Uzasadnienie
Przedsiębiorstwo Produkcyjno – Handlowe, [...] Sp.z.o.o. w L. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę, opatrzoną datą 29 stycznia 2025 r., na czynność Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 8 stycznia 2014 r. nr [...] w sprawie włączenia karty adresowej kamienicy przy ul. [...] w Z. do gminnej ewidencji zabytków.
W uzasadnieniu wskazano, że skarżąca spółka jest właścicielem kamienicy znajdującej się na działce ewid. nr [...] w obr. [...] w Z. powstałej z podziału działki [...] w obr [...] w Z. na działki ewid nr: [...] z budynkiem i działkę [...] na której jest fragment pasa drogowego. Podział nie został dotąd ujawniony w księdze wieczystej nr [...] w której wpisana jest działka [...] w obr [...] w Z.. Strona skarżąca stwierdziła, że z przekazanej w dniu 2 stycznia 2026 r. kopii pisma pełnomocnika z dnia 30 grudnia 2025 r. (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) dowiedzieli się, że w wyniku czynności organu włączono karty adresowe kamienicy przy ul. K. do ewidencji.
Dokonana w przedmiotowej sprawie [...] włączenia budynku do gminnej ewidencji zabytków narusza art. 22 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków, gdyż poprzez jej dokonanie doszło do bezpodstawnego włączenia do gminnej ewidencji zabytków kamienicy usytuowanej przy ul. K. Nie dokonano wnikliwego zbadania, czy obiekt ten ma w istocie cechy zabytku, jak również nie udokumentowano okoliczności, z uwagi na które przedmiotowy budynek należało włączyć do gminnej ewidencji zabytków. Nie dokonano oględzin obiektu w niezbędnym zakresie z zewnątrz i wewnątrz przy udziale właściciela, z umożliwieniem mu wskazania istotnych zmian wprowadzonych wewnątrz budynku oraz elementach zewnętrznych w tym poszczególnych zróżnicowanych fragmentów zabudowań o zróżnicowanych charakterze i przeznaczeniu, które z tego powodu nie są kamienicą ani jej częścią i były przebudowywane i zmieniane. Okoliczność znaczącego stopnia uznaniowości w dokonywaniu czynności włączenia karty zabytku do gminnej ewidencji zabytków bez dokonania powyższych czynności świadczy o dowolności oceny.
Z uwagi na to, że wpis w ewidencji zabytków powoduje daleko idące ograniczenia uprawnień właścicielskich, dokonywanie wpisania obiektu do ewidencji na podstawie art. 22 ust. 5 pkt. 3 ustawy o ochronie zabytków nie może opierać się na całkowitej dowolności.
W niniejszej sprawie brak jest dowodów wskazujących na dokonanie przez Burmistrza Miasta Z. analizy w przedmiocie występowania okoliczności uzasadniających objęcie budynku gminną ewidencją zabytków. Żadne dane w tym zakresie nie wynikają, ani z karty adresowej sporządzonej w roku 2014, ani w roku 2021 co powoduje, że nie jest możliwe poznanie i motywów, którymi kierował się organ dokonując włączenia karty kamienicy do ewidencji. Nie wiadomo również czy i jaki zakres zabudowań położonych dalej od ulicy K. za przylegającą do ulicy kamienicą przy ul. K. obejmuje wpis. Nie jest możliwe na podstawie tych kart podjęcie polemiki z ustaleniami, co do zabytkowego charakteru kamienicy bo organ takich ustaleń nie poczynił, skoro w karcie z 2014 r. poza przypuszczalnymi danymi dotyczącymi okresu budowy i autora projektu określono tylko domniemany styl kamienicy.
Strona skarżąca wskazała, że zarządzeniem nr 7/2014 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 8.01.2014 r. w sprawie aktualizacji Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane dokonano włączenia karty adresowej przedmiotowego budynku do ewidencji i wpisania tego obiektu pod poz.587 w załączniku nr 1 do zarządzenia, co następnie zaktualizowano zarządzeniem nr [...] Inne z dnia 7.06.2021 r. i przedmiotowy zabytek pod. poz.519 wpisano do załącznika nr 1 zarządzenia nr [...].
Strona skarżąca nie została zawiadomiona o włączeniu karty adresowej kamienicy do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane.
W konkluzji wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonych czynności Burmistrza Miasta Z. w zakresie, w jakim dokonano włączenia do gminnej ewidencji zabytków kart adresowych kamienicy usytuowanej przy ul. K. w Z., zarzucając im naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art.22 ust.5 pkt 3 w zw. z art.3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Pismem z dnia 2 lutego 2026 r. skarga została sprostowana przez określenie prawidłowej daty skargi: 29 stycznia 2026 r.
