Uzasadnienie
Decyzją z dnia 14 maja 2025 r. znak: SKO.OŚ/4170/71/2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 5 lutego 2025r. o wymierzeniu W. C. (dalej skarżący) administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie 11 szt. drzew na nieruchomości przy ul. R. w K. dz. nr [...] obr[...],
Pismem z dnia 9 stycznia 2026 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta miasta Krakowa WS-09.6132.7.2025.MC z dnia 5 lutego 2025 r. w związku z rażącym naruszeniem prawa, podnosząc iż na przełomie lipca i sierpnia 2021 r. firma "N. z siedzibą w K., na zlecenie właściciela działki nr [...] obr[...] przy ul. R. w K., nawiozła ziemię w celu wyrównania nieruchomości. Wskazano, że firma nie udzieliła właścicielowi informacji, że nawiezienie ziemi na teren inny niż przeznaczony do składowania tego typu odpadów jest nielegalne (zlecenie obejmowało nawiezienie ziemi i wyrównanie terenu działki). Strona wskazała liczne orzecznictwo sądów administracyjnych, które to wskazują na wykładnię regulacji dot. usunięcia lub zniszczenia drzew, a szczególnie ustalenia podmiotu, na który winna został nałożona administracyjna kara pieniężna. Podniesiono, że organy rozpatrujące sprawę całkowicie pominęły faktycznego sprawcę zniszczenia drzew, a to firmę "N. ". Strona wskazała, że z uwagi na przedstawione wyjaśnienia należy stwierdzić, że zapadłe decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 3.02.2026r. nr SKO.OŚ/4170/9/2026, na podstawie z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 kpa odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji.
Organ nie podzielił oceny wnioskodawcy o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej na właściciela nieruchomości, na której zostały zniszczone drzewa, nie zaś na podmiot, który nawiózł na nieruchomość ziemię, co przełożyło się na obumarcie drzew objętych sprawą. Podkreślono, iż zgodnie z art. 88 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 13, dalej u.o.p.), kara, o której mowa w ust. 1, jest nakładana na posiadacza nieruchomości albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości. Zgodnie z orzecznictwem należy wskazać, że z art. 88 ust. 2 u.o.p. wynika zatem, kto może ponosić odpowiedzialność za wycięcie drzewa, kto może być uznany sprawcą deliktu administracyjnego, zagrożonego administracyjną karą pieniężną, a w konsekwencji, kto może być adresatem decyzji o nałożeniu tej kary, jako podmiot zobowiązany.
Wśród tych podmiotów art. 88 ust. 2 u.o.p. wymienia posiadaczy nieruchomości, obok właścicieli urządzeń przesyłowych i "innych podmiotów", jeżeli / działały bez zgody posiadacza nieruchomości (Wyrok WSA w Krakowie z 17.09.2025 r. II SA/Kr 729/25, LEX nr 3981091).Ustawa o ochronie przyrody nie definiuje posiadacza, jednakże zgodnie z art. 336 k.c.: "Posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny)".
Zarzut rażącego naruszenia prawa musi być związany z konkretnym przepisem, którego interpretacja w zasadzie nie wymaga sięgnięcia po inne metody wykładni poza językową (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2006 r., sygn. II FSK 1204/05, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. l\I SA/Po 760/17, opubl. w CBOSA), a rażące naruszenie prawa to takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Biorąc pod uwagę powyższe. Orzeczenie organu o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie 11 szt. drzew skarżącemu nie jest aktem wadliwym. Organ administracji publicznej nakłada administracyjną karę pieniężną za zniszczenie drzew na posiadacza nieruchomości. W przedmiotowej sprawie organ I instancji ustalił, że właścicielem nieruchomości, na której rosły zniszczone drzewa, a to działki nr [...] obr[...] jest skarżący.
Powyższe w treści wniosku wskazuje również wnioskodawca. Ponadto w treści decyzji organu I instancji, utrzymanej następnie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wskazano, (co również potwierdza wnioskodawca w piśmie z dnia 9 stycznia 2026 r.) że nasypanie nieruchomości zostało wykonane za wiedzą i na zlecenie właściciela nieruchomości, a to skarżącego, którego to uznać należało za stronę postępowania, i podmiot na którego należało nałożyć karę pieniężną. Nie można uznać za rażące naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności, ustalenia za podmiot odpowiedzialny za zniszczenie drzew właściciela nieruchomości, gdyż powyższe w sposób bezsprzeczny wynika z treści art. 88 ust. 2 u.o.p. Ponadto, nie można uznać, że w toku postępowania organ w sposób nieprawidłowy dokonał w tym zakresie innych ustaleń, co mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji.
