Wyrok WSA w Krakowie z 3 lipca 2026 r., II SA/Kr 330/26

Uzasadnienie

Przedmiotem skarg P. B., G. C. i B. S. jest uchwała Nr XXII/156/25 Rady Gminy Kościelisko z dnia 22 grudnia 2025 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Kościelisko, w gminie Kościelisko - MPZP KOŚCIELISKO – OBSZAR K1 (opubl. w Dz. Urz. Woj. Małop. z 31 grudnia 2025 roku, poz. 8393) – dalej też jako "plan miejscowy", "mpzp", "uchwała".

P. B. zaskarżył przedmiotową uchwałę w części, to jest w zakresie ustaleń planu odnoszących się do działki ewidencyjnej nr [...], której sposób przeznaczenia w uchwalonym planie znacząco ogranicza możliwość korzystania z nieruchomości zgodnie z jej gospodarczym przeznaczeniem.

Podstawą skargi jest art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący wskazuje, że uchwała narusza zarówno przepisy prawa materialnego, jak i zasady procedury planistycznej, a naruszenia te mają charakter istotny i uzasadniają stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej działki nr [...], a także – z uwagi na skalę uchybień – rozważenie nieważności całego aktu.

Skarżący podnosi przede wszystkim, że Rada Gminy Kościelisko przekroczyła granice tzw. władztwa planistycznego. W miejscowym planie większość działki nr [...] została przeznaczona pod teren rolniczy oznaczony symbolem 28.R1, podczas gdy sąsiednia część tej samej nieruchomości oraz działka nr [...] zostały objęte przeznaczeniem mieszkaniowo-usługowym oznaczonym symbolem 42.MU1. Takie rozdzielenie nieruchomości nie zostało odpowiednio uzasadnione i w praktyce powoduje istotne ograniczenie prawa własności.

Przeznaczenie znacznej części działki nr [...] jako terenu rolniczego skutkuje faktycznym wyłączeniem możliwości realizacji zabudowy, mimo że wcześniej nieruchomość posiadała korzystniejsze możliwości inwestycyjne. Zdaniem Skarżącego takie działanie jest nieproporcjonalną ingerencją w prawo własności chronione art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 kodeksu cywilnego. Ograniczenia prawa własności wprowadzone miejscowym planem muszą bowiem odpowiadać zasadzie proporcjonalności i nie mogą prowadzić do faktycznego pozbawienia właściciela możliwości korzystania z nieruchomości.

Dodatkowym ograniczeniem jest ustanowienie na części działki nr [...] "strefy z zakazem lokalizacji zabudowy rolniczej". Skarżący wskazuje, że nieruchomość nie była wykorzystywana rolniczo i nie taki jest cel jej zagospodarowania. Wprowadzenie dodatkowych ograniczeń jest więc pozbawione racjonalnego uzasadnienia i dodatkowo obniża wartość nieruchomości.

Skarżący podkreśla również, że w toku prac nad planem miejscowym wielokrotnie zgłaszał uwagi dotyczące przeznaczenia działki nr [...]. Łącznie złożono pięć uwag dotyczących tej nieruchomości, jednak żadna z nich nie została uwzględniona w całości. Zdaniem Skarżącego świadczy to o arbitralnym charakterze działań organu planistycznego.

Kolejnym zarzutem jest niezgodność miejscowego planu z przyjętą przez Gminę Kościelisko Strategią Rozwoju Gminy Kościelisko na lata 2022–2030. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym strategia rozwoju gminy powinna być uwzględniona przy sporządzaniu planu miejscowego. Tymczasem z dokumentów strategicznych wynika, że obszar obejmujący działkę nr [...] znajduje się w strefie wskazywanej jako posiadająca potencjał głównego ośrodka usługowego.

Pomimo tego teren ten został przeznaczony w planie przede wszystkim na cele rolnicze. Zdaniem Skarżącego pozostaje to w sprzeczności z kierunkami rozwoju przestrzennego określonymi przez samą gminę. Ustalenia planu powodują nieuzasadnione ograniczenie możliwości rozwoju tego obszaru oraz stoją w sprzeczności z przyjętą polityką przestrzenną.

Istotnym zarzutem jest także brak zgodności uchwalonego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kościelisko. Skarżący wskazuje, że analiza porównawcza studium oraz planu miejscowego wykazuje liczne rozbieżności. W wielu przypadkach tereny określone w studium jako obszary zieleni chronionej, lasów lub terenów o szczególnych ograniczeniach zostały w planie przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową lub usługową, natomiast inne obszary posiadają odwrotną sytuację – mimo możliwości rozwoju zostały ograniczone do funkcji rolniczych lub ochronnych.

Według Skarżącego skala tych rozbieżności wskazuje na brak prawidłowego powiązania planu miejscowego ze studium. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych uchwalenie planu miejscowego niezgodnego ze studium stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu i może prowadzić do jego nieważności.

W skardze wskazano również, że uchwała zawiera postanowienia wykraczające poza zakres dopuszczalnej regulacji planu miejscowego. Dotyczy to między innymi ograniczeń w zakresie lokalizacji instalacji fotowoltaicznych. Zdaniem Skarżącego rada gminy wprowadziła ograniczenia, które nie znajdują wystarczającego oparcia ani w studium, ani w przepisach prawa powszechnie obowiązującego.

Ograniczenia te pozostają także w sprzeczności z celami strategicznymi gminy, która deklarowała wspieranie odnawialnych źródeł energii i poprawę jakości środowiska. Wprowadzenie daleko idących zakazów w planie miejscowym może więc oznaczać przekroczenie kompetencji organu uchwałodawczego.

Skarżący wskazuje także na nieprawidłowości dotyczące regulacji dróg oraz infrastruktury technicznej. W planie miejscowym określono między innymi szerokości dróg w sposób zmienny ("od–do"), co zdaniem Skarżącego pozostaje w sprzeczności z zasadą jednoznacznego określenia granic pasa drogowego. Nieprecyzyjne wyznaczenie terenów komunikacyjnych może powodować problemy własnościowe oraz skutki finansowe dla gminy związane z koniecznością wykupu nieruchomości.

Ponadto część zapisów dotyczących lokalizacji urządzeń infrastruktury w pasach drogowych została przyjęta z przekroczeniem kompetencji rady gminy. Zdaniem Skarżącego kwestie te powinny być regulowane w ramach odrębnych procedur administracyjnych, a nie poprzez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W skardze podniesiono także zarzut naruszenia zasad sporządzania planu w zakresie użytych pojęć i definicji. Niektóre określenia zawarte w uchwale nie odpowiadają terminologii ustawowej lub są niejednoznaczne. Dotyczy to między innymi pojęcia "kondygnacji nad terenem" oraz zasad rozumienia terenów komunikacji wewnętrznej. Takie regulacje mogą prowadzić do niepewności prawa i problemów interpretacyjnych.

Kolejną grupę zarzutów stanowią uchybienia dotyczące procedury planistycznej. Skarżący wskazuje, że granice planu oraz zakres prac planistycznych zostały określone niezgodnie z wcześniejszymi uchwałami Rady Gminy. W efekcie doszło do sytuacji, w której na tym samym obszarze funkcjonują różne plany miejscowe albo granice planów zostały wyznaczone w sposób powodujący niejasności.

W szczególności wskazano przypadki, w których pojedyncze budynki zostały objęte zakresem kilku różnych planów miejscowych. Taki stan narusza zasadę pewności prawa i może powodować trudności przy stosowaniu przepisów planistycznych.

Skarżący podnosi również uchybienia związane z dokumentacją planistyczną. Wskazano między innymi brak odpowiednich informacji w części graficznej planu dotyczących źródeł danych geodezyjnych, brak prawidłowej legendy wyrysu studium oraz niewłaściwe sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu.

Zdaniem Skarżącego prognoza finansowa nie uwzględnia wszystkich potencjalnych skutków przyjęcia planu, w szczególności związanych z obowiązkami gminy wynikającymi z ustalenia nowych terenów drogowych oraz ograniczeń własnościowych.

Ostatnim istotnym zarzutem jest naruszenie procedury poprzez dokonanie zmian w projekcie planu po jego wyłożeniu do publicznego wglądu, bez ponownego przeprowadzenia wymaganych czynności. Projekt przekazany do dalszych uzgodnień różnił się od wersji wcześniej przedstawionej mieszkańcom, między innymi w zakresie przeznaczenia terenów, parametrów zabudowy oraz oznaczeń poszczególnych obszarów.