Następnie skarga została sprostowana w ten sposób, że żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonych czynności zastąpiono sformułowaniem "bezskuteczności czynności". Dodatkowo podniesiono, że załącznik nr 1 do zarządzenia Burmistrza nr [...] pod poz. 587 widnieje zapis: "Kamienica "[...]". Mur. ok.1931-32, proj. F. K. ulica K. nr [...]". Na odwrocie karty adresowej wpisano:" proj. F. K. Fund. H. M., wł. Przedsiębiorstwo Produkcyjno – Handlowe, [...] Sp.z.o.o.. Modernizm okresu międzywojennego nawiązujący do stylu dworkowego". Natomiast z załączniku nr 1 do zarządzenia Burmistrza nr [...] pod poz. 519 zapisano: "Kamienica [...]. Mur. ok.1931-32".
W odpowiedzi na skargę dotyczącej czynności Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 8 stycznia 2014 r. organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zarządzeniem Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 8 stycznia 2014 r. w sprawie aktualizacji gminnej ewidencji zabytków Miasta Zakopane (dalej GEZ) Burmistrz Miasta Zakopanego włączył do zbioru kart adresowych kartę adresową budynku zlokalizowanego przy ul. K. w Z., która to karta w tejże ewidencji od tego czasu pozostaje (aktualizacja GEZ Zarządzeniem Burmistrza Miasta Zakopane nr [...] z dnia 7 czerwca 2021 r.). Włączenie zostało dokonane w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.
Organ wskazał, że kamienica "[...]" powstała w latach 1931-1932 znajduje się przy ul. J.. Jest to ulica w kierunku P. o długości ok 900 m. Występują tu zabudowania indywidualne, tereny rolnicze, jest to główna droga dojazdowa do Zakopanego z Krakowa. Ulica otrzymała swoja nazwę w 1927 roku. Budynek kamienicy "[...]" zlokalizowany jest tuż przy rondzie wyjazdowym w kierunku Poronina. Budynek wzniesiony w latach 1931-1932 został zaprojektowany przez F. K. [Architekt i budowniczy, nauczyciel w Szkole Przemysłu Drzewnego (1914). Zaprojektował i wybudował w Zakopanem m.in.: drewnianą willę "[...]" przy ul. C. (1920-1923), kamienicę F. przy ul. K. (1924), pensjonat J. C. "[...]" przy ul. G. (1924-1925), kamienicę J. G. na rogu ul. K. i W. (1925), kamienicę braci K. przy ul. N. (1926-1927), kamienicę [...] przy ul. N. (1926-1927), hotel "[...]" J. i M. J. na B. (1925-1930), hotel "[...]" J. i H. K. przy ul. K. 10 (1927- 1929), kamienica [...] przy ul. K. (1929), willę "[...]" Z. P. i A. C. przy ul. C. (1929-1930), pensjonat J. W. "[...]" przy ul. G. (ob. ul. T., 1929-1930), willę drewnianą "[...]" na Parcelach Urzędniczych (1935), dom murowany A. T. przy ul. K. (1938), kamienicę W. A. i A. F. na rogu ul. K. i K. (1938-1939).
F. K. w okresie międzywojennym należał w Zakopanem obok F. K., S. M., E. W. do najaktywniejszych projektantów i budowniczych. Jego twórczość przypadająca na lata dwudziestolecia międzywojennego i obejmująca wszystkie charakterystyczne kierunki tego okresu - od architektury regionalnej począwszy, poprzez art deco, styl dworkowy, klasycyzm akademicki aż do funkcjonalizmu, wskazuje na to, że F. K. był architektem wszechstronnym. Twórczość F. K. objawiająca się wieloma budynkami zaprojektowanymi przez architekta na terenie miasta niewątpliwie należy do ważniejszych nawet w zestawieniu z wymienionymi wyżej twórcami. W jego twórczości można odnaleźć wszystkie nurty współczesnej architektury polskiej miedzy innymi styl dworkowy, który reprezentuje opisywana kamienica "[...]". Fundatorem zabytkowej kamienicy przy ul. K. zaprojektowanej przez F. K. był H. M. - zakopiański rzeźnik. W latach 1935-1936 dobudowana do kamienicy została oficyna, która została połączona z kamienicą parterową przewiązką.