Na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę złożył ukarany, zarzucając:
- - naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną interpretacje polegającą na zaniechaniu dokonania ustalenia tj. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 88 ust 2 u.o.p. poprzez przyjęcie (bez jakiegokolwiek badania i dowodu w sprawie), że firma N., która nawiozła ziemię uzyskała zgodę skarżącego na uszkodzenie drzew podczas wykonywania prac na nieruchomości skarżącego;
- - naruszenie prawa procesowego tj. art. 61 § 3 kpa i niezawiadomienie wszystkich stron postępowania, to jest nie zawiadomienia firmy N. w celu wzięcia przez nią udziału w toczącym się postępowaniu, a w konsekwencji dokonanie nie znajdującej oparcia w stanie faktycznym interpretacji tego stanu, poprzez uznanie, że firma ta uzyskała zgodę skarżącego na uszkodzenie drzew poprzez częściowe przysypanie ich ziemią. Wydanie decyzji SKO w Krakowie z pominięciem wszystkich stron postępowania jest rażącym naruszenie prawa.
- - naruszenie art. 88 ust 2 u.o.p. poprzez niedokonanie żadnej weryfikacji faktu działania firmy N. za zgodą skarżącego - w zakresie uszkodzenia drzew - czyli zupełnego pominięcia konieczności dokonania weryfikacji w zakresie uzyskania bądź nieuzyskania zgody skarżącego, tym samym przyjęcia przez skład orzekający - bez jakiegokolwiek dowodu - że zgoda została udzielona.
- - brak jakiegokolwiek wyjaśnienia sprawy w zakresie uzyskania zgody skarżącego na zniszczenie drzew tj. naruszenie art. 80 kpa poprzez przyjęcie przez SKO w Krakowie bez jakiegokolwiek dowodu, że skarżący wyraził zgodę na zniszczenie drzew.
Podkreślono w uzasadnieniu, iż kluczowym elementem rozróżniającym adresata kary jest właśnie kwestia zgody posiadacza - która zupełnie nie była badana. Powyższe znajduje potwierdzenie w wymienionych przepisach i orzecznictwie sądowym (np. IV SAAVa 797/21). Zgodnie z art. 88 ust. 2 u.o.p., w przypadku działania bez zgody posiadacza, karę nakłada się na "inny podmiot" (sprawcę), a nie na posiadacza Skarżący, nie wyraził zgody na zniszczenie i nie powinien być adresatem kary za ten konkretny delikt (zniszczenie), gdyż przepis wyraźnie przenosi odpowiedzialność na sprawcę działającego bez tej zgody w tym zakresie. Fakt zlecenia nawiezienia ziemi może rodzić odpowiedzialność cywilna lub inna, ale w reżimie art. 88 ust. 2 brak zgody na zniszczenie chroni posiadacza przed administracyjną karą pieniężna za ten czyn, wskazując na wykonawcę jako właściwy podmiot.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 27, dalej jako: p.p.s.a.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
W wyniku rozpoznania sprawy w tak zakreślonych ramach Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiot kontroli Sądu w niniejszej sprawie stanowi decyzja o wymierzeniu kary administracyjnej za zniszczenie drzew.
Analizując legalność zaskarżonej decyzji, należało mieć na względzie specyfikę postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem tego postępowania jest kwestia, czy dana decyzja dotknięta jedną z istotnych wad, enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a., a także – ilekroć ta pierwsza zostanie rozstrzygnięta pozytywnie – kwestia występowania przesłanek negatywnych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. (por. T. Kiełkowski, w: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, s. 1074).
Przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności wymienione zostały w art. 156 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:
- 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;
- 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;
- 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;
- 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;
- 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;
- 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;
- 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (przesłanki negatywne).
W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się zgodnie, że "przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności z racji ich wyliczenia wyczerpującego nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco. Celnie zostało to ujęte w tezie wyr. NSA z 7.7.1983 r., II SA 581/83 (Problemy Praworządności 1984, Nr 10, s. 26): "stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 § 1" (B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", 2021, Legalis, art. 156, teza III.4.).
Zatem istotą kontrolowanego postępowania było zweryfikowanie, czy badana decyzja obarczona jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
Z kolei przesłanki uzasadniające wydanie decyzji o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzewa zostały określone w art. 88 i art. 89 u.o.p. Zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za zniszczenie drzewa lub krzewu. Ponadto kara, o której mowa w ust. 1, jest nakładana na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości (ust. 2). W treści art. 89 u.o.p. ustawodawca uregulował sposób wymierzenia i ustalania wysokości kary pieniężnej za zniszczenie/ usunięcie drzew. Wymaga podkreślenia, że w postępowaniu prowadzonym w omawianym trybie organ ma obowiązek rozpatrzyć sprawę jedynie w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a.; organ nie jest kompetentny do analizy sprawy w zakresie wykraczającym poza wskazane w tym przepisie przesłanki nieważnościowe, a także nie jest kompetentny do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy pierwotnej, w której została wydana badana w postępowaniu nieważnościowym decyzja.
Charakter niniejszego postępowania skutkuje przyjęciem, że przedmiotem postępowania weryfikacyjnego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie wady decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a.