Zdaniem Skarżącego tak istotne zmiany powinny skutkować ponownym przeprowadzeniem odpowiednich etapów procedury planistycznej, w tym ponownych konsultacji społecznych. Brak takich działań stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego.

Mając na uwadze wszystkie wskazane naruszenia, Skarżący wnosi o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej działki nr [...], a także o rozważenie stwierdzenia nieważności całej uchwały z uwagi na skalę uchybień. Zdaniem Skarżącego uchwalony plan miejscowy został sporządzony z naruszeniem prawa, w sposób ograniczający konstytucyjnie chronione prawo własności oraz naruszający zasady prawidłowego planowania przestrzennego.

W przypadku uwzględnienia skargi Skarżący wnosi również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ (Gmina) wniosła o jej oddalenie z racji jej bezzasadności.

Skarżąca G. C. w swojej skardze wniosła o stwierdzenie nieważności w całości uchwały Rady Gminy Kościelisko nr XXII/156/25 z dnia 22 grudnia 2025 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Kościelisko – MPZP Kościelisko Obszar K1.

Interes prawny skarżącej wynika z przysługującego mu prawa własności działki ewidencyjnej nr [...] obręb B. w Kościelisku. Nieruchomość ta została objęta planem jako teren oznaczony symbolem 46.R1, przeznaczony pod funkcje rolnicze. W praktyce oznacza to bardzo daleko idące ograniczenie możliwości zabudowy i korzystania z nieruchomości. Ograniczenia te bezpośrednio wpływają na zakres wykonywania prawa własności chronionego zarówno przez Kodeks cywilny, jak i przez art. 64 Konstytucji RP.

Skarżąca podnosi zarzut jest niezgodności uchwalonego planu z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kościelisko. Jej działka skarżącego została objęta rygorystycznym przeznaczeniem rolnym, podczas gdy liczne nieruchomości położone w bezpośrednim sąsiedztwie lub na innych obszarach gminy otrzymały przeznaczenie umożliwiające realizację zabudowy mieszkaniowej lub usługowej, pomimo że Studium nie przewidywało dla nich odmiennego kierunku zagospodarowania. W ocenie skarżącego świadczy to o arbitralnym i wybiórczym sposobie wyznaczania terenów budowlanych oraz prowadzi do nierównego traktowania właścicieli nieruchomości znajdujących się w porównywalnej sytuacji planistycznej.

Skarżąca wskazała, że plan przewiduje liczne przypadki przekształcenia terenów oznaczonych w Studium jako rolne, zielone lub leśne w obszary przeznaczone pod zabudowę. Jednocześnie dla jego nieruchomości przyjęto rozwiązanie najbardziej restrykcyjne. Powoduje to poważne wątpliwości co do zachowania zasady równości wobec prawa oraz zasady proporcjonalności przy ograniczaniu prawa własności.

Kolejny zarzut dotyczy niezgodności procedury sporządzania planu z uchwałą o przystąpieniu do jego opracowania. Uchwała z 2016 r. wyraźnie określała granice obszaru objętego planem i wyłączała z opracowania rejon Kir i Gronia. Wyłączenie to nie zostało uchylone ani zmodyfikowane w późniejszej uchwale zmieniającej z 2024 r. Pomimo tego uchwalony plan obejmuje obszary wykraczające poza pierwotnie określony zakres opracowania, a jednocześnie pozostawia nieciągłości pomiędzy obowiązującymi planami miejscowymi. Oznacza to, że granice planu nie odpowiadają granicom określonym w uchwale inicjującej procedurę planistyczną.

Zdaniem skarżącej szczególnie istotne znaczenie ma także naruszenie procedury planistycznej wynikające z uchwały zmieniającej z 2024 r. Wprowadzono wówczas istotne zmiany dotyczące zarówno części tekstowej, jak i graficznej, w tym przebiegu granic planu oraz etapowania prac planistycznych. Były to zmiany merytoryczne, wpływające na zakres oddziaływania planu i sytuację właścicieli nieruchomości. W takiej sytuacji organ powinien ponownie przeprowadzić pełną procedurę planistyczną, obejmującą uzyskanie nowych uzgodnień, opinii oraz przeprowadzenie konsultacji społecznych. Brak takich działań stanowi istotne naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Dodatkowo opublikowana treść uchwały różni się od projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu. Zmiany dotyczyły między innymi zakresu definicji, katalogu przeznaczeń terenów, oznaczeń funkcjonalnych oraz ustaleń szczegółowych dla wybranych obszarów. Zmieniono definicję infrastruktury towarzyszącej, dodano nowe elementy ustaleń planistycznych, usunięto część terenów oznaczonych w projekcie, a także zmodyfikowano oznaczenia niektórych obszarów. Zmiany te mają charakter merytoryczny i wpływają na sposób interpretacji planu, dlatego ich wprowadzenie bez ponownego wyłożenia projektu narusza prawa właścicieli nieruchomości do udziału w procedurze planistycznej.

Skarżąca podnosi również zarzut przekroczenia przez Radę Gminy granic władztwa planistycznego. W planie zamieszczono regulacje dotyczące lokalizacji zjazdów, urządzeń infrastruktury technicznej oraz funkcjonowania pasów drogowych. Tymczasem kwestie te są regulowane przez ustawę o drogach publicznych i pozostają w kompetencji właściwych zarządców dróg. Plan miejscowy nie może zastępować decyzji administracyjnych wydawanych w indywidualnych sprawach ani przejmować kompetencji organów właściwych do zarządzania drogami.

Szczególne zastrzeżenia budzą zapisy określające szerokość dróg w liniach rozgraniczających poprzez wskazanie wartości minimalnych i maksymalnych z możliwością lokalnych poszerzeń lub zwężeń. Takie rozwiązanie nie pozwala na jednoznaczne ustalenie granic pasa drogowego, który zgodnie z ustawą o drogach publicznych powinien być określony precyzyjnie. Powoduje to niepewność co do przebiegu granic przyszłych inwestycji drogowych oraz może prowadzić do konieczności wykupu gruntów przez gminę bez wcześniejszego oszacowania kosztów tych działań.

W planie występują także liczne nieprecyzyjne definicje i pojęcia. Dotyczy to między innymi infrastruktury towarzyszącej, komunikacji wewnętrznej, kondygnacji nad terenem czy urządzeń infrastruktury technicznej. Część definicji pozostaje w sprzeczności z terminologią ustawową lub może prowadzić do rozbieżności interpretacyjnych podczas stosowania planu. Szczególnie problematyczne jest posługiwanie się pojęciem "kondygnacji nad terenem", które nie występuje w ustawach, podczas gdy równocześnie stosowane są pojęcia ustawowe odnoszące się do kondygnacji nadziemnych. Może to prowadzić do sporów interpretacyjnych przy ustalaniu parametrów zabudowy.

W ocenie skarżącego niezgodne z prawem są również postanowienia ograniczające możliwość lokalizacji instalacji fotowoltaicznych. Zakazy te nie znajdują dostatecznej podstawy ustawowej i wykraczają poza kompetencje gminy. Co więcej, pozostają w sprzeczności z przepisami prawa budowlanego, które dla wielu instalacji fotowoltaicznych nie przewidują obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia. Oznacza to, że uchwalone ograniczenia mogą okazać się niewykonalne lub pozbawione skuteczności prawnej.

Plan zawiera także liczne błędy legislacyjne, redakcyjne i systemowe. W treści uchwały pojawiają się odwołania do terenów, które nie występują już w części graficznej planu, powielane są niektóre zakazy i ograniczenia, a część zapisów pozostaje wzajemnie niespójna. Tego rodzaju uchybienia utrudniają prawidłową interpretację aktu prawa miejscowego i naruszają zasady prawidłowej legislacji.

Zastrzeżenia dotyczą również zgodności dokumentacji planistycznej z obowiązującymi rozporządzeniami określającymi zakres projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rysunek planu nie zawiera pełnego otoczenia obszaru objętego opracowaniem, co uniemożliwia ocenę powiązań funkcjonalnych z terenami sąsiednimi. Nie przedstawiono również wszystkich wymaganych oznaczeń i elementów legendy, co ogranicza możliwość prawidłowej analizy dokumentu.

