Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 23 lipca 2026 r., sygn. akt II SA/Kr 401/23

Uzasadnienie

W. S. oraz B. Spółka z o.o. z siedzibą w P., reprezentowani przez tego samego radcę prawnego, złożyli odrębne, acz zbieżne w treści skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na czynność Burmistrza Miasta Z. w przedmiocie włączenia w dniu 26 stycznia 2023 r. karty adresowej historycznego układu urbanistycznego części miasta Z. w granicach "Parku Kulturowego obszaru ul. K. " do Gminnej Ewidencji Zabytków miasta Z. (dalej: GEZ).

Czynność powyższą skarżący zaskarżyli w całości, wnosząc o stwierdzenie jej bezskuteczności, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego przez radcę prawnego zgodnie z normami przepisanymi oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

O dokonaniu ww. czynności Burmistrz poinformował zawiadomieniem z 26 stycznia 2023 r. opublikowanym w Biuletynie Informacji Publicznej 27 stycznia 2023 r.

Przesyłki pocztowe zawierające ww. skargi zostały nadane 27 lutego 2023 r.

Zaskarżonej czynności każdy ze skarżących zarzucił naruszenie:

1. 1) art. 21 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1-4 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez brak wyważenia interesu indywidualnego skarżącego, jako właściciela nieruchomości, z interesem publicznym, a tym samym arbitralne przyznanie prymatu ochronie zabytków nad ochroną własności, podczas gdy sama procedura włączenia karty do GEZ nie zapewnia właścicielowi żadnej ochrony procesowej jego praw, a ujęcie obiektu w ewidencji pociąga za sobą liczne ograniczenia w wykonywaniu prawa własności,
2. 2) art. 3 pkt 1 i pkt 12 w zw. z art. 22 ust. 4 i ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2022 r. poz. 840), dalej: u.o.z. w zw. z § 17 ust. 1 pkt 7, § 18 ust. 2 oraz § 18c rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2021 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niegodnie z prawem (Dz.U. z 2021 r. poz. 56 ze zm.), dalej: rozporządzenie, poprzez włączenie do GEZ karty adresowej historycznego układu urbanistycznego części miasta Z. w granicach "Parku Kulturowego obszaru ul. K. dalej: Park Kulturowy, w sytuacji, gdy dane zawarte w karcie adresowej nie są wystarczające dla dokonania oceny, jaki rodzaj zabytku podlega włączeniu do GEZ, a dane mające decydować o zabytkowym charakterze obszaru nie są wystarczająco precyzyjne, wyczerpujące i kompletne, a co za tym idzie podjęcie czynności w sposób arbitralny i nieuzasadniony.

Skarżący podnieśli, że są odpowiednio:

1. 1) W. S. – właścicielem działki nr [...] z obr. [...] Z. objętej księgą wieczystą nr [...], znajdującej się pod adresem [...] w Z.,
2. 2) Spółka B. - użytkownikiem wieczystym działek o nr [...] i [...] z obr. [...] Z., objętych księgą wieczystą nr [...], znajdujących się pod adresem ul. [...] w Z..

Powyższe nieruchomości są więc objęte zakresem skarżonej czynności, co dowodzi zdaniem skarżących istnienia interesu prawnego do złożenia skargi.

Skarżący podkreślili, że z chwilą włączenia zabytku do GEZ powstają po stronie właściciela (i posiadacza) nieruchomości obowiązki wynikające z art. 5 u.o.z. Nadto dla inwestycji planowanych na obszarach łub w odniesieniu do budynków ujętych w GEZ istnieje obowiązek uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy (art. 53 ust. 4 pkt. 2 oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art 53 ust 4 pkt.

1. 2) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a także decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę (art 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane).

Tym samym, jakkolwiek wpis do GEZ nie stanowi formy ochrony przewidzianej w art. 7 u.o.z., to władczo wkracza w prawa skarżących, znacznie je ograniczając.

Skarżący w uzasadnieniu zarzutów i wniosków skargi podkreślili, że teren objęty wpisem, co wynika wprost z treści karty adresowej, podlega już ochronie poprzez m. in. wpisy do rejestru zabytków (obszarowe i indywidualne), stosowne zapisy sporządzanego i obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (MPZP "K. " – sporządzany, uchwała nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] r. wprowadzająca MPZP "R. K.", uchwała nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] r. wprowadzająca MPZP S.-K.-S., uchwała nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] r. wprowadzająca MPZP Ś. — Z., uchwała nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] r. wprowadzająca MPZP Z. oraz wprowadzenie parku kulturowego (Uchwała nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] r. o przyjęciu "Parku Kulturowego Obszaru ul. [...] Tym samym obszar ten chroniony jest co najmniej trzema z pięciu form ochrony zabytków przewidzianymi w u.o.z.

W tym stanie rzeczy, mając na uwadze opisane wyżej ograniczenia prawa własności wynikające z wpisu tereny do GEZ, podjęcie czynności skarżący postrzegają jako jaskrawy brak wyważenia interesu indywidualnego skarżącego jako użytkownika wieczystego nieruchomości (ale również pozostałych właścicieli i posiadaczy nieruchomości w terenie objętym wpisem), z interesem publicznym, a tym samym arbitralne przyznanie prymatu ochronie zabytków nad ochroną własności.

Powyższe jest tym bardziej nieuzasadnione, zdaniem skarżących, w sytuacji, gdy dane zawarte w karcie adresowej nie są wystarczające dla dokonania oceny, jaki rodzaj zabytku podlega włączeniu do GEZ, a dane mające decydować o zabytkowym charakterze obszaru nie są wystarczająco precyzyjne, wyczerpujące i kompletne.

Skarżący przywołali na poparcie swoich tez wyroki sądów administracyjnych, podkreślające konieczność dokonywania w tego typu sprawach analizy potrzeb uzasadniających taką decyzję, jak też jej udokumentowanie chociażby w uproszczonej formie. Przed wpisaniem do ewidencji zabytków organ winien dokonać oceny wartości historycznych, naukowych lub artystycznych układu urbanistycznego. Tylko bowiem obiekt, który spełnia definicję zabytku może być ujęty w ewidencji.

Zdaniem skarżących organ w niniejszej sprawie zaniedbał w sposób rażący dokonania ustaleń wskazujących na potrzebę ujęcia obszaru ul. [...] w GEZ, a w szczególności nie wskazał formy zabytku, który ma być chroniony czynnością, co uniemożliwia jej prawną weryfikację. Organ winien był dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy, jak i dokonać stosownego dookreślenia formy zabytku, jaką ma wypełniać zakreślony w sposób niezwykłe szeroki obszar.

Skarżący podnieśli, że na terenie objętym czynnością występuje, co wynika wprost z treści karty adresowej, konglomerat różnych stylów architektonicznych oraz rodzajów budownictwa, od willowego po miejskie, od zabytkowego po nowoczesne, które tworzą niepowiązaną i chaotyczną całość. Duża część zabudowy ujętej w czynności nie posiada zabytkowego charakteru i została dopuszczona obowiązującymi planami miejscowymi.

Skarżący podkreślili również, że dane zawarte w karcie winny być wyczerpujące oraz poparte, zgodnie z § 17 ust. 1 pkt 7 i § 18c rozporządzenia, stosowną dokumentacją fotograficzną umożliwiającą identyfikację zabytku. Skoro bowiem organ zdecydował się na sporządzenie karty adresowej dla całego obszaru (i włączenie jej do GEZ) to w rezultacie winien wykonać wyczerpującą dokumentację (w tym fotograficzny całego obszaru, poszczególnych budynków i budowli, układu urbanistycznego jak i poszczególnych detali architektonicznych, które uznał za cenne i warte ochrony.

Oparcie się w tym zakresie wyłącznie na opracowaniach zewnętrznych datowanych na rok 2016 i 2017 jest niewystarczające, a same opracowania nie mogą być według skarżących uznane za aktualne.

Burmistrz Miasta Z. wniósł w odpowiedzi o jej oddalenie.

Nadto wniósł o dopuszczenie dowodu z 16 dokumentów stanowiących załączniki do odpowiedzi na skargę na okoliczność zasadności, słuszności i zgodności z prawem wykonanej czynności stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania.

Odnosząc się do zarzutów skarg i ich uzasadnienia Burmistrz wskazał, że jest to wyłącznie polemika z aktem prawa miejscowego, który został wprowadzony przez organ zgodnie z prawem w określonym i precyzyjnie ustalonym celu w sposób najmniej ingerujący w interesy poszczególnych jednostek.

Organ podkreślił, że wpisał obiekty, które ze względu na posiadane wartości historyczne, naukowe lub artystyczne zasługuje na zachowanie, przy czym stwierdzenie posiadania takich walorów zostało poprzedzone ekspertyzą i badaniami. W niniejszej sprawie takie badania zostały przeprowadzone i są one bardzo precyzyjne i szczegółowe oraz dostępne dla odbiorcy wobec faktu, iż służby ochrony zabytków w przeszłości dwukrotnie podejmowały czynności mające na celu objęciem wpisu przedmiotowy obszar.

Jako pierwsza powstała Karta Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków sporządzona przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w K. Delegatura w N. (zawiadomienie znak [...] delegatury z [...] r. o włączeniu do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków (dalej: WEZ) karty ewidencyjnej obszaru ulicy [...] w miejscowości Z. (KARTA WEZ z 2020 roku).

W odpowiedzi Burmistrz Miasta Z. dokonał czynności o charakterze materialno-technicznej, będącej wynikiem wymogu realizacji obowiązku wynikającego z u.o.z., gdzie przepis art. 22 ust. 5 mówi, że w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków i zarządzeniem z [...] r. nr [...] w sprawie zmiany GEZ, włączył do zbioru kart adresowych kartę adresową zabytku nieruchomego pn.: Historyczny układ urbanistyczny części miasta Z. w granicach "Parku Kulturowego obszaru ul. [...]".

W ww. zawiadomieniach powoływano się na ust. 5 pkt 2 u.o.z. z uwagi na fakt, że organ działał na podstawie informacji przekazanych przez Delegaturę WUOZ w N., tj. ww. zawiadomienia z 14 kwietnia 2020 r. o włączeniu do WEZ karty ewidencyjnej obszaru ulicy [...] w miejscowości Z..