Zabytkowa kamienica to budynek piętrowy z mieszkalnym poddaszem, kamienica jest z cegły. Kamienica wzniesiona jest na bardzo skomplikowanym rzucie przypominającym ściętą literę "V", przedłużoną o część oficyny z przewiązką na rzucie jest skomplikowanym, wielospadowym dachem murowana prostokąta. Kamienica przekryta mansardowym, który umożliwia umieszczenie na poddaszu pomieszczeń mieszkalnych o ukośnych ścianach. Dach mansardowy jest wielospadowy, zawansowany technicznie, łamany w którym każda z połaci składa się z dwóch części; górnej – o mniejszym kącie nachylenia oraz dolnej - stromej, co zwiększa możliwości użytkowania poddasza. W dolnej połaci o większym kącie nachylenia, czyli bardziej spadzistej występują otwarcia w dachu oraz facjaty, czyli pomieszczenia mieszkalne w kondygnacji dachu przekryte dachem poprzecznym, prostopadłym do skomplikowanej, łamanej kalenicy dachu głównego. Taki dach jest charakterystyczny dla stylu dworkowego.
Elewacje kamienicy są niesymetryczne, dwie z nich funkcjonują jako główne fasady budynku od ul. N. i ul. K. Najmniej reprezentacyjna jest elewacja zachodnia, pozostałe zaakcentowane są facjatami w dachu z centralnie umieszczonymi szczytami tympanonu. Od strony płd.-zach. występuje taras z balustradą wspartą na jednotralkowych balaskach. Taka sama jednotralkowa balustrada występuje na zwieńczeniu przewiązki miedzy oficyna a kamienicą.
Budynek kamienicy [...] jest bardzo ważnym zabytkiem odzwierciedlającym styl modernistyczny o nurcie dworkowym, który pretendował do miana międzynarodowego. Jest przykładem historycznych wzorców architektonicznych, stanowiąc ostatni akord narodowego romantyzmu w architekturze polskiej okresu międzywojennego będąc jednocześnie łącznikiem pomiędzy stylem XIX wieku a XX - wiecznym modernizmem. Zastosowane w budynku rozwiązania architektoniczne są wyraźnie czytelne, biorąc pod uwagę wyżej wymienione argumenty kamienicę przy ul. K. należy pozostawić w Gminnej Ewidencji Zabytków miasta Zakopane.
Organ stwierdził również, że pierwsze karty (osobna karta dla części budynku stanowiącej oficynę) gminnej ewidencji zabytków miasta Zakopane wraz ze zdjęciami zostały sporządzone w dniu 1 grudnia 2009 r. przez dr Z. M.. Aktualizacja Gminnej Ewidencji Zabytków miasta Zakopane wraz ze zdjęciem została sporządzona w dniu 23 listopada 2018 r. przez K. I.. Przy ocenie budynku i jego kwalifikacji brano pod uwagę cechy stylu, materiał budowlany i technologię, w której budynek wzniesiono. Brak zgromadzenia materiałów innych niż opracowane przez specjalistów z dziedziny architektury podhalańskiej karty adresowe, nie przekłada się automatycznie na brak podstaw faktycznych i prawnych dla dokonania wpisu w sytuacji spełniania przez budynek ustawowego kryterium zabytku. Do roku 2019 nie było prawnego obowiązku powiadamiania właścicieli nieruchomości o wpisie do GEZ, dopiero rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w brzmieniu od dnia 19 października 2019 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, dla przypadków włączania/wyłączania obiektów z GEZ/WEZ wprowadziło wymóg sporządzenia/zgromadzenia dokumentacji w sposób określony w w/w akcie, i dopiero nowe rozporządzenie wprowadziło obowiązek zawiadamiania właścicieli o zamiarze włączenia/ włączeniu karty adresowej do GEZ/WEZ.
Obowiązek ten nie miał jednakże zastosowania do budynku przy ul. K. w Z. z uwagi na fakt, że karta z 2018 r. nie byłą kartą "nową" w rozumieniu § 18 a ust. 1 rozporządzenia. Karta z 2018 r. zawiera jedynie aktualne zdjęcie, które przedstawia budynek w niezmienionym/niepogorszonym stanie. Należy podkreślić, że karta wykonana została przez specjalistę z wieloletnim doświadczeniem, która oceniając wartości zabytkowe budynku, utrzymała zasadność dalszej ochrony konserwatorskiej, poprzez pozostanie przedmiotowego budynku w GEZ, tym samym potwierdzając, że budynek nie utracił cech zabytku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267).
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na: inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem skargi jest czynność Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 8 stycznia 2014 r. nr 7/2014 polegająca na włączeniu karty adresowej kamienicy przy ul. K. w Z. do gminnej ewidencji zabytków.
Skarga w zakresie obejmującym czynność Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 7.06.2021 r. została wyłączona do odrębnego rozpoznania.
Ze względu na datę dokonanej czynności, warunki dopuszczalności skargi określone w art. 52 i 53 P.p.s.a. badane są według stanu prawego sprzed nowelizacji P.p.s.a. dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 2 tej ustawy przepisy art. 52 i art. 53 P.p.s.a. w brzmieniu nadanym tą ustawą stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie tej ustawy (tj. 1 czerwca 2017 r.). W niniejszej sprawie strona skarżąca pismem z dnia 30 grudnia 2025 r. złożyła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
Przechodząc do meritum sprawy, wyjść należy od tego, że podstawę prawną zaskarżonej czynności stanowi art. 22 ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U.2003.162.1568 -dalej: u.o.z.), zgodnie z którymi wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy.
W gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte:
- 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru;
- 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków;
- 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.
Z kolei wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa (art.22 ust.2).
W myśl definicji zawartej w przepisie art.3 pkt 1) ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami "zabytek" oznacza nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Jak wynika z pkt 2) tego przepisu "zabytkiem nieruchomym" jest nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, o których mowa w pkt 1".
Zgodnie z art.6 ust.1 ustawy ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania, zabytki nieruchome będące, w szczególności: a) krajobrazami kulturowymi, b) układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi, c) dziełami architektury i budownictwa, d) dziełami budownictwa obronnego, e) obiektami techniki, a zwłaszcza kopalniami, hutami, elektrowniami i innymi zakładami przemysłowymi, f) cmentarzami, g) parkami, ogrodami i innymi formami zaprojektowanej zieleni, h) miejscami upamiętniającymi wydarzenia historyczne bądź działalność wybitnych osobistości lub instytucji.
Przepis art.24 ustawy stanowi delegację dla ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego do określenia w drodze rozporządzenia, m.in. sposobu prowadzenia gminnej ewidencji zabytków. Zgodnie z art.24 ust.3 ustawy w rozporządzeniu należało określić m.in. wzory gminnych kart ewidencyjnych oraz dane jakie powinny być ujęte w karcie adresowej zabytku, a także sposób gromadzenia dokumentów dotyczących zabytku. Miało ono również wskazywać przesłanki, od których spełnienia jest uzależnione włączenie kart adresowych do ewidencji (ust.4).
Stosownie do art.6 ust.2 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U.2010.75.474 - w wersji od 6 czerwca 2013 r.) w terminie 2 lat od dnia przekazania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków, o którym mowa w art. 7, wójt (burmistrz, prezydent miasta) zobowiązany był założyć gminną ewidencję zabytków.
Zgodnie z § 17 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U.2011.113.661) karta adresowa zabytku nieruchomego zawiera następujące rubryki:
- 1) nazwa;
- 2) czas powstania;
- 3) miejscowość;
- 4) adres;
- 5) przynależność administracyjna;
- 6) formy ochrony;
- 7) fotografia z opisem wskazującym orientację w stosunku do sąsiednich terenów lub stron świata albo mapa z zaznaczonym stanowiskiem archeologicznym;
- 8) historia, opis i wartości;
- 9) stan zachowania i postulaty dotyczące konserwacji;
- 10) wykonanie karty;
- 11) zatwierdzenie karty.
Wzór karty adresowej zabytku nieruchomego określa załącznik nr 6 do rozporządzenia.
Stosownie do § 18 rozporządzenia Wójt (burmistrz, prezydent miasta) włączał kartę adresową zabytku nieruchomego do gminnej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym.
W myśl zaś § 20 rozporządzenia z dniem jego wejścia w życie dotychczas wykonane karty adresowe zabytku nieruchomego stają się kartami adresowymi zabytku nieruchomego w rozumieniu niniejszego rozporządzenia.
Podkreślenia wymaga, że dopiero z dniem wejścia w życie nowelizacji rozporządzenia (Dz.U.2019.1886 - 19 października 2019 r.) w przypadku zabytku nieruchomego innego niż zabytki określone w ust. 1 (wpisane do rejestru zabytków lub znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków) wójt (burmistrz, prezydent miasta) włącza kartę adresową tego zabytku do gminnej ewidencji zabytków po osiągnięciu porozumienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków co do zasadności ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków oraz najpilniejszych postulatów konserwatorskich. zgodnie z § 18 ust. 2 Również dopiero z dniem 19 października 2019 r. o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków, o włączeniu tej karty, o sporządzeniu nowej karty adresowej zabytku, o zamiarze wyłączenia karty adresowej zabytku z gminnej ewidencji zabytków lub o wyłączeniu tej karty wójt (burmistrz, prezydent miasta) zawiadamia niezwłocznie właściciela lub posiadacza zabytku albo nieruchomości, która przestała być zabytkiem.