Istotnym uchybieniem jest także brak rzetelnej prognozy skutków finansowych uchwalenia planu. Dokument ten nie uwzględnia potencjalnych roszczeń odszkodowawczych właścicieli nieruchomości, których sposób korzystania z gruntów został ograniczony w stosunku do wcześniejszych ustaleń planistycznych. Nie oszacowano również kosztów związanych z przejęciem lub wykupem gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. W konsekwencji organ nie dysponował pełną wiedzą o skutkach ekonomicznych uchwalenia planu.

Dodatkowo prognoza oddziaływania na środowisko została sporządzona dla obszaru, którego granice nie odpowiadają granicom wynikającym z uchwał o przystąpieniu do sporządzenia planu. Powoduje to wątpliwości co do jej aktualności i przydatności jako podstawy dla podejmowanych rozstrzygnięć planistycznych.

Wreszcie wskazuje na niejednoznaczność podstaw prawnych przywołanych w uchwale oraz brak dostosowania części definicji do aktualnych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym po nowelizacji z 2023 r. Powoduje to dodatkowe wątpliwości interpretacyjne i może utrudniać stosowanie planu w praktyce.

Mając na uwadze łączne wystąpienie licznych naruszeń prawa materialnego i procesowego, niezgodności ze Studium, przekroczenia granic władztwa planistycznego, uchybień proceduralnych oraz wad dokumentacji planistycznej, wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Jednocześnie zasadne jest wstrzymanie jej wykonania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego, ponieważ realizacja ustaleń planu może doprowadzić do skutków trudnych lub niemożliwych do odwrócenia zarówno dla właścicieli nieruchomości, jak i dla samej gminy.

W odpowiedzi na skargę organ (Gmina) wniosła o jej oddalenie z racji jej bezzasadności.

Natomiast Skarżąca B. S. w skardze wskazała, że jest właścicielką działki ewidencyjnej nr [...] objętej ustaleniami zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Skarżącej utrzymanie rolnego przeznaczenia nieruchomości powoduje trwałe i istotne ograniczenie prawa własności, uniemożliwiając racjonalne korzystanie z nieruchomości oraz prowadząc do powstania realnej szkody majątkowej.

Skarżąca podniosła ponadto, że w toku procedury planistycznej Rada Gminy zmieniła kryteria oceny wniosków, wprowadzając wymóg istnienia prawnie uregulowanego dostępu do drogi publicznej już na wcześniejszym etapie postępowania, podczas gdy wcześniej warunek ten miał być możliwy do spełnienia w toku procedury planistycznej.

Zdaniem Skarżącej zmiana ta została wprowadzona bez uprzedniego poinformowania jej o nowych wymaganiach oraz bez zapewnienia możliwości dostosowania się do zmienionych kryteriów, mimo że podjęła już działania wskazane przez organy gminy. W jej ocenie stanowi to istotne naruszenie procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżąca wskazała, że spełniła i udokumentowała warunek, który wcześniej był przedstawiany jako niezbędny do uwzględnienia jej wniosku. Podniosła, że postępowanie sądowe o ustanowienie drogi koniecznej zostało wszczęte wyłącznie w zaufaniu do informacji przekazywanych przez organy gminy, zgodnie z którymi uregulowanie dostępu do drogi publicznej miało stanowić warunek konieczny zmiany przeznaczenia nieruchomości na cele budowlane. W jej ocenie, po spełnieniu tego wymogu Rada Gminy zmieniła zasady oceny wniosków, wykorzystując podjęte przez nią działania jako argument przemawiający za odmową uwzględnienia jej wniosku.

Ponadto Skarżąca zarzuciła, że w ramach tej samej procedury planistycznej inne nieruchomości uzyskały przeznaczenie inwestycyjne pomimo niespełnienia analogicznych warunków. Jej zdaniem wobec działki nr [...] zastosowano surowsze kryteria oceny, zmienione w toku procedury bez obiektywnego uzasadnienia, co doprowadziło do nierównego traktowania właścicieli nieruchomości.

W konsekwencji Skarżąca wywodzi, że uchwała w części dotyczącej działki nr [...] została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, którego skutki mogą zostać usunięte wyłącznie poprzez stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Gmina wskazała natomiast, że twierdzenia Skarżącej pozostają sprzeczne z ustaleniami zaskarżonego planu. Podniosła, że działka ewidencyjna nr [...] nie posiada przeznaczenia rolnego, lecz w całości znajduje się w terenie oznaczonym symbolem 1.MU1, przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Tym samym zarzut dotyczący pozostawienia nieruchomości poza terenami inwestycyjnymi jest – zdaniem Gminy – oczywiście bezzasadny.

W piśmie procesowym złożonym po wniesieniu odpowiedzi na skargę Skarżąca przyznała, że działka nr [...] rzeczywiście znajduje się w terenie oznaczonym symbolem 1.MU1, przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Jednocześnie wskazała, że istota jej zarzutów sprowadza się do braku zapewnienia odpowiedniego układu komunikacyjnego umożliwiającego dostęp do nieruchomości. W jej ocenie nieprzewidzenie w planie odpowiedniej drogi dojazdowej stanowi naruszenie przepisów prawa i uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie.

Skarżąca wskazała, że jest właścicielką działki ewidencyjnej nr [...] objętej ustaleniami zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Skarżącej utrzymanie rolnego przeznaczenia nieruchomości powoduje trwałe i istotne ograniczenie prawa własności, uniemożliwiając racjonalne korzystanie z nieruchomości oraz prowadząc do powstania realnej szkody majątkowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania. Sąd nie ocenia celowości podjętych przez organ rozwiązań. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 662 z późn. zm., dalej też jako "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Nr XXII/156/25 Rady Gminy Kościelisko z dnia 22 grudnia 2025 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Kościelisko, w gminie Kościelisko - MPZP KOŚCIELISKO – OBSZAR K1 (opubl. w Dz. Urz. Woj. Małop. z 31 grudnia 2025 roku, poz. 8393).

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Skarga wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru skargi powszechnej (actio popularis). Oznacza to, że sama niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały nie jest wystarczającą przesłanką do skutecznego wniesienia skargi. Warunkiem dopuszczalności skargi jest wykazanie, że kwestionowana uchwała narusza indywidualny interes prawny lub uprawnienie skarżącego, a pomiędzy treścią zaskarżonego aktu a jego sytuacją prawną zachodzi bezpośredni związek. Innymi słowy, legitymacja skargowa przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny został naruszony postanowieniami uchwały, a nie każdemu, kto dostrzega jej sprzeczność z obowiązującymi przepisami prawa.

W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie podkreśla się, że naruszenie interesu prawnego musi mieć charakter bezpośredni, indywidualny, obiektywny i rzeczywisty. Nie może ono opierać się na hipotetycznych przypuszczeniach ani wyłącznie na subiektywnym przekonaniu skarżącego o niekorzystnych skutkach uchwały. Na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania istnienia związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną oraz wskazania, w jaki sposób postanowienia aktu prawa miejscowego ingerują w przysługujące mu prawa lub obowiązki. Stanowisko to znajduje utrwalone potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyroki NSA z dnia 17 października 2017 r., sygn. II OSK 2559/16, oraz z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. II OSK 64/17).

Skarżący P. B. jest właścicielem nieruchomości objętej ustaleniami zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a postanowienia tego planu w sposób bezpośredni kształtują zakres wykonywania przysługującego mu prawa własności. Przeznaczenie części działki nr [...] na teren rolniczy oraz objęcie jej dodatkowymi ograniczeniami planistycznymi prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości zagospodarowania nieruchomości, wpływa na dopuszczalny sposób jej wykorzystania, ogranicza potencjał inwestycyjny oraz obniża jej wartość rynkową. Naruszenie interesu prawnego Skarżącego ma zatem charakter konkretny, rzeczywisty i aktualny, co uzasadnia jego legitymację do wniesienia niniejszej skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Skarżąca G. C. podnosi, że jej interes prawny wynika z przysługującego jej prawa własności działki ewidencyjnej nr [...] obręb B. 1 w K.. Nieruchomość ta została objęta planem jako teren oznaczony symbolem 46.R1, przeznaczony pod funkcje rolnicze. W praktyce oznacza to bardzo daleko idące ograniczenie możliwości zabudowy i korzystania z nieruchomości. Ograniczenia te bezpośrednio wpływają na zakres wykonywania prawa własności chronionego zarówno przez Kodeks cywilny, jak i przez art. 64 Konstytucji RP.