Organ wyjaśnił, że zarówno w dniu wysyłki zawiadomienia, jak i w dniu przyjmowania zarządzenia, nie posiadał wiedzy o stwierdzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 26 lutego 2021 r. sygn. II SA/Kr 779/20 bezskuteczności czynności w przedmiocie włączenia karty ewidencyjnej obszaru ulicy [...] w miejscowości Z. do WEZ. Delegatura WUOZ w N. w piśmie znak: [...] z [...] r. wystosowanym w odpowiedzi na zapytanie Burmistrza podtrzymało swoje stanowisko co do zasadności ochrony konserwatorskiej wskazanego obszaru oraz poinformowało o złożeniu skargi kasacyjnej od ww. wyroku.

Burmistrz zdecydował o sporządzeniu nowej karty GEZ pt.: Historyczny układ urbanistyczny części miasta Z. w granicach "Parku", ponieważ jest to obszar będący skupiskiem wielu zabytkowych budynków, w tym licznych rejestrowych (których przedpola są zabudowywane przeskalowanymi budynkami, całkowicie je przesłaniającymi, ponadto przyjmującymi kosmopolityczne formy architektoniczne obce stylistycznie z zabudową historyczną), wcześniej również został wyznaczony do wpisu, z uwagi na potrzebę wprowadzenia kompleksowej/obszarowej formy jego ochrony, dającej uprawnienie organom ochrony konserwatorskiej uzgadniania sytuowanej w nim wszelkiej (również nowej) zabudowy na etapie postępowania ws. pozwolenia na budowę, jakiego zgodnie z ustawą prawo budowlane nie daje obowiązująca w nim forma parku kulturowego, czy wpisy do rejestru zabytków indywidualnych obiektów.

Bezpośrednim powodem do przeprowadzenia analiz posiadanych przez organ materiałów i opracowań, dotyczących ul. [...] i jej historycznej zabudowy pod kątem zasadności przyjęcia obszarowej formy ochrony obszaru, stał się wniosek z 14 stycznia 2020 r. dyrekcji Muzeum T. o ustanowienie dodatkowej formy ochrony konserwatorskiej, wystosowany w związku z zamiarem zabudowy częścią budynku o funkcji szaletów ostatniego otwarcia z ul. [...] na stanowiące zabytki rejestrowe budynki Muzeum T. o oraz Dworca T. Jako podstawa takiego wyznaczenia wykorzystana została m.in. szczegółowa analiza/rozpoznanie zasobów historyczno-przyrodniczo-krajobrazowych obszaru dokonana w dokumencie pn. Plan ochrony Parku przez ekspercki zespół w składzie:

J. W. dr n. hum., mgr inż. arch., A. S. dr arch. kraj., mgr hist. i hist. szt., U. F. dr dr inż. arch., P. N. mgr inż. arch. kraj., R. M. mgr hist., Z. M. dr hist., J. C. mgr inż. arch., A. R. mgr inż. arch. kraj. oraz Z. M.1 dr hab. inż. arch. prof ndzw. PK, którego bogaty materiał ikonograficzny (fotografie zabytków wraz z opisem zachowanej substancji zabytkowej i jej cech stylistycznych oraz rozpoznane zagrożenia), stanowi wyczerpującą dokumentację umożliwiającą identyfikację zabytku. Materiał ten dodatkowo uzupełniony został publikacjami dr Z. M., a w szczególności pt. [...] oraz fachową wiedzą i wieloletnim doświadczeniem posiadanymi przez mgr N. S. - ówczesną Miejską Konserwator Zabytków w Z., a obecnie Kierownika Specjalistycznej Pracowni Terenowej "[...]" Oddziału Narodowego Instytutu Dziedzictwa w Z..

Zdaniem organu z przeprowadzonych analiz wynika, że wyznaczony do ochrony obszar wpisuje się w zapis ustawowy u.o.z., tj. art. 3 pkt 12 ww. ustawy, w definicję historycznego układu urbanistycznego, tj. przestrzennego założenia miejskiego lub wiejskiego, zawierającego zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg, zatem ochronie konserwatorskiej winny podlegać jego historyczne rozplanowanie oraz kompozycja przestrzenna, relacje pomiędzy powierzchnią zabudowaną oraz zielenią, gabaryty budowli, a także wygląd ich elewacji.

Burmistrz podkreślił, że w stosunku do pierwszej karty GEZ z 2021 r. WSA w Krakowie wyrokiem z 15 grudnia 2022 r. sygn. II SA/Kr 1242/21 stwierdził bezskuteczność czynności w przedmiocie włączenia karty ewidencyjnej obszaru ulicy [...] w miejscowości Z., która powołana została na podstawie uchylonej karty WEZ, której zarzucano nieodpowiednio opisane granice obszaru oraz nieodpowiednie uzasadnienie wartości obszaru.

Burmistrz podkreślił, że ww. orzeczenie miało znaczenie zasadnicze i stanowiło swoisty drogowskaz dla poprawienia karty ewidencyjnej zgodnie z wytycznym WSA w Krakowie, tak aby kolejne opracowanie spełniało warunki wynikające ze wskazanego judykatu. Wskazując na powyższe organ za uprawnione i celowe uznał wpisanie do GEZ niezależnie od wcześniejszego wpisu do WEZ, na podstawie ust. 5 pkt 3 ww. u.o.z.

Burmistrz sporządził drugą kartę GEZ przyjętą zarządzeniem nr [...] z [...] r. Treść zawarta w obecnej karcie adresowej historycznego układ urbanistycznego części miasta Z. w granicach "Parku" (GEZ) różni się od treści karty ewidencyjnej."obszaru ulicy [...] w miejscowości Z." WEZ oraz pierwszej GEZ z 2021 r.

Organ stwierdził, że druga Karta GEZ z 2023 r., tak jak karta GEZ z 2021 r., jest efektem niezależnych analiz posiadanych przez gminę materiałów i opracowań (w tym ww. dokumentu pn.: Plan ochrony Parku). W obecnie zaskarżonej karcie adresowej GEZ z 2023 r., zgodnie z rozporządzeniem wypełnione zostały wszystkie rubryki szczegółowo określone w §17 rozporządzenia, w tym "historia", "opis wartości", "stan zachowania i zagrożenia" jak również "postulaty dotyczące konserwacji".

Karta adresowa zabytku nieruchomego została sporządzona zgodnie z załącznikiem nr 6 do rozporządzenia. W karcie określono jednoznacznie rodzaj mającego podlegać ochronie zabytku oraz w sposób wyczerpujący wyjaśniono, jakie cechy obszaru pozwalają na jego zakwalifikowanie, jako zabytku wymagającego ochrony. Opis wzbogacono o szczegółowy wykaz współrzędnych w układzie współrzędnych płaskich prostokątnych PL-2000 (strefa 7) w punktach przecięcia się rzędnych. Z uwagi na obszerność i szczegółowość wykazu (332 pozycje z szerokością i długością geograficzną) zamieszczono go w numerowanych załącznikach do karty GEZ, informując iż stanowi one ciąg dalszy opisów.

Tym samym w tejże treści, w ocenie organu, wyeliminowano braki i błędy występujące w treści:

1. - wcześniej opracowanej/przyjętej karty wojewódzkiej, będące przyczyną orzeczenia braku skuteczności jej włączenia przez WSA w Krakowie, a w szczególności ze względu na brak "sprecyzowania, jaki rodzaj/formę zabytku ma stanowić ten obszar, jak i błędne uznanie, że ochronie mogą podlegać osie widokowe na terenie znajdującym się poza obszarem objętym postępowaniem, tj. "okna widokowe – klasyczne widoki na T. ";
2. - jak również pierwszej GEZ z 2021 r. powołanej na w wyniku czynności o charakterze materialno-technicznej, będącej wynikiem wymogu realizacji obowiązku ustawowego z art. 22 ust. 5 u.o.z.

Dalej organ wskazał, że zapisy pierwszej GEZ z 2021 r. zostały m.in. wzbogacone poprzez dodanie współrzędnych geograficznych punktów obszaru, co stanowiło pierwotnie podstawę dla orzeczenia z 15 grudnia 2022 r. WSA w Krakowie sygn. II SA/Kr 1242/21, w którym została stwierdzona bezskuteczność czynności.

Ponadto wpis obszarowy został pozytywnie zaopiniowany do włączenia do gminnej ewidencji zabytków miasta Z. pismem [...] z [...] r., a także stosownymi pieczęciami na każdej pierwszej stronie karty GEZ i jej załączników, co oznacza spełnienie warunku § 18 ust 2 ww. rozporządzenia osiągnięcia porozumienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków, co do zasadności ujęcia tego zabytku w GEZ.

Burmistrz za bezzasadny uznał zarzut powielania/multiplikowania form ochrony wprowadzanych na spornym obszarze, a to z powodu wyżej przytoczonych wartości obszaru, występujących zagrożeń implikujących konieczność jego ochrony, przy jednoczesnym braku skutecznego narzędzia ochrony, jakim jest obowiązek uzgadniania, a także w związku z brzmieniem art. 22 ust. 5 u.o.z., wręcz nakazującym ujmowanie w GEZ zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru oraz wojewódzkiej ewidencji.

Kolejno organ wskazał, że w obrębie Historycznego układu urbanistycznego części miasta Z. w granicach "Parku" z otoczeniem (w granicach działki/nieruchomości, bądź ogrodzenia) wpisane są następujące zabytki rejestrowe:

1. - Kościół pw. M. d. pw. św. K. - ul. [...] wraz z kaplicą murem okalającym dziedziniec (d. cmentarz przykościelny) stary cmentarzem wraz z drzewami i ogrodzeniem
2. - Gmach Muzeum T. - ul. [...]
3. - Technikum Budowlane d. Szkoła Przemysłu Drzewnego - ul. [...]
4. - Bazar Polski - ul. [...]
5. - Hotel "K. ", d. "H. - ul. [...]
6. - Willa "[...]", d. "J. / "Z. - ul. [...]

Jednakże ich ujęcie we wpisie obszarowym do ewidencji, w ocenie organu jest zasadne, a wręcz obowiązek ich ujęcia wynika z art. 22 ust. 5 u.o.z., jako cennych komponentów tego obszaru (historycznego układu urbanistycznego, tj. przestrzennego założenia miejskiego lub wiejskiego, zawierającego zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy), który jest tworzony właśnie ze względu na skupienie w nim cennych obiektów zabytkowych.

Kolejno Burmistrz szczegółowo odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze, podkreślając, że po sformułowaniu zarzutu jaskrawego braku wyważenia interesu indywidualnego skarżących, jako odpowiednio: właściciela i posiadacza nieruchomości w terenie objętym wpisem, z interesem publicznym, a tym samym arbitralne przyznanie prymatu ochronie zabytków nad ochroną własności, należałoby oczekiwać od autora skargi wskazania, dlaczego uznał, że interes prywatny jednostki powinien mieć mniejszy prymat, niż interes publiczny - wobec ogólnie dostępnych opracowań stanowiących podstawę dla wprowadzenia do obrotu prawnego zaskarżonego opracowania.