Zawiadomienie o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku, o sporządzeniu nowej karty adresowej zabytku albo o zamiarze wyłączenia karty adresowej zabytku z gminnej ewidencji zabytków umieszcza się na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej do czasu zamieszczenia informacji odpowiednio o włączeniu karty adresowej zabytku, o włączeniu nowej karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków albo o wyłączeniu karty adresowej zabytku z gminnej ewidencji zabytków. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków, o sporządzeniu nowej karty adresowej zabytku albo o zamiarze wyłączenia karty adresowej zabytku z gminnej ewidencji zabytków zawiadamia właściciela lub posiadacza zabytku albo nieruchomości lub rzeczy ruchomej, która przestała być zabytkiem, na co najmniej 14 dni przed planowanym terminem włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków albo wyłączenia tej karty z gminnej ewidencji zabytków.
Do awiadomienia o włączeniu karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków lub o sporządzeniu nowej karty adresowej zabytku dołącza się odpowiednio potwierdzoną kopię karty adresowej zabytku albo nowej karty adresowej zabytku. (§ 18 b).
Wskazać jeszcze należy, że omawiane rozporządzenie było poprzedzone rozporządzeniem Ministra Kultury z dnia 14 maja 2004 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. poz. 1305), które utraciło moc z dniem 5 czerwca 2010 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 474). Stosownie do § 11 tego rozporządzenia o włączeniu zabytku nieruchomego do wojewódzkiej ewidencji zabytków wojewódzki konserwator zabytków zawiadamiał właściwą gminę, w celu ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków. Przepis § 12 rozporządzenia określał minimalne wymogi karty adresowej zabytku: wskazanie rodzaju zabytku, jego nazwę i miejsce położenia, z podaniem miejscowości, nazwy ulicy i numeru posesji oraz nazwy gminy i powiatu.
Jednakże już wtedy Wójt (burmistrz, prezydenta miasta) mógł włączyć kartę adresową zabytku do gminnej ewidencji zabytków dopiero po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym.
Poza sporem w sprawie pozostaje, że strona skarżąca nie była informowana o dokonaniu zaskarżonej czynności, gdyż obowiązek taki – jak wyżej przedstawiono – zaczął obowiązywać dopiero od 19 października 2019 r.
Niemniej jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych niekwestionowany jest pogląd o konieczności powiadomienia właścicieli o tego rodzaju postępowaniu mogącym prowadzić do wpisu, nawet wówczas, gdy nie było takiego wymogu w rozporządzeniu wykonawczym. Albowiem właściciel nieruchomości, nie wiedząc o tym, że nieruchomość ma zostać wpisana do gminnej ewidencji zabytków lub o tym, że już w niej została ujęta, nie ma możliwości zająć stanowiska oraz zakwestionować działań podejmowanych przez organ administracji gminnej w porozumieniu z konserwatorem. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 marca 2026 r., sygn. II OSK 2224/23 (LEX nr 4035856), że wyniku zastosowanej procedury, sprzecznej z Konstytucją RP - skarżące nie mogły kwestionować przyjętych przez organ ustaleń, formułować wniosków dowodowych, czy w inny sposób bronić się przed organem przed ograniczeniem prawa własności.
Gminna ewidencja zabytków nie jest żadną z form ochrony zabytków przewidzianych w art. 7 u.o.z. Jednakże wpis ten ogranicza własność, ponieważ włączenie karty adresowej do gminnej ewidencji zabytków wiąże się z obowiązkiem uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę albo rozbiórkę dla inwestycji planowanych na obszarach lub w odniesieniu do budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków (art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 39 ust. 3 p.b.). Dodatkowo ujęcie zabytku w wojewódzkiej ewidencji zabytków rodzi po stronie właściciela nieruchomości obowiązki wynikające z art. 28-30 ustawy o ochronie zabytków.
Wobec tego, postępowanie w tym zakresie winno być oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych regulacjach. Kryteria powinny być przejrzyste, ponieważ od nich zależy ingerencja w konstytucyjne wolności i prawa. Niebezpieczeństwo arbitralności organów wykonawczych prowadzić może do bezpodstawnego działania, zwłaszcza, że definicja ustawowa "zabytku" tworzy szerokie pole administracyjnego uznania. Zatem brak powiadomienia właściciela nieruchomości, nawet przy wcześniejszym braku wymogu prawnego, ze względu na potrzebę ochrony wspomnianych wolności i praw, stanowi naruszenie prawa.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przychyla się do stanowiska wyrażanego w orzecznictwie, że czynność wpisania karty obiektu do ewidencji zabytków, w odróżnieniu od wpisania zabytku do rejestru zabytków nie ma jurysdykcyjnego charakteru. W orzecznictwie przyjmuje się też, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Nie może ulegać wątpliwości, że włączenie karty zabytku do gminnej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że konkretny obiekt spełnia definicję zabytku z art. 3 pkt 1 u.o.z., tj. stanowi nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.