Natomiast Skarżąca B. S. wskazuje, że jest właścicielką działki nr [...] objętej zaskarżonym planem. Utrzymanie jej przeznaczenia jako rolnego powoduje trwałe i istotne ograniczenie prawa własności, uniemożliwiając racjonalne korzystanie z nieruchomości oraz powodując realną szkodę majątkową.

Każdy ze Skarżących jest zatem właścicielem nieruchomości objętej ustaleniami zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a postanowienia tego aktu prawa miejscowego w sposób bezpośredni wpływają na zakres wykonywania przysługującego im prawa własności. Tym samym ich sytuacja prawna została ukształtowana przez zaskarżoną uchwałę w sposób indywidualny i konkretny.

Jak wskazano powyżej, skarga składana w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis. Do jej wniesienia nie legitymuje zatem sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, lecz konieczne jest wykazanie bezpośredniego związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego a kwestionowanym aktem, skutkującego naruszeniem jego interesu prawnego.

W niniejszej sprawie wszystkie wskazane przesłanki zostały spełnione. Ustalenia zaskarżonego planu miejscowego bezpośrednio określają sposób wykonywania prawa własności przez Skarżących, wyznaczając dopuszczalne przeznaczenie ich nieruchomości, możliwość ich zabudowy, zakres dopuszczalnego wykorzystania, ograniczenia inwestycyjne oraz wpływając na wartość ekonomiczną gruntów. W konsekwencji zaskarżona uchwała oddziałuje bezpośrednio na prawa majątkowe każdego ze Skarżących, powodując rzeczywiste i aktualne ograniczenie sposobu korzystania z należących do nich nieruchomości. Naruszenie ich interesu prawnego ma zatem charakter konkretny, indywidualny i realny, co uzasadnia legitymację procesową Skarżących do wniesienia niniejszej skarg na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W kontekście wykazanego naruszenia interesu prawnego Skarżących należy odnieść się również do zasad obowiązujących przy rozpoznawaniu skarg na uchwały w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Wykazanie przez Skarżącego (Skarżących) naruszenia jego interesu prawnego stanowi bowiem nie tylko warunek dopuszczalności i skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, lecz także wyznacza zakres merytorycznej kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonego aktu. Kontrola ta obejmuje wyłącznie te ustalenia planu miejscowego, które pozostają w bezpośrednim związku z indywidualną sytuacją prawną skarżącego i wywołują wobec niego skutki w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień wynikających z prawa własności nieruchomości.

Oznacza to, że choć przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest cała uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to zakres ewentualnego stwierdzenia jej nieważności wyznaczają granice naruszonego interesu prawnego skarżącego. W konsekwencji, nawet w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego lub istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, sąd może orzec o nieważności uchwały jedynie w takim zakresie, w jakim naruszenie to pozostaje w związku z interesem prawnym osoby wnoszącej skargę.

Jeżeli zatem – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – skarżący wywodzą swój interes prawny z przysługującego im prawa własności konkretnych nieruchomości objętych ustaleniami planu miejscowego, to ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały powinno dotyczyć wyłącznie tej części planu, która odnosi się do tych nieruchomości i kształtuje ich sytuację prawną. Nie znajduje natomiast uzasadnienia pogląd, zgodnie z którym wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uprawniałoby sąd do stwierdzenia nieważności całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia dotyczą całego planu miejscowego, czy jedynie jego fragmentu odnoszącego się do nieruchomości skarżącego.

Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do wypaczenia istoty skargi przewidzianej w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarga ta służy bowiem ochronie indywidualnego interesu prawnego podmiotu, którego prawa zostały naruszone uchwałą organu gminy, a nie realizacji abstrakcyjnej kontroli legalności aktów prawa miejscowego. Gdyby uznać, że skarżący może doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego całej uchwały, niezależnie od zakresu naruszenia jego interesu prawnego, skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. w istocie nabrałaby charakteru zbliżonego do skargi organu nadzoru wnoszonej na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., której celem jest eliminowanie z obrotu prawnego uchwał sprzecznych z prawem niezależnie od istnienia indywidualnego interesu prawnego po stronie skarżącego. Taka wykładnia pozostawałaby w sprzeczności z konstrukcją legitymacji skargowej określoną w art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyroki NSA z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. II OSK 117/13, z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. II OSK 1565/16, oraz z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. II OSK 334/20).

Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.), dalej też jako "uPlan", istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc merytoryczną zawartością aktu planistycznego (część testowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części.

Na wstępie należy wskazać, że przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1153); art. 20 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r.; poz. 1130 ze zm.); w związku z art. 67 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688 ze zm.). Innymi słowy procedura została sporządzona na podstawie dotychczasowych przepisów.

Jak wynika z przedłożonych akt planistycznych w toku przeprowadzonej procedury wykonano następujące czynności.

W dniu 21 września 2016 roku została podjęta przez Radę Gminy Kościelisko nr XXI/156/16 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Kościelisko w Gminie Kościelisko, pod nazwą MPZP KOŚCIELISKO.

W części tekstowej uchwała stanowiła, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządza się dla znacznej części obszaru wsi Kościelisko, położonej poza granicami Tatrzańskiego Parku Narodowego i dla niewielkich obszarów położonych w granicach Tatrzańskiego Parku Narodowego. Jak wynika z załącznika graficznego do tej uchwały, nie obejmuje ona rejonu Kir i Gronia, to jest obszaru objętego planem miejscowym przyjętym uchwałą nr XXXV/276/14 Rady Gminy Kościelisko z dnia 4 lipca 2014 r.

Od 6 listopada 2017 r. do 15 stycznia 2018 r. można było składać wnioski do planu. W zakreślonym terminie wpłynęło 559 wniosków.

Pierwszy projekt planu przedstawiony został do zaopiniowania Gminnej Komisji Urbanistyczno Architektonicznej (dalej GKUA) na początku 2019 r. Komisja szczegółowo przeanalizowała proponowane ustalenia rysunku i tekstu planu i finalnie oceniła, że dokument proponuje zbyt intensywne zagospodarowanie sołectwa, wskazała na konieczność ograniczenia i różnicowania wskaźników zabudowy. Z projektem zapoznawała się również Komisja Planu Zagospodarowania Przestrzennego Rady Gminy Kościelisko.

Mając na uwadze konieczność ochrony przestrzeni i krajobrazu Gminy Kościelisko jako fundamentalnych wartości warunkujących utrzymanie jej funkcji wypoczynkowej i turystycznej, przyjęto za podstawową zasadę planistyczną regułę kontynuacji zabudowy, wykluczającą tworzenie odizolowanych, oderwanych enklaw urbanistycznych. Za konieczne uznano również logiczne i racjonalne, w aspekcie funkcjonalnym oraz ekonomicznym, kształtowanie nowych terenów przeznaczonych pod zabudowę.

Podjęto decyzję o potrzebie oszczędnego i zrównoważonego gospodarowania terenami potencjalnej zabudowy mieszkaniowej wyznaczonymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kościelisko (dalej: "Studium"), przy założeniu, że perspektywa Studium ma charakter wieloletni, a wyznaczone w nim obszary rozwojowe nie powinny zostać w całości wykorzystane w toku jednej procedury planistycznej. W konsekwencji uznano, że nie jest zasadne pełne wykorzystanie możliwości wynikających ze Studium, dopuszczając jedynie doprecyzowanie granic terenów przeznaczonych pod zabudowę w projekcie planu miejscowego, bez ich rozszerzania o kolejne działki sąsiednie.

Ponadto wskazano na konieczność każdorazowej weryfikacji dostępności komunikacyjnej dla nowych terenów inwestycyjnych. W wyjątkowo uzasadnionych przypadkach dopuszczono możliwość niewielkiego poszerzenia terenów budowlanych, z zachowaniem zasady wynikającej z dotychczasowych planów miejscowych, polegającej na dopuszczalności przesunięcia linii rozgraniczających tereny budowlane o maksymalnie 10 metrów. Jednocześnie zastrzeżono, że ewentualne korekty nie mogą dotyczyć użytków leśnych ani cieków wodnych.