Przywołując wyrok ETPC z 28 czerwca 2011 r. Ruspoli Morenes v. Hiszpania (skarga nr 28979/07) organ wskazał, że zasada właściwej równowagi, na której się opiera cały ten artykuł, zakłada istnienie interesu powszechnego. Z tego wynika, że "interes publiczny" wymagany na podstawie zdania drugiego akapitu pierwszego albo "interes powszechny" wspomniany w akapicie drugim stanowią w istocie następstwa zasady poszanowania mienia zawartej w zdaniu pierwszym. W rezultacie również ingerencja w korzystanie z prawa do poszanowania mienia w rozumieniu zdania pierwszego art. 1 Protokołu nr 1 musi realizować interes publiczny.

Burmistrz odniósł się w treści odpowiedzi na niniejsze dwie skargi również do zarzutów nie podniesionych obecnie, a podniesionych wcześniej w sprawie o sygn. II SA/Kr 388/23, wskazując m.in., że celem objęcia nadzorem konserwatorskim w postaci wpisu do GEZ historycznego układu urbanistycznego części miasta Z. w granicach "Parku" jest ochrona zabytkowego, historycznego układu urbanistycznego i zespołu zabudowy najbardziej wartościowych obiektów w obrębie miasta (i dalej) m.in. przed niekontrolowaną zabudową, przed rozbiórkami bez uzgodnienia z organem ochrony zabytków, a także przed niekontrolowanym modernizacjami i remontami, niejednokrotnie mającymi negatywny wpływ na stan zachowania historycznego układu urbanistycznego, przyczyniającymi się do zeszpecenia miasta, obniżającymi i degradującymi wartości zabytkowe tychże przestrzeni i zabytków.

Na marginesie Burmistrz podniósł, że w zakresie przedmiotu sporu zostały złożone 2 skargi – a zatem zasadnicza większość podmiotów objętych opracowaniem, uważa go za słuszny lub nie niosący za nich zagrożenia ekonomicznego.

Dzięki takiej ochronie niedopuszczenia do zabudowania pozostałej przestrzeni wokół zabytków prawnie chronionych wpisem do rejestru zabytków oraz zapisami mpzp, ma na celu ochronę perspektywy tej części miasta, jak i widoku na jego tło - pasma górskie, które to wartości stoją u podstaw rozwoju miasta i były widoczne z perspektywy spacerujących ulicami miasta turystów oraz mieszkańców, którzy w sposób otwarty sprzeciwiają się zabudowie wielko powierzchniowej Z..

Kolejno Burmistrz wskazał, że na przedmiotowym terenie, wokół osi ulicy [...], koncentruje się największa różnorodność stylów i zabudowań obecnego miasta, dokumentująca jego historię i kierunki rozwoju osadnictwa i tkanki miejskiej. Ochrona indywidualna zabytków jaką jest wpis do rejestru decyzją Wojewódzkiego Konserwatora zabytków chroni cały zabytek wraz z jego wyposażeniem i wystrojem, zdarza się, że również z przyległym otoczeniem, ale to są indywidualne zapisy w decyzjach.

Ochrona z tytułu wpisu do GEZ dotyczy zabytku w zakresie jego bryły, formy, detali, rodzaju zastosowanego materiału budowlanego, nie obejmuje jego otoczenia i istnienia przestrzeni. Wyłącznie ochrona obszarowa gwarantuje zachowania dla przyszłych pokoleń historycznych układów urbanistycznych, w których nadał czytelny jest pierwotny zarys lokacji wsi i uzdrowiska. Historyczne budynki nie tworzyły zwartych brył. Dzieliły je podwórza i ogródki. Dzięki obszarowej ochronie ekspozycja ważnych dla miasta zabytków zostanie zachowana. Niektóre zabudowania nie są prawnie chronione indywidualnymi wpisami, co nie znaczy, że na nią nie zasługują. Obecne w strukturze miejskiej świadczą o etapach rozwoju obecnego miasta, jak np. dom towarowy G.. Jedyną formą ochrony takich świadków historii jest wpis obszarowy. Gwarantuje on też ochronę kierunków perspektywy ulic poprzez widok na ciągi wartościowych historycznie, artystycznie i naukowo zabudowań, jak np. widok od strony Równi K. poprzez ul. [...] na zabudowania u zbiegu z ul. [...]

Odnosząc się kolejno do drugiego zarzutu skarg, naruszenia: art. 3 pkt. 1 i pkt 12) w zw. z art. 22 ust. 4 i ust. 5 pkt 3 u.o.z. w zw. z § 17 ust. 1 pkt. 7, § 18 ust. 2 i § 18c rozporządzenia, Burmistrz uznał go za wadliwy, albowiem ochrona poprzez indywidualne wpisy do rejestru zabytków, wpisu do WEZ, wpisem do GEZ, ograniczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, parku kulturowego (który ogranicza się do uporządkowania reklam i wyglądu stoisk obwoźnych) nie obejmuje przestrzeni w około zabytków i ich ekspozycji w historycznych przestrzeni wokół budynków.

Nieujęcie wyżej przestawionego obszaru wpisem do GEZ, skutkuje częściową utratą wartości zabytkowych, zabudowania ich przestrzeni, a w konsekwencji doprowadzi do nieodwracalnych zmian w historycznej, zabytkowej tkance miasta zwanego "Zimową Stolicą Polski", do braku ekspozycji w historycznej przestrzeni miejskiej zabytkowych zabudowań.

Organ przytoczył jako negatywny przykład zachowania (bezczynność) władz S. na Ś., gdzie bezczynność WUOZ w zakresie ochrony otoczenia zabytku doprowadziła do całkowitego przekształcenia czytelnego w terenie podzamcza wraz z istniejącą tam pierwotną linią brzegową jeziora otaczającego niegdyś warownię. Pomimo posiadania precyzyjnych materiałów historycznych WUOZ nie poczynił kroków zmierzających do wpisania tego obszaru do rejestru zabytków, w efekcie czego właściciel działki, którym jest Urząd Miasta w S., korzystając z dogodnych warunków terenowych, położenia niemalże w ścisłym centrum miasta i znacznej niezagospodarowanej powierzchni, zniwelował część dawnego jeziora oraz obszar podzamcza i wybudował na nim kompleks boisk sportowych "Orlik" oraz sąsiadujący z nim kompleks sportowo-wypoczynkowy.

Wracając na grunt niniejszego postępowania organ wskazał, że poprzednia, pierwsza kart GEZ z 2021 r., była wprowadzona na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 2 u.o.z.

Mocą wyroku WSA stwierdzono jej bezskuteczność, bowiem powołano się na kartę WEZ, która została przez sąd ubezskuteczniona z powodu m.in. braku dokładnych granic obszaru i zbyt ogólnego przedstawienia wartości na podstawie, których obszar wpisano.

Zatem zdaniem Burmistrza pierwsza karta GEZ z 2021 r. została "uznana za bezzasadną z uwagi na błędne podanie podstawy prawnej".

Jednakże merytorycznie autorka karty mgr N. S. zdecydowanie dokładniej umotywowała obecnie potrzebę ochrony oraz wartości zabytków.

W odpowiedzi na zarzut, że obecna, druga karta GEZ z 2023 r., nie różni się od treści karty uprzednio włączonej do GEZ, organ wskazał, że zarzut jest bezpodstawny, bowiem obecna karta posiada:

1. 1. dokładnie określony zakres obszaru chronionego pod względem graficznym, opisu administracyjnego oraz współrzędnych punktów geograficznych;
2. 2. wartości przedstawione w karcie są podparte danymi z opracowań, a ich tytuły są również przytoczone w karcie;
3. 3. powołano się na art. 22 ust.
4. 4. oraz ust. 5 pkt 3 u.o.z.

Kolejno organ stwierdził, że miał obowiązek, prawo i podstawy objąć wskazany obszar ochroną poprzez włączenie karty obszaru "Historycznego układu urbanistycznego części miasta Z. w granicach "Parku" do GEZ.

Poszczególne rubryki karty GEZ tworzą pełny pogląd na wpisany układ urbanistyczny. Ideą karty zabytków w zamierzeniu służb konserwatorskich jest, aby treści poszczególnych rubryk uzupełniały się wzajemnie, tworząc w konsekwencji pogląd na cały zabytek. Zatem, informacje poszczególnych rubryk, należy czytać łącznie.

W rubryce 4 Adres - opisane są granice obszaru. Uzupełnieniem tego opisu jest rubryka 8 Fotografia z opisem wskazującym orientację albo mapa z zaznaczonym stanowiskiem archeologicznym karty, tu zamieszczono załącznik graficzny z oznaczonymi granicami obszaru. Dla orientacji w terenie, opisano główne ulice, które też wymieniono w rubryce 4.

Burmistrz opisał kolory wypełnień zastosowanych do pokazania na mapie konturów obszaru historycznego układu urbanistycznego części, miasta Z. w granicach "Parku", budynków wpisanych do rejestru zabytków, obszarów wpisanych do rejestru zabytków, budynków wpisanych do GEZ, obszarów wpisanych do GEZ, granic działek ewidencyjnych oraz kształtów budynków na mapie.

W tej rubryce zamieszczono również legendę zastosowanych oznaczeń oraz skalę w jakiej zamieszczono mapę.

Burmistrz wyjaśnił, że rubryka 8 na karcie została błędnie zanumerowana, a jej tytuł skrócony o środkową część brzmiącą: w stosunku do sąsiednich terenów lub stron świata, co jednak nie wpływa na zawartość merytoryczną rubryki. Zgodnie z rozporządzeniem i wzorem karty w tej rubryce powinna się znajdować grafika, pozwalająca na identyfikację, w tym wypadku historycznego układu urbanistycznego i jego granic. Zdaniem wykonawcy karty obszar można zidentyfikować dzięki zamieszczonej grafice.

Zarzut "braku podania opisu wskazującego na orientację w stosunku do sąsiednich terenów" organ uznał za fałszywy, gdyż są wyraźnie zaznaczone i opisane ulice stanowiące odniesienie, zaznaczone są również budynki na całym chronionym obszarze, co także gwarantuje skuteczną orientację w terenie.