To oznacza, że tylko w stosunku do takiego obiektu, który charakteryzuje się cechami wskazującymi na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową, uzasadnione jest objęcie go wstępną ochroną w postaci ujęcia w gminnej ewidencji zabytków (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2016 r. II OSK 254/15, z dnia 26 października 2016 r., II OSK 96/15, z dnia 20 listopada 2017 r. II OSK 2926/16).
Organ ochrony zabytków na podstawie posiadanych przez siebie informacji ocenia, czy określony przedmiot powinien podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i nie prowadzi w tej sprawie żadnego postępowania, w którym właściciel lub posiadacz zabytku mógłby czynnie uczestniczyć.
Dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wszczętym na skutek skargi na czynność polegającą na włączeniu zabytku do gminnej ewidencji zabytków, dopuszczalne jest badanie, czy organ administracji miał usprawiedliwione podstawy włączenia zabytku do ewidencji, czy też, że czynność ta nie była niczym uzasadniona (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. II OSK 2225/18).
W tym kontekście w ocenie Sądu zasadny jest zarzut skarżącej spółki, że czynność włączenia karty adresowej przedmiotowego obiektu do gminnej ewidencji zabytków dokonana została bez należytego ustalenia, czy faktycznie obiekt ten nosi cechy, które uprawniają organ uznania go za obiekt zabytkowy.
Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia 18.12.2013 r. Kierownik Delegatury Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Krakowie działający z upowążnienia Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zaopiniował pozytywnie przedstawioną listę 1406 obiektów ujętych w Gminnej Ewidencji Zabytków dla miasta Zakopane. Załącznik do zarządzenia z dnia 8.01.2014 r. liczy właśnie 1406 pozycji.
W przedłożonych aktach (kopie poświadczone z oryginałem) znajduje się również dokument zatytułowany "Karta Gminnej ewidencji zabytków nr [...] zawierająca następujące wpisy: 1. obiekt - Kamienica [...], 2. obecna funkcji – usługowa, 3. materiał – ceglane, 4. datowanie – 1931-32, 5. miejscowość - Z., 6. gmina – Z. - m.,7. powiat – tatrzański, 8. województwo – małopolskie, 9. kod pocztowy – [...], 10. adres – K. J. 1., 11. lokalizacja – rubryka niewypełniona, 12. lokalizacja archeologiczna – rubryka niewypełniona, 13. numer ewidencyjny działki – [...], 14. własność – prywatna, 15. rodzaj użytkowania – rekreacja i turystyka, 16. informacja o ochronie - rubryka niewypełniona, 18. rodzaje zagrożeń – zagrożenia inwestycyjne w otoczeniu obiektu, 17. stan zachowania – dobry, 19. wpisujący dane – Z. M., 20. data wykonania ewidencji – 2009 – 12 – 01, 21. fotografia, 22. uwagi – proj. F. K.. Fund. H. M.. Wł. Przedsiębiorstwo Produkcyjno – Handlowe, [...] Sp.z.o.o. Półmodernizm okresu międzywojennego nawiązujący do stylu dworkowego".
W przedłożonych aktach znajduje się również kopia dokumentu zatytułowanego "Karta Gminnej ewidencji zabytków nr [...] zawierająca następujące wpisy: "1. obiekt - - oficyna kamienicy [...], 2. obecna funkcji – usługowa, 3. materiał – ceglane, 4. datowanie – 1931-32, 5. miejscowość - Zakopane, 6. gmina – Zakopane - m., 7. powiat – t., 8. województwo – małopolskie, 9. kod pocztowy – [...], 10. adres – K. J. 1., 11. lokalizacja – rubryka niewypełniona, 12. lokalizacja archeologiczna – rubryka niewypełniona, 13. numer ewidencyjny działki – [...], 14. własność – prywatna, 15. rodzaj użytkowania – rekreacja i turystyka, 16. informacja o ochronie - rubryka niewypełniona, 18. rodzaje zagrożeń – zagrożenia inwestycyjne w otoczeniu obiektu, 17. stan zachowania – dobry, 19. wpisujący dane – Z. M., 20. data wykonania ewidencji – 2009 – 12 – 01, 21. fotografia, 22. uwagi – proj. F. K.. Fund. H. M.. Wł. Przedsiębiorstwo Produkcyjno – Handlowe, [...] Sp. z.o.o. Półmodernizm okresu międzywojennego nawiązujący do stylu dworkowego".
Tak więc rację przyznać należy stronie skarżącej, że z żadnego fragmentu kart nie wynika, aby willa "[...]" posiadała cechy, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.
Sąd ocenił, że organ nie zgromadził materiału dowodowego wskazującego z jakich powodów merytorycznych karta ewidencyjna obiektu została włączona do gminnjej ewidencji zabytków jako zabytek spełniający wymogi z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Materiały przedstawione przez organ nie są wystarczające do sformułowania oceny, że kwestionowana czynność podjęta została zgodnie z prawem.