Kontrola akt sprawy prowadzi do wniosku, że badana w niniejszym postępowaniu ostateczna decyzja nie zawiera wad określonych w art. 156 § 1 pkt 1, pkt 3-7 k.p.a. W postępowaniu zwyczajnym orzekał w tej sprawie organ właściwy, sprawa wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej skarżącemu nie była uprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną ani załatwiona milcząco, a przez to nie została naruszona zasada rei iudicatae), a decyzja nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. W niniejszym przypadku nie zachodzi przesłanka, że decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i że niewykonalność miała charakter trwały oraz nie zaistniała przesłanka, że w razie wykonania decyzji wywołałaby ona czyn zagrożony karą. Brak również podstaw do uznania, że badana decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Nie budzi także wątpliwości, że badana decyzja nie jest obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 in principia k.p.a., tj. wydania jej bez podstawy prawnej.
Co do przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., tj. wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, bo na to zwracano główną uwagę we wniosku, to musi nastąpić wyraźne i niebudzące wątpliwości interpretacyjnych naruszenie przepisu prawa, przy czym nie może to być zwykłe, lecz kwalifikowane naruszenie, wywołujące ciężkie skutki w sferze stosunków materialno-prawnych. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w przypadku, gdy organ działał wbrew wyraźnemu zakazowi lub nakazowi zawartemu w normie prawnej, a nie w przypadku rozbieżności w jej interpretowaniu - co oznacza, że kwalifikowane naruszenie przepisów prawa występuje, gdy w stanie prawnym niebudzącym żadnych wątpliwości wydaje się decyzję, której rozstrzygnięcie stanowi negację tych przepisów. O rażącym naruszeniu prawa decydują zaś łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki, które wywołuje decyzja.
W kontrolowanej sprawie w ocenie wnioskodawcy rażące naruszenie prawa polega na nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej na właściciela nieruchomości, na której zostały zniszczone drzewa, nie zaś na podmiot, który nawiózł na nieruchomość ziemię, co przełożyło się na obumarcie drzew.
Jednak zgodnie z art. 88 ust. 2 kara, o której mowa w ust. 1, jest nakładana na posiadacza nieruchomości albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości. Zgodnie z orzecznictwem z art. 88 ust. 2 u.o.p. wynika zatem, kto może ponosić odpowiedzialność za wycięcie drzewa, kto może być uznany sprawcą deliktu administracyjnego, zagrożonego administracyjną karą pieniężną, a w konsekwencji, kto może być adresatem decyzji o nałożeniu tej kary, jako podmiot zobowiązany. Wśród tych podmiotów art. 88 ust. 2 u.o.p. wymienia posiadaczy nieruchomości, obok właścicieli urządzeń przesyłowych i "innych podmiotów", jeżeli działały bez zgody posiadacza nieruchomości (wyrok WSA w Krakowie z 17.09.2025 r. II SA/Kr 729/25, LEX nr 3981091). U.o.p. nie definiuje posiadacza, jednakże zgodnie z art. 336 k.c.: "Posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny)".
Zatem jak wskazano wyżej, zarzut rażącego naruszenia prawa musi być związany z konkretnym przepisem, którego interpretacja w zasadzie nie wymaga sięgnięcia po inne metody wykładni poza językową (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2006 r., sygn. II FSK 1204/05), a rażące naruszenie prawa to takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Biorąc pod uwagę powyższe ostateczna decyzja o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie nie jest aktem, a tego punktu widzenia wadliwym. W decyzji nałożono administracyjną karę pieniężną za zniszczenie drzew na posiadacza nieruchomości, gdzie organ ustalił, że właścicielem nieruchomości, na której rosły zniszczone drzewa, jest skarżący. Na powyższe w treści wniosku wskazuje również sam wnioskodawca.
Ponadto w treści decyzji organu I instancji, utrzymanej następnie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wskazano, (co również potwierdza wnioskodawca w piśmie z dnia 9 stycznia 2026 r.) że nasypanie nieruchomości zostało wykonane za wiedzą i na zlecenie właściciela nieruchomości – skarżącego, a zatem ustalono za podmiot odpowiedzialny za zniszczenie drzew właściciela nieruchomości, co jest dopuszczalne i zgodne z treścią normy art. 88 ust. 2 u.o.p. Wobec powyższego decyzja nie narusza rażąco normy z art. 88 ust. 2 u.o.p. Norma ta w zakresie podmiotów wobec których wydaje się decyzję, nie budzi wątpliwości interpretacyjnych i jest jasna. Kwestia zaś wyboru podmiotu wymienionego w tej normie czy oceny na jaki podmiot nałożono karę, została więc rozstrzygnięta ostateczną decyzją i to rozstrzygnięcie mieści się w normie prawnej regulującej sporną kwestię. W postępowaniu nadzwyczajnym nieważnościowym nie można zatem przyznać skarżącemu, kolejnej nadzwyczajnej instancji w celu ponownej oceny, czy weryfikacji w zakresie podmiotu na którego nałożono karę, skoro skarżący jest podmiotem (spełnia warunki), którego wymienia wskazany przepis. Ponowne badanie tego byłoby naruszeniem zasady ostateczności decyzji, gdyż wykraczałoby poza przesłankę rażącego naruszenia prawa.
Tym samym zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.