Burmistrz wskazał, że ustawodawca stworzył wzór karty GEZ, jednak dwie strony A4 nie wystarczyły wykonawcy karty na uszczegółowienia. Zatem dołożone są 3 załączniki do karty GEZ stanowiące jej integralną część i daje możliwość sprecyzowania i uzupełnienia, bądź rozwinięcia informacji zawartych w karcie. W rubrykach zamieszcza się dane, które nie zmieściły się w rubrykach karty głównej. Opisano także, że są ciągiem dalszym opisywanych wcześniej rubryk.

Kolejno organ stwierdził, że uzupełnieniem granic obszaru załącznika graficznego, jak również adresów administracyjnych, jest przedstawiony w załącznikach do Karty GEZ, gdzie zamieszczono szczegółowy przebieg granic w formie wykazu współrzędnych załamania granicy Historycznego układu urbanistycznego części miasta Z. w granicach "Parku" w układzie współrzędnych płaskich prostokątnych PL-2000 (strefa 7) w punktach przecięcia się rzędnych. Z uwagi na fakt, że jest, aż 332 punkty z szerokością i długością geograficzną, nie ma wątpliwości, że wykonawca karty precyzyjnie określił obszar. Z uwagi na ilość punktów zostały one rozłożone i wpisane w rubryki kolejnych załączników do karty, a wszystko opisane, jako "ciąg dalszy" wcześniejszego tekstu.

Dodatkowo Burmistrz wyjaśnił, że "błędnie zanumerowana rubryk nr 7 karty na 1 stronie Karty GEZ" - pozycja ta zawiera datę i dane osoby, która Kartę GEZ opracowała. Zatem nie wpływa na merytoryczną jej zawartość, a stanowi odniesienie do autora i czasu powstania karty, co powtórzone zostało też w rubryce 10 na drugiej stronie Karty GEZ, jako Wykonawca karty. Zarówno określenie "Opracowanie Karty", jak i "Wykonanie Karty", w tym wypadku odnosi się do czynności stworzenia karty, zebranie danych i osadzenia ich w formularzu.

Odnosząc się do braku podpisu Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w rubryce 11 Karty organ wskazał, że z uwagi na stosunkowo małą rubrykę, a przede wszystkich, aby podpis i wymagana prawnie akceptacja karty były wyraźnie czytelne i widoczne, stosowne pieczęcie Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków wraz z akceptacją, datą i znakiem pisma oraz odręcznym podpisem osoby upoważnionej do podpisu, zostały złożone na pierwszej stronie Karty GEZ oraz powtórzone na każdy z trzech załączników, stanowiących integralne części Karty GEZ. Akceptacja na pierwszych stronach nie zakłóca odbioru przedstawionych danych, wszystkie informacje są czytelne.

W konsekwencji zarzut "braku porozumienia w zakresie włączenia przedmiotowej karty do gminnej ewidencji zabytków" organ uznał za nieprawdziwy i niebędący świadectwem uchybienia przepisom oraz sporządzeniu karty.

Co do zarzutu "sumarycznego wskazania w treści karty materiałów źródłowych", zdaniem wykonawcy Karty GEZ przytoczono wszystkie opracowania, w których korzystano w trakcie sporządzania karty. W tych dokumentacjach zamieszczono i udokumentowano wartości historyczne, naukowe i artystyczne zabytków znajdujących się w granicach całego obszaru, co zostało przytoczone w załączniku nr 1, jako materiały źródłowe. We wzorze karty nie ma osobnej rubryki na bibliografię oraz materiały źródłowe. Wykonawca dodał je zatem, jako jedną z części w załączniku do karty.

Końcowo, odnosząc się do kwestii materiałów źródłowych burmistrz wskazał, że niniejsza Karta adresowa zabytku nieruchomego została opracowana m.in. na materiałach źródłowych zawartych w opracowaniu zbiorowym pn: Plan ochrony Parku Kulturowego Obszaru Ulicy [...], a w szczególności na Tom - Etap I 2016, którego bogaty materiał ikonograficzny (fotografie zabytków wraz z opisem zachowanej substancji zabytkowej i jej cech stylistycznych oraz rozpoznane zagrożenia), stanowił dokumentację umożliwiającą identyfikację zabytku. Autorzy opracowania skupili się na wartościach historycznych, artystycznych i naukowych tego obszaru oraz określają jego zakres (przytoczony w pkt.

1. 4. Adres).

Plan ochrony Parku Kulturowego Obszaru Ulicy [...]i, Etap I 2016; Etap I 2016 Aneks - Tabele i zdjęcia; Etap II 2017; Synteza styczeń-kwiecień 2017; całość została opracowana przez ekspercki zespół w ww. składzie.

W opisach przestawionych w karcie GEZ powołano się również na publikację dr Z. M. - wieloletniego pracownika naukowego Muzeum T. w Z., znawcę historii miasta, badacza historii architektury i budownictwa, cieszącego się olbrzymim autorytetem.

Obszar ochrony został dokładnie sprecyzowany i nie wybrany dowolnie, ogranicza się bowiem do obszaru "Parku Kulturowego ul. [...]", który został przyjęty uchwałą Rady Miasta Zakopane nr [...] z dnia [...] roku, w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "Park Kulturowy obszaru ulicy [...]i" (Dz.Urz.Woj.Mał. z [...] r., poz. [...] data ogłoszenia [...] r.). Tego również obszaru dotyczą opracowania wymienione, jako materiały źródłowe.

Reasumując, według organu, ochrona wartości historycznych, kulturowych i krajobrazowych Z., a w szczególności ulicy [...] wraz z jej otoczeniem, stanowi inwestycję perspektywiczną w sensie ekonomicznym i rozwojowym, tylko bowiem zachowanie indywidualności, odrębności oraz związków z tradycją, unikatowym krajobrazem tatrzańskim gwarantuje Z. zachowanie konkurencyjności w skali europejskiej i krajowej oraz rozwój funkcji centrum turystyki, konsumpcji i rekreacji - a zatem wbrew twierdzeniom skarżącego - stanowi o tym, iż udowodniony i udokumentowany interes publiczny stanowi o wyższości nad niewykazanym interesem ekonomicznym jednostki.

Zdaniem Burmistrza "w obronie włączenia do GEZ karty adresowej pn. historyczny układ urbanistyczny części miasta Z. w granicach "Parku" jednoznacznie i bezspornie przemawia Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej art. 5", mówiący m.in. o strzeżeniu dziedzictwa narodowego. Zatem troska o zachowanie dziedzictwa narodowego jest obowiązkiem nie tylko władz na szczeblu państwowym czy lokalnych samorządów, ale i każdego obywatela. "Wartość obszaru będącego przedmiotem skargi została bezspornie wskazana w przytoczonych materiałach źródłowych".

Została zatwierdzona przez właściwy, wyspecjalizowany organ ochrony zabytków - Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Park Kulturowy K. jest jednym z najstarszych parków kulturowych w naszym kraju. Wspólna troska o zachowanie w stanie niezmienionym tego zabytkowego, historycznego układu urbanistycznego ma fundamentalne znacznie dla dziedzictwa kulturowego nie tylko Z., czy regionu, ale i całego kraju.

Gdyby Burmistrz poprzez swoje uprawnione jednostki nie podjął działań zmierzających do ochrony spornego terenu, mógłby narazić się na zarzut bezczynności w zakresie swoich ustawowych obowiązków w zakresie ochrony dóbr historyczno-kulturowych rejonu ulicy [...] w Z., które zostały ściśle i precyzyjnie określone w zaskarżonym dokumencie.

Sąd na rozprawie, postanowieniem z 13 czerwca 2023 r., działając na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), dalej: P.p.s.a., postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia obie ww. sprawy o sygn. akt: II SA/Kr 401/23 i II SA/Kr 402/23 oraz prowadzić je pod wspólną sygn. akt II SA/Kr 401/23.

Kolejno Sąd postanowieniem z 27 czerwca 2023 r. zawiesił niniejsze postępowanie ze względu na prejudykat, bowiem ta sama czynność była również przedmiotem zaskarżenia i procedowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie o sygn. II SA/Kr 388/21, w której nieprawomocnym na ten moment wyrokiem z 21 czerwca 2021 r. WSA oddalił skargę, tym samym uznając kwestionowaną czynność organu za ważną i skuteczną.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 29 kwietnia 2026 r. sygn. II OSK 2492/23 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Krakowie z 21 czerwca 2021 r. sygn. II SA/Kr 388/21.

Postanowieniem z 22 maja 2026 r. sygn. II SA/Kr 401/23 Sąd podjął niniejsze postępowanie sądowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), dalej: P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2025 r. poz. 111 ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2025 r. poz. 1131, 1423, 1820 i 1863), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 53 § 2 P.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności.

W niniejszej sprawie 30 dniowy termin do wniesienia skargi został zachowany, bowiem o zaskarżonej czynności strony skarżące dowiedziały się w dniu 27 stycznia 2023 r. (data zawiadomienia o czynności z 26 stycznia 2023 r., opublikowanego w Biuletynie informacji Publicznej 27 stycznia 2023 r.), a skargi wniesiono nadając Pocztą 27 lutego 2023 r.

Na wstępie należy zaznaczyć, że sprawa w analogicznym stanie prawnym była przedmiotem rozpoznania przez WSA w Krakowie, który prawomocnym obecnie wyrokiem z 21 czerwca 2021 r. sygn. II SA/Kr 388/21 oddalił skargę na sporną czynność. Z kolei NSA wyrokiem z 29 kwietnia 2026 r. sygn. II OSK 2492/23 oddalił skargę kasacyjną, dobitnie potwierdzając trafność rozstrzygnięcia WSA.

Sąd rozpoznający niniejsze połączone sprawy argumentację zawartą w uzasadnieniach powyższych wyroków podziela i przyjmuje za własną. Jedynym wyjątkiem jest tu stanowisko WSA w nie mającej waloru istotności w sprawie kwestii ochrony na podstawie u.o.z. widoku zabudowań na tle pasm górskich.

Odnośnie tego bowiem zagadnienia Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 12 października 2022 r., sygn. II OSK 1978/21, zgodnie z którym w u.o.z. brak jest przepisów dających podstawę do objęcia ochroną tzw. okien widokowych na T. przez włączenie karty do ewidencji zabytków. Wadliwość argumentacji w tym zakresie nie rzutuje jednak na trafność samego rozstrzygnięcia. Kwestie widokowe nie stanowią w zaskarżonej karcie adresowej dominującego ani samodzielnego celu ochrony – wzmianka o relacjach widokowych w postulatach konserwatorskich stanowi jeden z wielu elementów opisu osadzonego w szerokim kontekście ochrony całości układu urbanistycznego i nie determinuje ani zakresu wpisu, ani jego podstawy prawnej. Przedmiotem wpisu pozostaje historyczny układ urbanistyczny K. jako substancja przestrzenna będąca dziełem człowieka – i to ten przedmiot uzasadnia zaskarżoną czynność. Stwierdzenie bezskuteczności czynności ze względu na marginalną obecność elementu widokowego w postulatach konserwatorskich byłoby nieproporcjonalne i prowadziłoby do pozbawienia unikatowego zabytkowego układu urbanistycznego należnej mu ochrony ewidencyjnej (por. ww. wyrok NSA z 29 kwietnia 2026 r. sygn. II OSK 2492/23).