W odniesieniu do terenów już objętych obowiązującymi planami miejscowymi przyjęto konieczność zachowania dotychczasowych parametrów i wskaźników zabudowy, mając na uwadze potrzebę ograniczenia ryzyka obniżenia wartości nieruchomości. Natomiast przy wyznaczaniu nowych terenów budowlanych utrzymano obowiązującą dotychczas zasadę strefowania (gradacji) intensywności zagospodarowania, w szczególności poprzez stosowanie bardziej rygorystycznych parametrów zabudowy na obszarach o wysokich walorach krajobrazowych, takich jak wyżej położone partie Kościeliska, tereny polan oraz obrzeża stref zabudowy.

Ustalono również, iż wyznaczanie nowych działek budowlanych będzie następować na wniosek zainteresowanych właścicieli, po analizie wyżej opisanych czynników. Jednocześnie podkreślono, że procedura sporządzania planu miejscowego nie może stanowić instrumentu służącego legalizacji samowoli budowlanych, tj. istniejących obiektów wzniesionych na terenach, które nie zostały przeznaczone pod zabudowę w obowiązujących planach miejscowych

Zgodnie z ww. stanowiskiem projekt planu został skorygowany (w tym część terenów proponowanych do zabudowy została wycofana). Zweryfikowano także możliwość dojazdu do nowo wyznaczanych działek budowlanych. Dokument przekazano do opiniowania uzgodnień w lutym 2020 r. W trakcie uzgadniania nie uzyskano kilku zgód, w tym Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie i Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Projekt został zmieniony stosownie do treści uzgodnienia organu ochrony przyrody, natomiast w odniesieniu do stanowiska konserwatorskiego złożone zostało zażalenie, które po kilku miesiącach zostało uwzględnione przez Generalnego Dyrektora Ochrony Zabytków, Finalnie wszystkie organy uzgodniły projekt planu

Prace planistyczne przerwała pandemia i zakaz wykonywania wszelkich prac planistycznych (od marca 2020 r.). Po zwolnieniu rygorów epidemicznych, od marca do maja 2021 r. trwało I wyłożenie do publicznego wglądu, a dyskusja publiczna przeprowadzona była on linę. Brały w niej udział 72 osoby. Na etapie tego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu wpłynęło 510 uwag. Z powodu ogromnej liczby uwag wnoszących o przeznaczenie działek do zabudowy przeprowadzona została przez projektanta, radnych i wójta szczegółowa analiza uwag, która doprowadziła do wypracowania zasad wprowadzania terenów budowlanych, która była honorowana na kolejnych etapach opracowywanego projektu planu (ll-IV wyłożenie).

W okresie styczeń-czerwiec 2022 r. skorygowany stosownie do rozpatrzenia uwag projekt planu został ponownie zaopiniowany i uzgodniony. Projekt planu przygotowany został do ponownego wyłożenia do publicznego wglądu w pełnym zakresie.

W lipcu i sierpniu 2022 r. odbywało się II wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu, z dyskusją publiczną w której udział wzięło 89 osób. Na etapie II wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu wpłynęło 496 uwag. Z uwagi na to, że wiele uwag zostało uwzględnionych konieczne było skorygowanie ustaleń planu i ponowne jego uzgodnienie (czerwiec – sierpień 2023).

Po uzyskaniu opinii i uzgodnień projekt planu był przygotowany do kolejnego wyłożenia. Projekt planu przygotowany do kolejnego wyłożenia do publicznego wglądu przygotowany, z uwagi na zakres zmian, również w pełnym zakresie.

W październiku - listopadzie 2023 r. trwało III wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu z dyskusją publiczną w której udział wzięło 56 osób. Na tym etapie wpłynęło 436 uwag, które zostały rozpatrzone przez wójta. Uwzględnienie uwag wskazało na konieczność ponowienia opinii i uzgodnień.

Następnie w lutym 2024 r. rada gminy podjęła uchwałę o podziale projektu planu na 22 części, wśród których obszar K1 był największy.

W wyniku projektowanych rozwiązań przestrzennych zachodziła konieczność zmiany niektórych użytków leśnych na nieleśne. W związku z czym przeprowadzone została stosowna procedura. Wójt uzyskał zmianę przeznaczenie gruntów leśnych na grunty nieleśne na podstawie decyzji:

1) Marszałka Województwa Małopolskiego wyrażającego zgodę na przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa:
• decyzja z dnia 02.03.2021 - dotyczy zmiany przeznaczenia obszaru o powierzchni 8,2103 ha,
• decyzja z dnia 25.11.2022 - dotyczy zmiany przeznaczenia obszaru o powierzchni 0,7965 ha,
• decyzja z dnia 15.04.2024 - dotyczy zmiany przeznaczenia obszaru o powierzchni 0,9324 ha;
2) Ministra Środowiska wyrażającego zgodę na przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa:
• decyzja z dnia 29.10. 2021 - dotyczy zmiany przeznaczenia obszaru o powierzchni 0,4683 ha,
• decyzja z dnia 31.05.2024 - dotyczy zmiany przeznaczenia obszaru o powierzchni 0,1550 ha.

Następnie tylko w odniesieniu do obszaru KI nastąpiło IV wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu z dyskusją publiczną w której udział wzięły 52 osoby i do którego wpłynęły 193 uwagi. Projekt został wyłożony w pełnym zakresie.

Uwagi zostały rozpatrzone przez wójta. Uwzględnienie uwag możliwe było jedynie w niewielkim zakresie. Projekt planu został skorygowany i ostatecznie uzgodniony z organami stosownie do zakresu zmian.

Następnie projekt planu został przedłożony radzie do uchwalenia.

Sesja trwała od 4.08.2025 - 22.12.2025 r., podczas której indywidualnie przegłosowano 928 uwag nieuwzględnionych przez Wójta Gminy Kościelisko. W przypadku uwag wielowątkowych głosowane były również ich części nieuwzględnione.

Procedura planistyczna zainicjowana uchwałą z dnia 21 września 2016 roku została zakończona 22 grudnia 2025 roku, kiedy to podjęta została uchwała Nr XXII/156/25 Rady Gminy Kościelisko w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Kościelisko, w gminie Kościelisko - MPZP KOŚCIELISKO – OBSZAR K1 (opubl. w Dz. Urz. Woj. Małop. z 31 grudnia 2025 roku, poz. 8393).

Procedura planistyczna prowadzona była najpierw dla obszaru większego pod nazwą MPZP KOŚCIELISKO (w tym czasie projekt uchwały był trzykrotnie wykładany do publicznego wglądu). Natomiast po zmianie uchwały intencyjnej w 2024 r. prowadzona procedura prowadzona była w odniesieniu do obszaru mniejszego pn. MPZP KOŚCIELISKO - Obszar K1, który objęty był czwartym wyłożeniem.

Powyższe czynności, jak wynika z przedłożonych akt planistycznych, zostały wykonane z zachowaniem wszelkich wymogów formalnych i terminowo. W związku z tym w ocenie Sądu procedura została przeprowadzona w sposób zgodny z przepisami.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi P. B., dotyczących naruszenia procedury planistycznej, a to:

art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 14 u.p.z.p w zw. z § 1 ust. 3 Uchwały nr XXI/156/16 Rady Gminy Kościelisko z dnia 21 września 2016 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Kościelisko w Gminie Kościelisko, pod nazwą MPZP KOŚCIELISKO w zw. z załącznikiem do Uchwały nr LV/424/24 Rady Gminy Kościelisko z dnia 28 lutego 2024r. w sprawie zmiany uchwały nr XXI/156/16 z dnia 21 września 2016 r., w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Kościelisko w Gminie Kościelisko, pod nazwą MPZP KOŚCIELISKO, poprzez objęcie w planie miejscowym przyjętym Uchwałą terenów niezgodnie z treścią uchwały Nr XXI/156/16 Rady Gminy Kościelisko z dnia 21 września 2016 r. oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 17 pkt 9 lit b i pkt 13 u.p.z.p. w zw. z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. poprzez istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego w wyniku braku uzyskania wymaganych uzgodnień bez partycypacji społeczeństwa oraz uchwalenie planu miejscowego o treści odmiennej od treści projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu, należy wskazać, że są one bezzasadne.

