko prowadziłoby bowiem do obejścia art. 63 ust. 2 z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Przepis ten odnosi się do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie ustawy z 1971 r. i wyłącza możliwość stosowania wobec nich określonych trybów wzruszenia przewidzianych w KPA. Nie można zatem poprzez zakwalifikowanie pisma jako "odwołania" uzyskać skutku, którego ustawodawca wyraźnie wyłączył w odniesieniu do ostatecznych aktów własności ziemi.
Innymi słowy, samo nadanie pismu nazwy "odwołanie" nie może prowadzić do przywrócenia możliwości kontroli administracyjnej decyzji, która od wielu dziesięcioleci pozostaje ostateczna, a której wzruszenie w trybach nadzwyczajnych zostało ustawowo wyłączone.
W niniejszym postępowaniu nie mogą również odnieść skutku argumenty dotyczące ewentualnych wad aktu własności ziemi, w szczególności dotyczące braku udziału poprzednika prawnego skarżącej w postępowaniu lub niedoręczenia mu decyzji.
Okoliczności te mogły mieć znaczenie dla oceny prawidłowości postępowania w okresie, w którym istniały prawne środki wzruszenia decyzji wydanych na podstawie ustawy uwłaszczeniowej. Nie mogą jednak prowadzić do pominięcia art. 63 ust. 2 ustawy z 1991 r., który ustawodawca wprowadził właśnie w celu definitywnego uregulowania kwestii trwałości tych decyzji.
Należy przy tym podkreślić, że art. 63 ust. 2 nie uzależnia wyłączenia trybów nadzwyczajnych od tego, czy konkretna decyzja była wydana bez wad, czy też była dotknięta wadami kwalifikowanymi. Przepis odnosi się do kategorii ostatecznych decyzji wydanych na podstawie ustawy z 1971 r. i w odniesieniu do tych decyzji wyłącza wskazane w nim tryby administracyjne.
Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że postanowienie organu stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania jest prawidłowe.
Przedmiotowy akt własności ziemi został wydany w dniu 12 grudnia 1978 r. i stał się ostateczny najpóźniej w 1979 r. Od tego czasu pozostaje w obrocie prawnym jako ostateczna decyzja administracyjna. Skarżąca złożyła odwołanie dopiero w dniu 18 lutego 2023 r., a więc po upływie niemal 45 lat od wydania decyzji.
Nawet przy przyjęciu, że skarżąca lub jej poprzednik prawny nie uczestniczyli w postępowaniu i nie otrzymali decyzji, nie oznacza to możliwości wniesienia zwykłego odwołania w dowolnym czasie. Uprawnienie do wniesienia odwołania wygasło wraz z upływem terminu, który biegł dla pozostałych stron postępowania, a decyzja uzyskała przymiot ostateczności.
Co więcej, od dnia 1 stycznia 1992 r., na mocy art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r., wyłączona została możliwość stosowania do ostatecznych aktów własności ziemi wydanych na podstawie ustawy z 1971 r. przepisów KPA dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności oraz uchylenia lub zmiany decyzji. Regulacja ta została uznana za zgodną z Konstytucją przez Trybunał Konstytucyjny.
W rezultacie wniesione w 2023 r. odwołanie nie mogło skutecznie doprowadzić do merytorycznej kontroli aktu własności ziemi z 1978 r. w administracyjnym toku instancji. Organ był zatem zobowiązany do stwierdzenia uchybienia terminowi do wniesienia odwołania. Oznacza to, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a skarga nie zawiera argumentów mogących podważyć prawidłowość tego rozstrzygnięcia.
Z tych względów skargę na zasadzie art. 151 p.p.s.a. oddalono.