Przechodząc do meritum sprawy należy wskazać, że po pierwsze nie było w sprawie sporne, że skarżący posiadają, zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a., interes prawny do wniesienia skargi i zaskarżenia przedmiotowej czynności, bowiem są odpowiednio: właścicielem i użytkownikiem wieczystym nieruchomości znajdujących się w obszarze, którego dotyczy zaskarżona czynność, co zostało wykazane stosownymi dokumentami.

Jak słusznie podnoszono w skargach, z chwilą włączenia zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków powstają bowiem obowiązki obciążające zarówno jego właściciela jak i posiadacza, takie jak wyszczególnione w art. 5 (opieka nad zabytkiem), czy też art. 28 ust. 1 (obowiązki informacyjne) u.o.z. Dla inwestycji planowanych na obszarach lub w odniesieniu do budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków istnieje bowiem obowiązek uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy (art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a także decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę (art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane).

Przedmiotem kontroli sądowej w rozpatrywanych sprawach była czynność Burmistrza Miasta Z. z 26 stycznia 2023 r., polegająca na włączeniu karty adresowej historycznego układu urbanistycznego części miasta Z. w granicach "Parku Kulturowego obszaru ul. [...] do GEZ, o dokonaniu której poinformowano zawiadomieniem opublikowanym w Biuletynie informacji Publicznej 27 stycznia 2023 r.

Warto przypomnieć, że włączenie karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 2 u.o.z. w zw. z § 18 ust. 1 rozporządzenia, jako działanie jednostronne będące elementem władczych działań administracji publicznej, podobnie jak włączenie karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, kwalifikowane jest jako czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 18 maja 2021 r. sygn. II OZ 218/21).

W niniejszej sprawie mamy zatem do czynienia niewątpliwie z czynnością z zakresu administracji publicznej (czynnością materialno–techniczną), a nie, jak wskazywał też organ w odpowiedzi na skargę, z aktem prawa miejscowego. W tej kwestii stanowisko organu jest błędne. Wadliwe jest też określanie przez organ jednoznacznie ustalonych przez siebie, ale kwestionowanych przez skarżących zagadnień, jako bezsporne, itp.

W pozostałym jednak zakresie argumentacja odpowiedzi na skargę spotkała się z aprobatą Sądu.

Stan sprawy przedstawia się bowiem następująco.

Pismem z 14 kwietnia 2020 r. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. zawiadomił Burmistrza o włączeniu karty ewidencyjnej obszaru ulicy [...] w Z. do wojewódzkiej ewidencji zabytków, znak: [...]. Wraz z zawiadomieniem przekazano kartę ewidencyjną zabytku. Karta ewidencyjna zabytku opisanego jako ulica [...] w Z. została sporządzona w lutym 2020 r. przez M. K..

Zawiadomieniem z 4 maja 2020 r. Burmistrz Miasta Z. poinformował o sporządzeniu i zamiarze włączenia karty adresowej historycznego układu urbanistycznego części miasta Z. w granicach "Parku Kulturowego obszaru ul. [...]" do GEZ, o czym następnie zawiadomił w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta Z..

Kolejno zawiadomieniem z [...] r., znak: [...], Burmistrz poinformował o włączeniu karty adresowej historycznego układu urbanistycznego części miasta Z. w granicach "Parku" do GEZ, o czym następnie zawiadomił w BIP Urzędu Miasta Z.. W piśmie tym przywołano zawiadomienie Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. z dnia 14 kwietnia 2020 r. oraz podano podstawę prawną, tj.: art. 22 ust. 5 pkt 2 u.o.z. oraz § 18 ust. 1 i § 18b ust. 2 rozporządzenia (w brzmieniu zmienionym z dniem 19 października 2019 r. rozporządzaniem z dnia 10 września 2019 r., Dz. U. z 2019 r. poz. 1886).

Karta adresowa zabytku opisanego jako historyczny układ urbanistycznego części miasta Z. w granicach "Parku Kulturowego obszaru ul. [...] została sporządzona 5 maja 2020 r. przez N. S..

Zarządzeniem nr [...] Burmistrza z [...] r. w sprawie aktualizacji GEZ przyjęto Gminną Ewidencję Zabytków Miasta Z.. W § 1 ust. 2 zarządzenia wskazano, że Gminną Ewidencję prowadzi się w formie zbioru kart adresowych, których wykaz stanowi załącznik nr 1 do wskazanego zarządzenia.

WSA w Krakowie prawomocnym wyrokiem z 15 grudnia 2022 r. sygn. II SA/Kr 1242/21 stwierdził bezskuteczność czynności Burmistrza Miasta Z. z 2021 r. włączenia karty adresowej zabytku nieruchomego – historycznego układu urbanistycznego części miasta Z. w granicach "Parku Kulturowego obszaru ulicy [...] do GEZ.

Przechodząc ściśle do meritum niniejszej sprawy, mając na uwadze powyższe rozważania trzeba wskazać, że zawiadomieniem z 10 stycznia 2023 r. Burmistrz poinformował o sporządzeniu i zamiarze włączenia będącej przedmiotem niniejszej sprawy karty adresowej historycznego układu urbanistycznego części miasta Z. w granicach "Parku Kulturowego obszaru ul. [...] do GEZ, o czym następnie zawiadomił w BIP Urzędu Miasta Z..

Z kolei zawiadomieniem z 26 stycznia 2023 r. Burmistrz poinformował o włączeniu karty adresowej historycznego układu urbanistycznego części miasta Z. w granicach "Parku Kulturowego obszaru ul. [...] do Gminnej Ewidencji Zabytków, o czym następnie zawiadomił w BIP Urzędu Miasta Z..

W wyniku dokonanej analizy Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności włączenia karty adresowej historycznego układu urbanistycznego części miasta Z. w granicach "Parku Kulturowego obszaru ul. [...] do GEZ, przyjętej zarządzeniem nr [...] z [...] r.

Zgodnie z art. 22 ust. 4 u.o.z. wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy.

Stosownie do art. 22 ust. 5 tej ustawy, w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte:

1. 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru;
2. 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków;
3. 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

W myśl § 18 ust. 1 rozporządzenia - wójt (burmistrz, prezydent miasta) włącza kartę adresową zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków lub znajdującego się w wojewódzkiej ewidencji zabytków do gminnej ewidencji zabytków po zweryfikowaniu, że dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne z danymi zawartymi odpowiednio w decyzji o wpisie zabytku do rejestru lub w karcie ewidencyjnej zabytku.

Zgodnie z § 18b ust. 1 rozporządzenia, o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków, o włączeniu tej karty, o sporządzeniu nowej karty adresowej zabytku, o zamiarze wyłączenia karty adresowej zabytku z gminnej ewidencji zabytków lub o wyłączeniu tej karty wójt (burmistrz, prezydent miasta) zawiadamia niezwłocznie właściciela lub posiadacza zabytku albo nieruchomości, która przestała być zabytkiem. Stosownie do § 18b ust. 2 rozporządzenia, zawiadomienia o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku będącego historycznym układem urbanistycznym lub ruralistycznym, historycznym zespołem budowlanym, terenem, na którym znajduje się znaczna ilość zabytków archeologicznych, lub nieruchomością o nieuregulowanym stanie prawnym do gminnej ewidencji zabytków, o włączeniu tej karty, o sporządzeniu nowej karty adresowej takiego zabytku, o zamiarze wyłączenia karty adresowej takiego zabytku z gminnej ewidencji zabytków lub o wyłączeniu tej karty dokonuje się w drodze obwieszczenia umieszczonego na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej.

Zawiadomienie o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku, o sporządzeniu nowej karty adresowej zabytku albo o zamiarze wyłączenia karty adresowej zabytku z gminnej ewidencji zabytków umieszcza się na stronie podmiotowej BIP do czasu zamieszczenia informacji odpowiednio o włączeniu karty adresowej zabytku, o włączeniu nowej karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków albo o wyłączeniu karty adresowej zabytku z gminnej ewidencji zabytków (ust. 3). Do zawiadomienia o włączeniu karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków lub o sporządzeniu nowej karty adresowej zabytku dołącza się odpowiednio potwierdzoną kopię karty adresowej zabytku albo nowej karty adresowej zabytku (ust. 5).

Stosownie zaś do § 15 ust. 5 rozporządzenia, o włączeniu karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego do wojewódzkiej ewidencji zabytków albo sporządzeniu nowej karty ewidencyjnej zabytku wojewódzki konserwator zabytków zawiadamia niezwłocznie także właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w celu ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków albo włączenia nowej karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przychyla się do stanowiska wyrażanego w orzecznictwie, że czynność wpisania karty obiektu do ewidencji zabytków, w odróżnieniu od wpisania zabytku do rejestru zabytków, nie ma jurysdykcyjnego charakteru, a kontrola legalności działania organu sprowadzać się powinna do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego. Działanie organu stanowi w takim przypadku – jak już wskazano powyżej – czynność o charakterze materialno-technicznym z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, zaskarżalną do sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Przy czym, w orzecznictwie przyjmuje się, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie.

Jest oczywiste bowiem, że włączenie karty zabytku do gminnej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go tą wstępną formą ochrony, ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku może zostać ujęty w ewidencji (por. np.: wyroki NSA z 26 października 2016 r., sygn. II OSK 96/15, z 20 listopada 2017 r. sygn. II OSK 2926/16).

Organ ochrony zabytków ocenia, na podstawie posiadanych przez siebie informacji, czy określona rzecz (ruchoma lub nieruchomość) powinna podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie prowadząc w tej sprawie żadnego sformalizowanego postępowania, w którym właściciel lub posiadacz zabytku mógłby przedstawiać przeciwne argumenty. Dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wszczętym na skutek skargi na czynność organu administracji, dopuszczalne jest badanie, czy organ ten miał usprawiedliwione podstawy włączenia danego obiektu do ewidencji, czy też, że czynność ta nie była uzasadniona (por. wyrok NSA z 29 listopada 2018 r. sygn. II OSK 2225/18).