Odnosząc się do pierwszego z podniesionych zarzutów, dotyczącego objęcia zaskarżonym planem miejscowym terenów niezgodnie z zakresem określonym w uchwale Nr XXI/156/16 Rady Gminy Kościelisko z dnia 21 września 2016 r., w pierwszej kolejności wskazać należy, że z treści zgromadzonej dokumentacji planistycznej jednoznacznie wynika, iż w dniu 21 września 2016 r. Rada Gminy Kościelisko podjęła uchwałę intencyjną Nr XXI/156/16 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Kościelisko w Gminie Kościelisko, pod nazwą "MPZP KOŚCIELISKO".

Zgodnie z treścią tej uchwały procedura planistyczna miała obejmować znaczną część obszaru wsi Kościelisko, położoną poza granicami Tatrzańskiego Parku Narodowego, jak również niewielkie fragmenty terenów znajdujących się w granicach tego Parku. Tym samym zakres przestrzenny prowadzonej procedury planistycznej został określony w sposób jednoznaczny poprzez wskazanie granic obszaru objętego zamiarem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Procedura planistyczna była następnie prowadzona dla całego obszaru wskazanego w uchwale intencyjnej z 2016 r., aż do etapu trzeciego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Dopiero w lutym 2024 r., na skutek podjęcia kolejnej uchwały zmieniającej uchwałę inicjującą, dokonano podziału pierwotnie wyznaczonego obszaru planistycznego. W konsekwencji dalsze czynności planistyczne były prowadzone już wyłącznie dla części tego obszaru, oznaczonej jako "MPZP KOŚCIELISKO – Obszar K1", której granice odpowiadały zakresowi przestrzennemu projektu planu przedstawionego podczas czwartego wyłożenia do publicznego wglądu.

Zmiana uchwały intencyjnej miała istotne znaczenie z punktu widzenia zakresu kompetencji organu planistycznego, ponieważ wyznaczała aktualny obszar, dla którego możliwe było uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ sporządzający plan nie był bowiem uprawniony do przyjęcia ustaleń planistycznych wykraczających poza granice obszaru objętego obowiązującą uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu. Nie oznacza to jednak, że uchwała inicjująca procedurę planistyczną wymaga sporządzenia jednego kompleksowego planu obejmującego cały wskazany w niej obszar. Dopuszczalne jest bowiem etapowe sporządzanie częściowych planów miejscowych obejmujących poszczególne fragmenty obszaru wyznaczonego uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 9 października 2007 r., sygn. II OSK 1086/07).

Innymi słowy, załącznik graficzny do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pełni funkcję wyznacznika granic obszaru, w ramach którego może być prowadzona procedura planistyczna. Oznacza to, że uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi pozostawać w granicach przestrzennych określonych uchwałą inicjującą, przy czym granice uchwalonego planu nie mogą być szersze niż obszar objęty uchwałą o przystąpieniu do jego sporządzenia. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym wskazuje się, że obszar uchwalonego planu nie może wykraczać poza zakres określony w uchwale rozpoczynającej procedurę planistyczną (por. uzasadnienie wyroku WSA w Krakowie z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. II SA/Kr 24/19).

Powyższe zasady nie prowadzą jednak do wniosku, że zaskarżona uchwała narusza zakres określony w uchwale inicjującej procedurę planistyczną. Wbrew bowiem podnoszonym zarzutom, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty zaskarżoną uchwałą nie obejmuje obszaru większego ani odmiennego od tego, który został objęty uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu, tj. uchwałą Nr XXI/156/16 z dnia 21 września 2016 r., zmienioną następnie w 2024 r.

Podkreślenia wymaga, że dla oceny zgodności zakresu przestrzennego uchwalonego planu miejscowego z uchwałą inicjującą decydujące znaczenie ma treść tej uchwały w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To właśnie aktualny wówczas zakres uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu wyznaczał granice kompetencji organu planistycznego i określał maksymalny obszar, dla którego możliwe było przyjęcie regulacji planistycznych.

Jeszcze w kontekście podnoszonych zarzutów przez Skarżącego P. B. trzeba także wskazać, że uchwała z dnia 21 września 2016 roku Rady Gminy Kościelisko nr XXI/156/16 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Kościelisko w Gminie Kościelisko, pod nazwą MPZP KOŚCIELISKO w części tekstowej uchwała stanowiła, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządza się dla znacznej części obszaru wsi Kościelisko, położonej poza granicami Tatrzańskiego Parku Narodowego i dla niewielkich obszarów położonych w granicach Tatrzańskiego Parku Narodowego. Przy czym co trzeba podkreślić – wbrew zarzutom Skarżącego – jak wynika z załącznika graficznego do tej uchwały, nie obejmuje ona rejonu Kir i Gronia, to jest obszaru objętego planem miejscowym przyjętym uchwałą nr XXXV/276/14 Rady Gminy Kościelisko z dnia 4 lipca 2014 r.

Odnosząc się natomiast do zarzutów Skarżącego P. B. dotyczących cyt. "istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego w wyniku braku uzyskania wymaganych uzgodnień bez partycypacji społeczeństwa oraz uchwalenia planu miejscowego o treści odmiennej od treści projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu", należy stwierdzić, że zgromadzona dokumentacja planistyczna nie daje podstaw do ich uwzględnienia.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został poddany wszystkim wymaganym prawem czynnościom proceduralnym. W szczególności został uzgodniony i zaopiniowany przez właściwe organy oraz instytucje w zakresie wymaganym przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie zapewniono społeczeństwu rzeczywisty udział w procedurze planistycznej, albowiem projekt planu był aż czterokrotnie wyłożony do publicznego wglądu, a zainteresowanym umożliwiono składanie uwag, a wcześniej wniosków. Już z tego względu nie sposób podzielić stanowiska skarżących, jakoby procedura planistyczna została przeprowadzona z pominięciem wymaganych uzgodnień lub bez zapewnienia udziału społeczeństwa.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut, zgodnie z którym uchwalony plan miejscowy miałby posiadać treść odmienną od projektu wyłożonego do publicznego wglądu, co samo w sobie miałoby stanowić istotne naruszenie trybu sporządzania planu. Twierdzenie to pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które wprost przewidują możliwość wprowadzania zmian do projektu planu po zakończeniu etapu wyłożenia go do publicznego wglądu.

Z treści art. 17 uPlan jednoznacznie wynika bowiem, że ostateczna treść uchwalanego planu miejscowego nie musi być tożsama z treścią projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu. Ustawodawca przewidział możliwość modyfikacji projektu planu w następstwie rozpatrzenia uwag wniesionych przez zainteresowane podmioty. Zgodnie z art. 17 pkt 13 uPlan wójt, burmistrz albo prezydent miasta wprowadza do projektu planu zmiany wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie – jedynie w niezbędnym zakresie – ponawia wymagane uzgodnienia. Z kolei art. 19 ust. 1 uPlan wskazuje, że obowiązek ponowienia określonych czynności proceduralnych powstaje wyłącznie wówczas, gdy zakres wprowadzonych zmian uzasadnia ponowienie procedury planistycznej.

Nie każda zatem zmiana projektu planu dokonana po jego wyłożeniu do publicznego wglądu skutkuje koniecznością ponownego przeprowadzenia całej procedury planistycznej, w tym ponownego wyłożenia projektu do publicznego wglądu. Obowiązek taki aktualizuje się wyłącznie w przypadku zmian mających charakter istotny, wpływających na rozwiązania planistyczne w stopniu uzasadniającym ponowne zapewnienie udziału właściwych organów oraz społeczeństwa w procedurze.

Stanowisko to znajduje pełne potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazuje się w nim, że przy wykładni art. 17 pkt 14 w zw. z art. 19 ust. 1 uPlan zasadnicze znaczenie ma charakter zmian wprowadzanych do projektu planu po rozpatrzeniu uwag. Jeżeli zmiany dotyczą indywidualnych uwag odnoszących się do konkretnych nieruchomości lub mają charakter jednostkowy i nie wpływają na podstawowe rozwiązania planistyczne, mogą zostać uwzględnione bez konieczności ponowienia procedury planistycznej. Odmiennie należy oceniać zmiany o charakterze systemowym lub generalnym, dotyczące przykładowo rozwiązań z zakresu infrastruktury technicznej, układu komunikacyjnego, zasad scalania i podziału nieruchomości, definicji i parametrów zabudowy czy stawek procentowych służących ustaleniu opłaty planistycznej. Dopiero tego rodzaju modyfikacje, jako mogące oddziaływać na sytuację szerszego kręgu podmiotów, uzasadniają obowiązek ponowienia odpowiednich etapów procedury planistycznej (por. np. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 20 lipca 2021 r., sygn. II OSK 756/21).