Ponieważ, jak już wyżej przytoczono, "zabytek" oznacza m.in. nieruchomość lub jej część, będącą dziełem człowieka i stanowiącą świadectwo minionej epoki, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową, to rzeczą organu było precyzyjne wskazanie że projektowany do ochrony budynek spełnia kryteria zabytku. Obowiązkowi temu MWKZ nie sprostał.
W aktach administracyjnych znajduje się także opracowanie dotyczące przedmiotowego zabytku wraz z fotografiami sporządzone przez Miejskiego Konserwatora Zabytków C. M. w dniu 18 lutego 2026 r. (po wniesieniu skargi).
Jak już wcześniej podniesiono, włączenie karty zabytku do gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. musi wynikać ze stwierdzenia przez właściwy organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Aby czynności włączenia mogła być poddana kontroli zewnętrznej, podstawy jej dokonania także muszą być uzewnętrznione (wykazane). Potrzeba taka zachodzi z uwagi na jednostronny charakter czynności, niezależnej od woli właściciela danej nieruchomości oraz kształtowanie sfery praw i obowiązków właściciela zabytku. Skoro zatem organ stoi na stanowisku, że obiekt ma zabytkowy charakter powinien kartę sporządzić w taki sposób, aby ten zabytkowy charakter odzwierciedlała. Tymczasem opisane wyżej karty takich informacji nie zawierają. Brak jest jakiegokolwiek opisu obiektu i jego wartościowania. Lakoniczność informacji zawartych w kartach uniemożliwia ustalenie, czy istniejąca na dzień sporządzenia karty substancja budynku była substancją pierwotną, oryginalną, czy zmienioną.
Nie jest jasne, czy ochroną wynikającą z ujęcia w ewidencji objęto wyłącznie zasadniczy budynek kamienicy usytuowany od strony ulicy, czy także oficynę, przewiązkę oraz pozostałe części zabudowy znajdujące się w głębi nieruchomości. Wątpliwości tej nie usuwa posługiwanie się wyłącznie adresem ul. K., zwłaszcza że organ sporządził dwie osobne karty dla obiektów o odmiennej funkcji i przynajmniej częściowo odrębnej historii budowlanej. Precyzyjne określenie przedmiotu ujęcia w gminnej ewidencji zabytków jest niezbędne ze względu na skutki tej czynności dla wykonywania prawa własności. Właściciel powinien mieć możliwość ustalenia, jaki konkretnie obiekt lub jaka jego część została uznana za zabytek i jakie elementy nieruchomości podlegają związanym z tym ograniczeniom. Nie może być akceptowana sytuacja, w której zakres ingerencji w prawo własności musi być rekonstruowany dopiero na podstawie późniejszych wyjaśnień organu albo domniemywany z ogólnej nazwy obiektu i pojedynczej fotografii.
Sąd nie podziela stanowiska organu, że wystarczającą podstawę dokonania zaskarżonej czynności stanowiło samo sporządzenie kart przez osoby mające specjalistyczną wiedzę w zakresie architektury podhalańskiej. Kompetencje i doświadczenie autora dokumentacji mogą mieć znaczenie przy ocenie jej wiarygodności, nie zwalniają jednak organu z obowiązku takiego utrwalenia podstaw czynności, aby możliwe było skontrolowanie, jakie cechy obiektu przesądziły o uznaniu go za zabytek.
Z karty powinno wynikać co najmniej, jaka wartość historyczna, artystyczna lub naukowa została przypisana obiektowi oraz jakie konkretne, możliwe do zidentyfikowania cechy stanowią podstawę tej oceny.
Nie oznacza to, że przed ujęciem każdego obiektu w gminnej ewidencji zabytków organ ma obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego odpowiadającego postępowaniu administracyjnemu kończącemu się wydaniem decyzji albo każdorazowego uzyskania opinii biegłego. Brak jurysdykcyjnego charakteru czynności nie znosi jednak obowiązku działania na podstawie prawa, zakazu arbitralności oraz konieczności zachowania proporcjonalności ingerencji w prawo własności. Minimalnym wymaganiem pozostaje zgromadzenie i utrwalenie materiałów pozwalających stwierdzić, że obiekt w dacie ujęcia rzeczywiście spełniał przesłanki określone w art. 3 pkt 1 u.o.z.
Sąd administracyjny nie jest powołany do polemizowania z wyspecjalizowanym organem ochrony zabytków co do kwestii merytorycznych, zadaniem Sądu jest jedynie ocena, czy możliwe jest ustalenie przyczyn dla których organ ten uznał daną nieruchomość za zabytek w rozumieniu ustawy. Rzecz jednak w tym, że kontrolując działania administracji publicznej Sąd powinien odnosić się do stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie zaskarżonej czynności.