W myśl art. 3 pkt 1 u.o.z. zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Z kolei zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy, ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy.

Ze wskazanych przepisów wynika, że karta zabytku może być sporządzona i następnie dołączona do rejestru zabytków tylko w stosunku do takiej nieruchomości lub rzeczy ruchomej, która stanowi zabytek. Co istotne, rzecz nie staje się zabytkiem przez to, że została dla niej założona karta zabytku, lecz dlatego, że stanowi ona świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.

Włączenie danego obiektu do ewidencji zabytków nie jest formą ochrony zabytków. Niemniej jednak ewidencja zabytków może być traktowana jako swoisty środek wstępnej ochrony danego obiektu uznanego za zabytkowy, wiążący się z pewnymi ograniczeniami względem nieruchomości ujętej w takiej ewidencji, o czym była już mowa we wcześniejszych rozważaniach (art. 5 i art. 28 ust. 1 u.o.z.; art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane). Wpisanie obiektu do gminnej ewidencji zabytków dla właściciela lub posiadacza danego obiektu ma zatem prawne znaczenie, ponieważ nakłada na niego obowiązki, których nie mają właściciele obiektów, które do tej ewidencji wpisane nie są. Ze względu na powyższe, postępowanie, jakie toczy się w tym przedmiocie, nie może być pobieżne, czy obarczone brakami w ustaleniach dotyczących danego obiektu pod względem jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej.

Należy zauważyć, że w okolicznościach niniejszej sprawy wskazania WSA w Krakowie wyrażone w uzasadnieniu wyroku z 15 grudnia 2022 r., sygn. II SA/Kr 1242/21, stanowiły dla Burmistrza wytyczne dla poprawienia karty adresowej tak, aby kolejne opracowanie spełniało warunki wynikające z przepisów prawa.

Zdaniem Sądu w kontrolowanych teraz sprawach organ tym warunkom sprostał, dokonując czynności włączenia karty adresowej zabytku na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z., zgodnie z którym w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Podkreślić trzeba, że Burmistrz sporządził drugą kartę adresową historycznego układu urbanistycznego części miasta Z. w granicach "Parku Kulturowego obszaru ul. [...]", przyjętą zarządzeniem nr [...] z [...] r. i włączył ją do GEZ.

Sąd stwierdza, że treść zawarta w obecnie kontrolowanej karcie adresowej znacząco różni się od treści karty z 2021 r. Przedmiotowa karta z 2023 r. jest efektem analiz posiadanych przez gminę materiałów i opracowań, w tym dokumentu pn.: Plan ochrony Parku Kulturowego Obszaru Ulicy [...]. W karcie adresowej z 2023 r., zgodnie z rozporządzeniem zostały wypełnione wszystkie rubryki szczegółowo określone w § 17 rozporządzenia, w tym "historia", "opis wartości", "stan zachowania i zagrożenia" jak również "postulaty dotyczące konserwacji".

Karta adresowa zabytku nieruchomego została sporządzona zgodnie z załącznikiem nr 6 do rozporządzenia; w karcie określono jednoznacznie rodzaj mającego podlegać ochronie zabytku oraz w sposób wyczerpujący wyjaśniono, jakie cechy obszaru pozwalają na jego zakwalifikowanie, jako zabytku wymagającego ochrony. Opis wzbogacono o szczegółowy wykaz współrzędnych w układzie współrzędnych płaskich prostokątnych PL-2000 (strefa 7) w punktach przecięcia się rzędnych. Z uwagi na obszerność i szczegółowość wykazu (332 pozycje z szerokością i długością geograficzną) zamieszczono go w numerowanych załącznikach do karty adresowej informując iż stanowi one ciąg dalszy opisów.

Jak to trafnie ujął NSA w uzasadnieniu ww. wyroku z 29 kwietnia 2026 r. sygn. IIOSK 2492/23, opis adresu w rubryce 4 – odwołujący się do konkretnych ulic, skrzyżowań i elementów zabudowy – w powiązaniu z precyzyjnym wyznaczeniem granic obszaru przez 332 punkty współrzędnych geograficznych w układzie PL-2000, nie budzi żadnych wątpliwości co do tożsamości chronionego obszaru i umożliwia jego pełną identyfikację w terenie. Zarzuty dotyczące błędnej numeracji rubryk 7 i 10 oraz miejsca złożenia podpisu Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków odnoszą się do uchybień techniczno-formalnych pozbawionych doniosłości merytorycznej, które nie wpływają na zawartość karty ani na jej zdolność do spełnienia funkcji ochronnej. Rozporządzenie nie przewiduje sankcji bezskuteczności czynności włączenia karty do GEZ w razie tego rodzaju uchybień.

Tym samym w treści karty prawidłowo wyeliminowano istotne braki i błędy występujące w treści wcześniej opracowanej.

Co więcej, zapisy obecnej karty zostały wzbogacone m.in. poprzez dodanie współrzędnych geograficznych punktów obszaru, nadto wpis obszarowy został pozytywnie zaopiniowany do włączenia do gminnej ewidencji zabytków miasta Z. pismem [...] z [...] r., a także stosownymi pieczęciami na każdej pierwszej stronie karty adresowej i jej załączników, co oznacza spełnienie warunku § 18 ust. 2 rozporządzenia, osiągnięcia porozumienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków co do zasadności ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków.

Przechodząc do zarzutów skarg, Sąd nie podziela zarzutu powielania/multiplikowania/kumulacji form ochrony wprowadzanych na przedmiotowym obszarze, a to z powodu przytoczonych w karcie adresowej wartości obszaru, a nadto występujących zagrożeń wywołujących konieczność jego ochrony.

Skarżący nie wykazali, by nałożone na nich obowiązki związane z wpisem do GEZ były nieproporcjonalne lub naruszały istotę prawa własności. Wpis do GEZ rodzi jedynie obowiązek uzgodnienia z Konserwatorem Zabytków projektów budowlanych i decyzji o warunkach zabudowy – co samo w sobie nie pozbawia właściciela nieruchomości prawa do zabudowy ani nie eliminuje potencjału inwestycyjnego nieruchomości. Okoliczność, że obszar objęty jest jednocześnie ochroną parku kulturowego i planistyczną ochroną zabytków, nie wyklucza zasadności wpisu do GEZ, ponieważ każda z tych form ochrony ma odmienny zakres i mechanizm oddziaływania. Innymi słowy, co innego chronią wpisy indywidualne, a co innego wpis obszarowy.

Wpis obszarowy historycznego układu urbanistycznego chroni, w przeciwieństwie do wpisu indywidualnego, układ przestrzenny jako całość – rozplanowanie ulic i placów, linie zabudowy, relacje między obiektami, procentowy udział zabudowy, formy zieleni i wzajemne relacje przestrzenne obiektów zabudowy. Są to przedmioty ochrony jakościowo różne i komplementarne. Okoliczność, że poszczególne budynki na obszarze K. mają własne karty adresowe, nie wyklucza objęcia całego układu urbanistycznego odrębną kartą obszarową – bo inaczej ochrona obszarowa byłaby niemożliwa wszędzie tam, gdzie pojedyncze obiekty zostały już wcześniej zewidencjonowane.

Jak słusznie podniesiono w odpowiedzi na skargę, w obrębie historycznego układu urbanistycznego części miasta Z. w granicach "Parku" z otoczeniem (w granicach działki/ nieruchomości, bądź ogrodzenia) wpisane są zabytki rejestrowe, takie jak Kościół pw. M., stary cmentarz, Gmach Muzeum T. i inne.

Sąd podziela stanowisko organu, że ich ujęcie w przedmiotowym wpisie obszarowym do GEZ jest zasadne, a wręcz z art. 22 ust. 5 u.o.z. wynika obowiązek ich ujęcia, jako cennych komponentów tego obszaru (historycznego układu urbanistycznego, tj. przestrzennego założenia miejskiego lub wiejskiego, zawierającego zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy), który jest tworzony właśnie ze względu na skupienie w nim cennych obiektów zabytkowych.

Należy zaznaczyć, że w przypadku wpisów obszarowych, tj. układów urbanistycznych, ruralistycznych, założeń krajobrazowych, nie są chronione poszczególne obiekty, a jedynie układ ulic, placów, formy zaprojektowanej zieleni, relacje zabudowy itp. a nie poszczególne obiekty. W przypadku wpisu obiektowego ochronie podlegają jego części składowe (komponenty) wraz z relacjami między tymi komponentami, a w przedmiotowej sprawie również historyczne ukształtowanie terenu.

W niniejszej sprawie wpis do GEZ ma charakter "obszarowy", a nie "obiektowy", co oznacza, że ochronie podlega cały układ urbanistyczny (ruralistyczny), czy założenia krajobrazowe.

Odnosząc powyższe uwagi do realiów niniejszej sprawy Sąd wskazuje, że nie budzi wątpliwości wartość historyczna i zabytkowa obszaru historycznego układu urbanistycznego części miasta Z. w granicach "Parku", czego dowodzi bogata dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy. Wszelkie wątpliwości w tym zakresie powinny być rozstrzygane na korzyść ochrony wartości zabytkowych, historycznych i architektonicznych stanowiących dziedzictwo podlegające opiece organów państwowych czy gminnych. Celem ochrony tego zabytku jest zachowanie, ze względu na wartości historyczne, artystyczne i naukowe, materialne i niematerialne, unikatowego układu urbanistycznego.

Warto tu zaznaczyć, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b u.o.z. układ urbanistyczny podlega ochronie jako zabytek nieruchomy. W myśl art. 3 pkt 12 u.o.z. historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny to przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. W ramach układu urbanistycznego, ochronie konserwatorskiej podlega zatem historyczne rozplanowanie oraz kompozycja przestrzenna obiektów w obrębie tego założenia.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b u.o.z. ochronie podlegają, bez względu na stan zachowania, zabytki nieruchome będące, w szczególności układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi. Kluczową przesłanką dla oceny legalności działania organów konserwatorskich pozostaje definicja legalna historycznego układu urbanistycznego lub ruralistycznego zawarta w art. 3 pkt 12 ww. ustawy. Przedmiotem ochrony jest w tym przypadku przestrzenne założenie miejskie zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym sieci ulic lub sieci dróg. Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu miejskiego. Oznacza to między innymi zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, a także zachowanie gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących tenże zespół.

Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego jest wpisem obszarowym, a nie indywidualnym, co nie oznacza jednakże, że obiekty znajdujące się na takim obszarze nie podlegają ochronie przewidzianej dla zabytków. Wpisaniu podlega obszar ze względu na swoje zabytkowe cechy. W takim przypadku ustawodawca koncentruje się na ochronie przede wszystkim przestrzennego rozlokowania budynków, innych obiektów i pozostałych elementów architektonicznych. W przypadku wpisu obszarowego, jakim jest wpis do ewidencji zabytków historycznego układu urbanistycznego, za kluczową wartość należy uznać spójną ich całość składającą się na zabytkowy ład przestrzenny. Indywidualnym przedmiotem dokonywanych przez organ rozważań każdorazowo powinno pozostawać ustalenie, na ile te zewnętrzne elementy poszczególnych obiektów i ich cechy tworzą łącznie substancję zabytkową i mają wpływ na zachowanie zabytkowych wartości całego historycznego układu.

Zważając na powyższe Sąd stwierdza, że z akt sprawy wynika, iż Burmistrz miał usprawiedliwione podstawy do ujęcia spornego obszaru w GEZ.

Historyczny układ urbanistyczny części miasta Z. w granicach "Parku" kształtował się już od XVIII, co szczegółowo opisano w karcie adresowej. Jako podstawa takiego wyznaczenia obszaru została wykorzystana m.in. szczegółowa analiza/rozpoznanie zasobów historyczno-przyrodniczo-krajobrazowych obszaru dokonana w dokumencie pn. Plan ochrony Parku Kulturowego Obszaru Ulicy [...] przez zespół ekspercki. Jego bogaty materiał ikonograficzny (fotografie zabytków wraz z opisem zachowanej substancji zabytkowej i jej cech stylistycznych oraz rozpoznane zagrożenia), stanowi dokumentację umożliwiającą identyfikację zabytku. Materiał ten dodatkowo uzupełniony został publikacjami dr Z. M., a w szczególności pt.: [...] oraz fachową wiedzą i wieloletnim doświadczeniem posiadanymi przez mgr N. S., byłą Miejską Konserwator Zabytków w Z..

Jak wynika z przeprowadzonych analiz wyznaczony do ochrony obszar idealnie wpisuje się w definicję historycznego układu urbanistycznego z art. 3 pkt 12 u.o.z.

Skoro zaś ochronie i opiece podlegają tu przede wszystkim układ przestrzenny, określony przez historyczne rozplanowanie placów i ulic, historyczny kształt i wielkość działek, ich sposób zagospodarowania, współzależność między zabudową, zielenią i otwartą przestrzenią, jak również formy architektonicznie historycznych budynków współkształtujące ów układ urbanistyczny, to stanowi to o istnieniu merytorycznego uzasadnienia objęcia tego układu ochroną jako zabytku.

Wbrew sformułowanym w skargach zarzutom, karta adresowa ze stycznia 2023 r. została opracowana prawidłowo. Jak już wyżej wskazano, kwestionowana w sprawie karta adresowa zawiera wszelkie elementy określone w rozporządzeniu, w tym w § 17. Została sporządzona zgodnie z załącznikiem nr 6 do rozporządzenia. Ponadto wpis obszarowy został pozytywnie zaopiniowany do włączenia do GEZ pismem Delegatury WUOZ w N. z [...] r.

Odnosząc się szczegółowo do zarzutów podniesionych w skargach, a to naruszenia art. 21 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1-4 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez brak wyważenia interesu indywidualnego skarżących, jako właściciela i użytkownika wieczystego nieruchomości, z interesem publicznym i arbitralne przyznanie prymatu ochronie zabytków nad ochroną własności, trzeba wskazać, że art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności zawiera w sobie trzy zasady: 1. Zdanie pierwsze pierwszego akapitu gwarantuje: poszanowanie mienia;

1. 2. Zdanie drugie mówi o: możliwości pozbawienia mienia, ale pod pewnymi warunkami;
2. 3. Trzecia zasada wynika z drugiego akapitu i stanowi: że państwa uprawnione są m.in. do uregulowania sposobu korzystania z mienia zgodnie z interesem powszechnym.

Skarżący w uzasadnieniu pierwszego zarzutu podnieśli: "Tym samym obszar ten chroniony jest co najmniej trzema z pięciu form ochrony zabytków, przewidzianymi w Ustawie. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze opisane w pkt 1 ograniczenia prawa własności wynikające z wpisu terenu do GEZ, podjęcie Czynności jawi się jako jaskrawy brak wyważenia interesu indywidualnego skarżącego jako właściciela nieruchomości (ale również pozostałych właścicieli i posiadaczy nieruchomości terenie objętym wpisem), z interesem publicznym, a tym samym arbitralne przyznanie prymatu ochronie zabytków nad ochroną własności".

Rację trzeba przyznać Burmistrzowi, który odpowiadając na ten zarzut wskazał, iż należałoby oczekiwać od autora skarg wskazania, dlaczego uznał, że interes prywatny jednostki powinien mieć prymat nad interesem publicznym - wobec ogólnie dostępnych opracowań stanowiących podstawę dla wprowadzenia do obrotu prawnego zaskarżonej czynności. Takiej argumentacji w przedmiotowych skargach brak. Tymczasem celem objęcia nadzorem konserwatorskim w postaci wpisu do GEZ historycznego układu urbanistycznego części miasta Z. w granicach "Parku" jest ochrona zabytkowego, historycznego układu urbanistycznego i zespołu zabudowy najbardziej wartościowych obiektów w obrębie miasta, m.in. przed niekontrolowaną zabudową, przed rozbiórkami bez uzgodnienia z organem ochrony zabytków, a także przed niekontrolowanymi modernizacjami i remontami, niejednokrotnie mającymi negatywny wpływ na stan zachowania historycznego układu urbanistycznego, przyczyniającymi się do zeszpecenia miasta, obniżającymi i degradującymi wartości zabytkowe tych przestrzeni i zabytków.

Dzięki takiej ochronie niedopuszczenie do zabudowania pozostałej przestrzeni wokół zabytków prawnie chronionych wpisem do ewidencji zabytków oraz zapisami planu miejscowego ma na celu ochronę perspektywy tej części miasta, które to wartości stoją u podstaw rozwoju miasta i były widoczne z perspektywy spacerujących ulicami miasta turystów oraz mieszkańców, którzy w sposób otwarty sprzeciwiają się zabudowie wielkopowierzchniowej Z..

Na przedmiotowym terenie, wokół osi ulicy [...], koncentruje się największa różnorodność stylów i zabudowań obecnego miasta, dokumentująca jego historię i kierunki rozwoju osadnictwa i tkanki miejskiej. Ochrona indywidualna zabytków, jaką jest wpis do rejestru decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, chroni cały zabytek wraz z jego wyposażeniem i wystrojem, zdarza się, że również z przyległym otoczeniem, ale zależy to od konkretnej treści indywidualnych decyzji.

Ochrona z tytułu wpisu do rejestru zabytków dotyczy zabytku w zakresie jego bryły, formy, detali, rodzaju zastosowanego materiału budowlanego, nie obejmuje jego otoczenia i istnienia przestrzeni. Wyłącznie ochrona obszarowa gwarantuje zachowania dla przyszłych pokoleń historycznych układów urbanistycznych, w których nadal czytelny jest pierwotny zarys lokacji wsi i uzdrowiska. Historyczne budynki nie tworzyły zwartych brył. Dzieliły je podwórza i ogródki. Dzięki obszarowej ochronie ekspozycja ważnych dla miasta zabytków zostanie zachowana.

Niektóre zabudowania nie są obecnie prawnie chronione indywidualnymi wpisami, co nie znaczy, że na ochronę nie zasługują. Obecne w strukturze miejskiej świadczą o etapach rozwoju obecnego miasta, jak np. dom towarowy G. Jedyną formą ochrony takich świadków historii jest wpis obszarowy. Gwarantuje on też ochronę kierunków perspektywy ulic poprzez widok na ciągi wartościowych historycznie, artystycznie i naukowo zabudowań, jak np. widok od strony R. poprzez ul. [...] na zabudowania u zbiegu z ul. [...], na co wskazuje przedmiotowa karta adresowa.

Przechodząc natomiast do drugie zarzutu skarg, to okazał się on niezasadny, bowiem celem ochrony poprzez indywidualne wpisy do rejestru zabytków, wpisy do wojewódzkiej ewidencji zabytków, wpisy do gminnej ewidencji zabytków, ograniczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, parku kulturowym (który ogranicza się do uporządkowania reklam i wyglądu stoisk obwoźnych) nie obejmuje przestrzeni wokoło zabytków i ich ekspozycji w historycznych przestrzeniach wokół budynków.

Nieujęcie wyżej przestawionego obszaru wpisem do GEZ skutkować może z dużym prawdopodobieństwem częściową utratą wartości zabytkowych, zabudowaniem ich przestrzeni, a w konsekwencji doprowadzić do nieodwracalnych zmian w historycznej zabytkowej tkance miasta zwanego "[...]", do braku ekspozycji w historycznej przestrzeni miejskiej zabytkowych zabudowań.

W szczególności kontrolowana karta adresowa z 2023 r. posiada:

1. 1. dokładnie określony zakres obszaru chronionego pod względem graficznym, opis administracyjny oraz współrzędne punktów geograficznych;
2. 2. wartości przedstawione w karcie są podparte danymi z opracowań, a ich tytuły są również przytoczone w karcie;
3. 3. powołano się na art. 22 ust. 4 oraz ust. 5 pkt 3 u.o.z.

Sąd podziela stanowisko organu, że w okolicznościach sprawy, miał on obowiązek, prawo i podstawy objąć wskazany obszar ochroną poprzez włączenie karty obszaru historycznego układu urbanistycznego części miasta Z. w granicach "Parku" do GEZ.

Poszczególne rubryki karty dają pełny obraz układu urbanistycznego. Ideą karty zabytku w zamierzeniu służb konserwatorskich jest, aby treści poszczególnych rubryk uzupełniały się wzajemnie, tworząc w konsekwencji pogląd na cały zabytek. Zatem informacje poszczególnych rubryk należy czytać łącznie.

W rubryce 4 "Adres" - opisane są granice obszaru. Uzupełnieniem tego opisu jest rubryka 8 Fotografia z opisem wskazującym orientację albo mapa z zaznaczonym stanowiskiem archeologicznym karty, tu zamieszczono załącznik graficzny z oznaczonymi granicami obszaru. Dla orientacji w terenie opisano główne ulice, które też wymieniono w rubryce 4.