Skarżący P. B. nie wykazał jednak, aby zmiany wprowadzone do projektu planu po jego wyłożeniu do publicznego wglądu miały właśnie taki charakter. Zarzut sformułowany w skardze ogranicza się wyłącznie do ogólnego twierdzenia o odmienności treści uchwalonego planu od projektu wyłożonego do publicznego wglądu, pomijając ocenę charakteru i zakresu tych zmian. Tymczasem sama okoliczność, że ostateczna treść uchwalonego planu różni się od projektu poddanego konsultacjom społecznym, nie świadczy jeszcze o naruszeniu procedury planistycznej. Dla stwierdzenia takiego naruszenia konieczne byłoby wykazanie, że wprowadzone zmiany miały charakter istotny w rozumieniu art. 19 ust. 1 uPlan i mimo tego nie zostały objęte ponowieniem wymaganych czynności proceduralnych. Takich okoliczności skarżący nie wykazali, nie dostrzega ich także sąd, a analiza akt planistycznych nie dostarcza podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia przepisów regulujących tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z tego względu zarzuty Skarżącego P. B., dotyczące naruszenia procedury planistycznej są pozbawione podstaw.

Skarżąca G. C. podniosła zarzuty naruszenia procedury sporządzania planu miejscowego, który koncentrują się na wskazaniu na niezgodność procedury sporządzania planu z uchwałą o przystąpieniu do jego opracowania. Zaznacza ona, że uchwała z 2016 r. wyraźnie określała granice obszaru objętego planem i wyłączała z opracowania rejon Kir i Gronia. Wyłączenie to nie zostało uchylone ani zmodyfikowane w późniejszej uchwale zmieniającej z 2024 r. Pomimo tego uchwalony plan obejmuje obszary wykraczające poza pierwotnie określony zakres opracowania, a jednocześnie pozostawia nieciągłości pomiędzy obowiązującymi planami miejscowymi. Oznacza to, że granice planu nie odpowiadają granicom określonym w uchwale inicjującej procedurę planistyczną.

Ponadto jej zdaniem szczególnie istotne znaczenie ma także naruszenie procedury planistycznej wynikające z uchwały zmieniającej z 2024 r. Wprowadzono wówczas istotne zmiany dotyczące zarówno części tekstowej, jak i graficznej, w tym przebiegu granic planu oraz etapowania prac planistycznych. Były to zmiany merytoryczne, wpływające na zakres oddziaływania planu i sytuację właścicieli nieruchomości. W takiej sytuacji organ powinien ponownie przeprowadzić pełną procedurę planistyczną, obejmującą uzyskanie nowych uzgodnień, opinii oraz przeprowadzenie konsultacji społecznych. Brak takich działań stanowi istotne naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się do argumentacji Skarżącej, że "uchwałą nr LV/424/24 Rady Gminy Kościelisko z dnia 28 lutego 2024r. w sprawie zmiany uchwały nr XXI/156/16 z dnia 21 września 2016 r., w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Kościelisko w Gminie Kościelisko, pod nazwą MPZP KOŚCIELISKO nie zmieniono treści w/w § 1 ust.3 uchwały nr XXI/156/16 co spowodowało, iż skarżona uchwała w części obejmuje teren, którego obejmować nie powinna oraz pozostawia "lukę" między planem dot. Kir i Gronia a planem uchwalonym skarżoną uchwałą", to należy wskazać, że zgodnie z § 1 ust. 3 uchwały Nr XXI/156/16 (zmienionej następnie uchwałą nr LV/424/24 Rady Gminy Kościelisko z dnia 28 lutego 2024 r. w sprawie zmiany uchwały nr XXI/156/16 z dnia 21 września 2016 r.) nie obejmuje się uchwałą terenu dla którego podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego południowo zachodniej części obszaru wsi Kościelisko w Gminie Kościelisko, w rejonie Kir i Gronia – uchwała Nr XXXV/276/14 Rady Gminy Kościelisko z dnia 4.07.2014 roku.

Jednocześnie wbrew zarzutom wbrew jednak zarzutom Skarżącej plan miejscowy nie obejmuje terenów, które nie są objęte uchwała intencyjną. Kwestia natomiast pozostawienia nieciągłości czy kształtu obszaru, dla którego sporządzony jest plan miejscowy jest pozostawiona uznaniu gminy w tym zakresie, które może swobodnie wyznaczać ten obszar.

W tym kontekście całkowicie bezzasadny jest również zarzut, jakoby prognoza oddziaływania na środowisko została sporządzona dla obszaru, którego granice nie odpowiadają granicom wynikającym z uchwał o przystąpieniu do sporządzenia planu.

Bezzasadny jest również zarzut Skarżącej G. C., że opublikowana treść uchwały różni się od projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu.

W tym zakresie – jak już wskazano powyżej – należy przypomnieć, że z art. 17 uPlan wynika, że ostateczna treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie musi być tożsama z projektem wyłożonym do publicznego wglądu. Ustawodawca przewidział możliwość wprowadzenia zmian do projektu planu w wyniku rozpatrzenia uwag. Zgodnie z art. 17 pkt 13 uPlan wójt, burmistrz albo prezydent miasta wprowadza do projektu planu zmiany wynikające z rozpatrzenia uwag, a następnie – jedynie w niezbędnym zakresie – ponawia wymagane uzgodnienia. Z kolei art. 19 ust. 1 uPlan przewiduje obowiązek ponowienia czynności proceduralnych wyłącznie wtedy, gdy zakres wprowadzonych zmian tego wymaga.

Nie każda zmiana projektu planu po jego wyłożeniu do publicznego wglądu powoduje zatem konieczność ponownego wyłożenia projektu i przeprowadzenia całej procedury planistycznej. Obowiązek taki powstaje jedynie w przypadku zmian istotnych, wpływających na podstawowe rozwiązania planistyczne oraz sytuację szerszego kręgu podmiotów.

Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym zmiany o charakterze jednostkowym, odnoszące się do konkretnych nieruchomości, co do zasady nie wymagają ponowienia procedury planistycznej. Odmiennie należy oceniać zmiany o charakterze systemowym lub generalnym, dotyczące podstawowych rozwiązań planu, takich jak układ komunikacyjny, infrastruktura techniczna, zasady zabudowy czy stawki opłaty planistycznej, które mogą uzasadniać ponowienie odpowiednich etapów procedury (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 756/21).

Odnosząc się do podniesionych przez strony zarzutów naruszenia władztwa planistycznego oraz zgodności ze studium należy poczynić kilka ogólnych uwag.

Jednym z podstawowych wymogów legalności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jego zgodność ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Obowiązek ten wynika z szeregu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które określają wzajemne relacje pomiędzy studium a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W pierwszej kolejności należy wskazać na art. 9 ust. 4 uPlan, zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Regulacja ta znajduje rozwinięcie w art. 15 ust. 1 uPlan, zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, obejmujący część tekstową i graficzną, zgodnie z ustaleniami studium oraz przepisami odrębnymi odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Z kolei art. 20 ust. 1 uPlan stanowi, że rada gminy uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopiero po stwierdzeniu, iż nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, sposobie realizacji inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej należących do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania.

Powyższe przepisy tworzą spójny mechanizm prawny, którego celem jest zapewnienie hierarchicznej zgodności dokumentów planistycznych sporządzanych przez gminę. Studium stanowi bowiem podstawowy dokument określający politykę przestrzenną gminy oraz kierunki jej rozwoju przestrzennego, natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest instrumentem służącym realizacji tej polityki na poziomie konkretnych ustaleń dotyczących przeznaczenia i sposobu zagospodarowania poszczególnych terenów.

Wprawdzie studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie wywołuje bezpośrednich skutków wobec właścicieli nieruchomości, jednak pozostaje aktem wiążącym organy gminy w procesie planistycznym. Oznacza to, że przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ planistyczny nie może dowolnie kształtować przeznaczenia terenów, lecz jest zobowiązany do respektowania kierunków zagospodarowania wynikających ze studium. Innymi słowy, plan miejscowy stanowi rozwinięcie i uszczegółowienie ustaleń studium, a nie dokument kreujący całkowicie nową politykę przestrzenną gminy.