Wskazać również należy, że treść zarządzenia nr [...] ma istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej czynności. Skoro bowiem w § 3 zarządzenia postanowiono o utracie mocy przez zarządzenie z dnia 14 lutego 2011 r., natomiast w § 1 przyjęto gminną ewidencję zabytków w kształcie określonym załącznikiem nr 1, to właśnie według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu 8 stycznia 2014 r. należy oceniać, czy organ miał dostateczne podstawy do dalszego ujęcia przedmiotowego obiektu w ewidencji. Nie można w tej sytuacji poprzestać na stwierdzeniu, że karty adresowe zostały sporządzone już w 2009 r. i funkcjonowały w ewidencji przyjętej wcześniejszym zarządzeniem. Uchylenie poprzedniego zarządzenia i przyjęcie ewidencji na nowo wymagało, aby w dacie dokonania zaskarżonej czynności możliwe było wykazanie, dlaczego konkretny obiekt odpowiada ustawowej definicji zabytku. Samo zamieszczenie nazwy obiektu w wykazie stanowiącym załącznik nr 1 do zarządzenia nie zastępuje ustaleń dotyczących jego wartości zabytkowych.
Zarządzenie nr [...] ogranicza się do przyjęcia ewidencji oraz odesłania do wykazu zabytków. Ani jego treść, ani wykaz nie przedstawiają przyczyn zakwalifikowania kamienicy "[...]" i jej oficyny jako obiektów posiadających wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Dokumenty te potwierdzają zatem fakt ujęcia nieruchomości w ewidencji, lecz nie pozwalają odtworzyć materialnych przesłanek dokonania tej czynności.
Oceny dokonanej przez Sąd nie zmienia obszerna charakterystyka kamienicy przedstawiona przez Burmistrza Miasta Zakopane w odpowiedzi na skargę. Organ opisał w niej czas powstania budynku, osobę projektanta F. K., jego dorobek zawodowy, cechy stylu dworkowego, konstrukcję dachu mansardowego, ukształtowanie elewacji oraz znaczenie budynku dla architektury okresu międzywojennego. Informacje te mogłyby stanowić istotny materiał przy ocenie wartości zabytkowych obiektu, gdyby zostały zgromadzone, zweryfikowane i powiązane z konkretną nieruchomością przed dokonaniem zaskarżonej czynności. Kontrola sądu administracyjnego nie może jednak opierać się na argumentacji wytworzonej dopiero na potrzeby postępowania sądowego. Odpowiedź na skargę służy przedstawieniu stanowiska organu co do legalności działania podjętego w przeszłości, lecz nie może zastępować materiałów, ustaleń i motywów, które powinny istnieć w dacie tego działania.
Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do niedopuszczalnej sytuacji, w której czynność pierwotnie pozbawiona dostatecznej podstawy faktycznej mogłaby zostać zalegalizowana ex post przez sporządzenie rozbudowanego opisu obiektu wiele lat po jego ujęciu w ewidencji. Z tych samych względów nie mogą sanować wad czynności z 2014 r. karta i fotografia sporządzone w 2018 r. ani aktualizacja gminnej ewidencji dokonana zarządzeniem nr [...] z dnia 7 czerwca 2021 r. Dokumenty późniejsze mogą obrazować stan obiektu w dacie ich sporządzenia i stanowić podstawę przyszłych działań organu, nie dowodzą jednak, że w dniu 8 stycznia 2014 r. organ dokonał wymaganej oceny i dysponował materiałem uzasadniającym ujęcie nieruchomości w ewidencji. Późniejsze utrzymanie karty w ewidencji nie konwaliduje wadliwości pierwotnej czynności.
Podobnie należy ocenić powoływane przez organ porozumienie z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Wymóg działania w porozumieniu, przewidziany w art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z., nie może być rozumiany jako czysto formalne zaakceptowanie wykazu obiektów. Porozumienie powinno odnosić się do wyznaczenia konkretnego zabytku i opierać się na możliwych do odtworzenia przesłankach wskazujących, że obiekt posiada wartości wymienione w art. 3 pkt 1 u.o.z. Nawet wykazanie formalnego współdziałania Burmistrza z wojewódzkim konserwatorem zabytków nie zastępowałoby zatem obowiązku ustalenia i utrwalenia materialnych podstaw uznania budynku za zabytek.
Wobec powyższego skarga został uwzględniona, a Sąd, na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności Burmistrza Miasta Zakopane, o czym orzeczono w punkcie I sentencji.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 w zw. z art. 209 P.p.s.a. Na koszty postępowania w kwocie złożyły się: uiszczony wpis od skargi w wysokości 200 zł; koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827.