Na mapie obszaru zaznaczono kolorami:

1. 1. czarny kontur – zakreślono obszar historycznego układu urbanistycznego części miasta Z. w granicach "Parku Kulturowego obszaru ulicy [...]
2. 2. czerwonym wypełnieniem - budynki wpisane do rejestru zabytków,
3. 3. różowym wypełnieniem - obszary wpisane do rejestru zabytków,
4. 4. niebieskim wypełnieniem - budynki wpisane do GEZ,
5. 5. błękitnym wypełnieniem - obszary wpisane do GEZ,
6. 6. białym wypełnieniem w obwódce - granice działek ewidencyjnych,
7. 7. linią określono kształty budynków na mapie.

W tej rubryce zamieszczono również legendę zastosowanych oznaczeń oraz skalę, w jakiej zamieszczono mapę.

Faktem jest, że rubryka oznaczona na karcie adresowej nr 8 została błędnie zanumerowana (powinna mieć nr 7), a jej tytuł skrócony o środkową część brzmiącą "w stosunku do sąsiednich terenów lub stron świata", co jednak nie wpływa na zawartość merytoryczną rubryki.

Obszar układu urbanistycznego i jego granice można dokładnie zidentyfikować dzięki zamieszczonej grafice, zgodnie z § 17 rozporządzenia. Wyraźnie zaznaczone i opisane ulice stanowiące odniesienie, zaznaczone są również budynki na całym chronionym obszarze, co także gwarantuje skuteczną orientację w terenie. Dwie strony A4 nie wystarczyły wykonawcy karty na uszczegółowienia, zatem dołożone są 3 załączniki do karty, stanowiące jej integralną część, co dało możliwość sprecyzowania, uzupełnienia i rozwinięcia informacji zawartych w karcie. Z pewnością nie należy powyższego uznać za okoliczność dyskwalifikująca kartę.

Uzupełnieniem granic obszaru - załącznika graficznego, jak również adresów administracyjnych, jest przedstawiony w załącznikach do karty szczegółowy przebieg granic w formie wykazu współrzędnych załamania granicy historycznego układu urbanistycznego części miasta Z. w granicach "Parku" w układzie współrzędnych płaskich prostokątnych PL-2000 (strefa 7) w punktach przecięcia się rzędnych. Z uwagi na fakt, że jest aż 332 punktów z szerokością i długością geograficzną, nie ma wątpliwości, że wykonawca karty precyzyjnie określił obszar. Z uwagi na ilość punktów zostały one rozłożone i wpisane w rubryki kolejnych załączników do karty, a wszystko opisane, jako "ciąg dalszy" wcześniejszego tekstu.

Mimo, że błędnie zanumerowano rubrykę nr 7 karty na 1 stronie - pozycja oznaczona w karcie nr 7, zamiast nr 10, zawiera datę i dane osoby, która opracowała kartę adresową. Uchybienie to nie wpływa na merytoryczną zawartość karty, a stanowi odniesienie do autora i czasu powstania karty, co powtórzone zostało też w rubryce 10 na drugiej stronie Karty GEZ, jako Wykonawca karty. Zarówno określenie "Opracowanie Karty", jak i "Wykonanie Karty" w tym wypadku odnosi się do czynności stworzenia karty, zebrania danych i osadzenia ich w formularzu.

Faktem jest brak podpisu Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w rubryce nr 11 karty. Jednak organ wyjaśnił, że ma to miejsce z uwagi na stosunkowo małą rubrykę, a przede wszystkim aby podpis i wymagana prawnie akceptacja karty były wyraźnie czytelne i widoczne. Wobec tego stosowne pieczęcie Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków wraz z akceptacją, datą i znakiem pisma oraz odręcznym podpisem osoby upoważnionej do podpisu, zostały złożone na pierwszej stronie karty adresowej oraz powtórzone na każdym z trzech załączników, stanowiących integralne części tej karty. Akceptacja na pierwszych stronach nie zakłóca odbioru przedstawionych danych, wszystkie informacje są czytelne.

W karcie przytoczono też wszystkie opracowania, z których korzystano w trakcie sporządzania karty. W tych dokumentacjach zamieszczono i udokumentowano wartości historyczne, naukowe i artystyczne zabytków znajdujących się w granicach całego obszaru, co zostało przytoczone w załączniku nr 1, jako materiały źródłowe. We wzorze karty nie ma osobnej rubryki na bibliografię oraz materiały źródłowe. Wykonawca dodał je zatem jako jedną z części w załączniku do karty, co nie jest uchybieniem, przeciwnie, należy to ocenić pozytywnie.

Co do kwestii "Materiały źródłowe", to jak wynika z przekonujących i logicznych wyjaśnień organu, karta adresowa została opracowana m.in. na materiałach źródłowych zawartych w opracowaniu zbiorowym pn.: Plan ochrony Parku Kulturowego Obszaru Ulicy [...] a w szczególności na: Tom - Etap I 2016, którego bogaty materiał ikonograficzny (fotografie zabytków wraz z opisem zachowanej substancji zabytkowej i jej cech stylistycznych oraz rozpoznane zagrożenia), stanowił dokumentację umożliwiającą identyfikację zabytku. Autorzy opracowania skupili się na wartościach historycznych, artystycznych i naukowych tego obszaru oraz określają jego zakres (przytoczony opis obszaru jak w pkt 4 karty "Adres").

Organ przywołał w odpowiedzi na skargę precyzyjne informację co do składu osobowego licznego zespołu eksperckiego. W opisach przestawionych w karcie powołano się również na publikację dr Z. M. - wieloletniego pracownika naukowego Muzeum T. w Z., znawcę historii miasta, badacza historii architektury i budownictwa, cieszącego się olbrzymim autorytetem. W szczególności powołano się na pozycję jego autorstwa pn. "[...] Materiał źródłowy oparto również o fachową wiedzą i wieloletnie doświadczenie mgr N. S. – Miejską Konserwator Zabytków w Z. w latach 2016-2021, obecnie Kierownika Specjalistycznej Pracowni Terenowej "[...]" – Oddziału Narodowego Instytutu Dziedzictwa w Z..

Obszar ochrony został dokładnie sprecyzowany i nie jest wybrany dowolnie, ogranicza się bowiem do obszaru "Parku Kulturowego ul. [...] który został przyjęty ww. uchwałą Rady Miasta Zakopane nr [...] z dnia [...] r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "Park Kulturowy obszaru ulicy [...] Tego również obszaru dotyczą opracowania wymienione jako materiały źródłowe.

Powtórzyć warto, że karta adresowa historycznego układu urbanistycznego nie jest kartą adresową pojedynczego zabytku nieruchomego – jej przedmiotem jest układ przestrzenny jako całość, a nie poszczególne obiekty go tworzące. Wymóg z § 17 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, dotyczący historii, opisu i wartości zabytku odnosi się do zabytku obszarowego jako jedności przestrzennej. Przedmiotowa karta zawiera w rubryce 8 rozbudowany opis historyczny i charakterystykę wartości zabytkowych całego układu K., oparty na materiałach źródłowych wskazanych zbiorczo – co jest dopuszczalną i stosowaną praktyką przy dokumentowaniu zabytków obszarowych. Zarzut dowolnego przyjęcia, że sporny obszar stanowi historyczny układ urbanistyczny, pozostaje gołosłowny – obszar K. spełnia definicję z art. 3 pkt 12 u.o.z., jako przestrzenne założenie miejskie zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych.

Celem objęcia ochroną konserwatorską układu urbanistycznego jest zachowanie najcenniejszych elementów historycznego układu przestrzennego miasta, określonego przez historyczne rozplanowanie placów i ulic, ich przebieg, szerokość i przekrój, kształty i wielkości działek oraz sposób ich rozplanowania. Istotne jest również wzajemne oddziaływanie przestrzeni miejskiej oraz współzależność zabudowy, zieleni i otwartej przestrzeni (por. wyrok NSA z 30 września 2020 r., sygn. II OSK 653/18).

Reasumując organ słusznie uznał, że ochrona wartości historycznych, kulturowych i krajobrazowych Z., a w szczególności ulicy [...]i wraz z jej otoczeniem, stanowi inwestycję perspektywiczną w sensie ekonomicznym i rozwojowym, tylko bowiem zachowanie indywidualności, odrębności oraz związków z tradycją, unikatowym krajobrazem tatrzańskim gwarantuje Z. zachowanie konkurencyjności w skali europejskiej i krajowej oraz rozwój funkcji centrum turystyki, konsumpcji i rekreacji - a zatem, wbrew twierdzeniom skarżących stanowi o tym, iż udowodniony i udokumentowany interes publiczny przeważa nad niewykazanymi interesami ekonomicznymi jednostek.

Sąd podziela też stanowisko organu, że na rzecz włączenia do GEZ przedmiotowej karty adresowej przemawia art. 5 Konstytucji RP, który wskazuje na podstawowe zadania państwa i każdego obywatela, do których również należy ochrona dziedzictwa narodowego: "Rzeczpospolita strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolność i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju".

Zauważyć warto, że troska o zachowanie dziedzictwa narodowego jest obowiązkiem nie tylko władz na szczeblu państwowym czy lokalnych samorządów, ale i każdego obywatela. Wartość obszaru będącego przedmiotem skargi została niezbicie wykazana w przytoczonych materiałach źródłowych. Została zatwierdzona przez właściwy wyspecjalizowany organ ochrony zabytków - Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Park Kulturowy K. jest jednym z najstarszych parków kulturowych w naszym kraju. Wspólna troska o zachowanie w stanie niezmienionym tego zabytkowego, historycznego układu urbanistycznego ma fundamentalne znacznie dla dziedzictwa kulturowego nie tylko Z., czy regionu, ale i kraju.

Sąd miał przy tym wszystkim na uwadze, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty adresowej zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej, chociażby w uproszczonej formie (por. wyrok NSA z 26 lutego 2020 r., sygn. II OSK 433/20).

Włączenie karty zabytku do gminnej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go tą wstępną formą ochrony, ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Ocena wyrażona przez organ musi jednak wynikać z zebranych wiadomości oraz danych na temat obiektu, takich które uzasadniałyby wytworzenie karty adresowej zabytku oraz włączenie jej do ewidencji.

Sąd stwierdza, że powyższym powinnościom organ w niniejszej sprawie sprostał, a drobne omówione wyżej uchybienia nie uzasadniały stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności.

Sąd nie dopatrzył się też istotnych wadliwości w zakresie zawiadamiania o podejmowanych czynnościach na podstawie przepisów § 18b rozporządzenia.

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że zaskarżona czynność została dokonana bez naruszenia art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z., § 17 oraz § 18 ust. 2 rozporządzenia, ani innych powołanych w skardze przepisów prawa.

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.