Nie oznacza to oczywiście, że ustalenia planu miejscowego muszą stanowić dosłowne powtórzenie zapisów studium. Charakter obu dokumentów jest odmienny – studium określa kierunki zagospodarowania przestrzennego w sposób ogólny i strategiczny, natomiast plan miejscowy zawiera szczegółowe ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów oraz zasad ich zagospodarowania. Dopuszczalne jest zatem doprecyzowanie lub uszczegółowienie rozwiązań przewidzianych w studium, o ile nie prowadzi ono do zmiany zasadniczego kierunku zagospodarowania przyjętego dla danego obszaru.

W konsekwencji, w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, gmina może dokonywać zmian w sposobie zagospodarowania poszczególnych terenów, jednak wyłącznie w granicach wyznaczonych ustaleniami studium. Swoboda planistyczna organu gminy nie obejmuje możliwości uchwalenia planu miejscowego, którego rozwiązania pozostawałyby w sprzeczności z polityką przestrzenną przyjętą uprzednio w studium.

Z tego względu określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenu w sposób pozostający w oczywistej sprzeczności z ustaleniami studium należy kwalifikować jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, w szczególności art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, w których przeznaczenie przyjęte w planie miejscowym całkowicie odbiega od kierunków zagospodarowania określonych w studium. Stanowisko takie znajduje ugruntowanie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 412/11).

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności należy zatem ocenić, czy rozwiązania przyjęte w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pozostają zgodne z ustaleniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Dopiero stwierdzenie ewentualnej niezgodności pomiędzy tymi dokumentami mogłoby prowadzić do uznania, że doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. W realiach niniejszej sprawy analiza zapisów obowiązującego studium prowadzi jednak do odmiennych wniosków.

Zgodnie z zapisami studium to jest uchwałą nr X/76/24 Rady Gminy Kościelisko z dnia 12 grudnia 2024 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kościelisko pod nazwą "Piąta Zmiana Studium - część B" – dalej jako "studium", nieruchomość Skarżącego P. B. obejmująca dz. ewidencyjną nr [...] w całości położona jest w strefie D1, w terenach oznaczonych symbolem MN1:

D1 - strefy osadnicze, obejmujące główne zespoły terenów istniejącej i potencjalnej zabudowy wsi

MN1 - obszary rozwojowe mieszkalnictwa oznaczone na rysunku studium symbolem MN1, MN4 pełniące funkcje mieszkaniowe jako zespoły zabudowy jednorodzinnej o niskiej intensywności, z udziałem zabudowy pensjonatowej i zagrodowej oraz towarzyszącej nieuciążliwej działalności gospodarczej, w tym usługowej. Na rysunku studium wyróżniono graficznie obszary istniejącej zabudowy i przeznaczone do zabudowy w obowiązujących planach miejscowych oraz obszary potencjalnego rozwoju. Przy sporządzaniu oraz zmianie planów miejscowych, dopuszcza się korygowanie zasięgu obszarów MN1, MN4 i obszarów potencjalnego rozwoju określonych w studium i przeznaczanie nowych działek do zabudowy, na terenach bezpośrednio przylegających do ww. obszarów.

Natomiast dz. ew. [...] położona jest w niewielkiej części w strefie D1, w terenach oznaczonych symbolem MN1 i w większości w strefie B1, w terenach oznaczonych symbolem ZE

B1 - strefy przyrodniczo - turystyczne dolinne, o wysokich wartościach przyrodniczych

ZE - obejmują tereny otwarte nieleśne, w tym: polany śródleśne, tereny łąk w otoczeniu lasów cieków itp., pełniące istotne funkcje ekologiczne.

Natomiast zgodnie z zaskarżonym planem miejscowym dz. ew. [...] w całości przeznaczona jest pod zabudowę - położona jest w terenie oznaczonym symbolem 42. MU1 a dz. ew. [...] w części położona jest w części w terenie 42.MU1, a w części w terenie 28.R1.

42.MU1 - tereny zabudowy mieszkaniowo - usługowej 28.R1 - przeznaczenie podstawowe terenu: tereny rolnicze; ustala się wykorzystywanie gruntów do celów związanych z prowadzeniem gospodarki rolnej w formie użytków rolnych z zakazem zabudowy rolniczej.

Powierzchnia dz. ew. [...] według ewidencji gruntów i budynków wynosi 0.1226 ha

Powierzchnia dz. ew. [...] według ewidencji gruntów i budynków wynosi 0,4133 ha, w tym część przeznaczona w pianie zagospodarowania obszaru K1 do zabudowy ma ok. 0,11 ha.

Analiza zapisów studium oraz planu miejscowego, w tym ich części graficznych, prowadzi do wniosku, ze wskazane przeznaczenie nieruchomości Skarżącego P. B. jest zgodne z zapisami studium.

Należy podkreślić, że granice strefy osadniczej zostały w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego określone w sposób wyraźny i jednoznaczny. Studium nie pozostawia wątpliwości, że część polany, obejmująca niebudowlaną część działki ewidencyjnej nr [...], powinna pozostać wolna od zabudowy. Zasięg terenów przeznaczonych pod zabudowę został w Studium precyzyjnie wyznaczony, natomiast do pozostałej części działki zastosowanie znajdują zarówno ustalenia Studium, jak i zasady ochrony wynikające z Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, stanowiącego akt prawa miejscowego.

W konsekwencji rozwiązanie przestrzenne przyjęte w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla działki ewidencyjnej nr [...] jest w pełni uzasadnione. Granica strefy osadniczej nie została przekroczona, a ustalenia planu pozostają zgodne z kierunkami zagospodarowania określonymi w Studium.

Jak wskazał organ, w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...], w planie zagospodarowania obszaru K1 dokonano dostosowania i doprecyzowania zasięgu terenów potencjalnej zabudowy mieszkaniowej stosownie do § 3 ust. 7 Studium, zgodnie z którym:

"Granice stref polityki przestrzennej, stref specjalnych, obszarów funkcjonalnych, terenów komunikacji i elementów liniowych, o których mowa w ust. 2–6, są na rysunku Studium określone orientacyjnie. Ich uściślenie nastąpi na etapie opracowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego lub zmian miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego bądź w drodze odpowiednich decyzji administracyjnych, z uwzględnieniem sytuacji terenowej i własnościowej. W Studium nie oznacza się poszczególnych obiektów budowlanych. Rozbieżności pomiędzy treściami mapy topograficznej, na której sporządzono rysunek Studium, a mapami wykorzystywanymi do opracowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego będą wyjaśniane na etapie ich sporządzania, przy uwzględnieniu ustaleń niniejszego Studium."

Powyższy zapis jednoznacznie wskazuje, że rysunek Studium ma charakter kierunkowy, a jego ustalenia mogą zostać doprecyzowane na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Właśnie takie doprecyzowanie nastąpiło w odniesieniu do działki nr [...], przy zachowaniu pełnej zgodności z kierunkami określonymi w Studium.

Jednocześnie – jak trafnie wskazała Gmina – obowiązujące przepisy oraz utrwalone zasady planowania przestrzennego nie nakładały na nią obowiązku skorzystania z uprawnienia wynikającego z § 13 ust. 1 Studium. Przepis ten stanowi, że obszary rozwojowe mieszkalnictwa oznaczone symbolami MN1 i MN4 pełnią funkcje mieszkaniowe jako zespoły zabudowy jednorodzinnej o niskiej intensywności, z udziałem zabudowy pensjonatowej, zagrodowej oraz towarzyszącej nieuciążliwej działalności gospodarczej, w tym usługowej. Studium rozróżnia przy tym obszary istniejącej zabudowy, tereny przeznaczone pod zabudowę w obowiązujących planach miejscowych oraz obszary potencjalnego rozwoju.

Jednocześnie Studium przewiduje, że przy sporządzaniu lub zmianie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dopuszcza się korygowanie zasięgu obszarów MN1, MN4 oraz obszarów potencjalnego rozwoju poprzez przeznaczanie nowych działek pod zabudowę na terenach bezpośrednio przylegających do tych obszarów. Należy jednak podkreślić, że przepis ten posługuje się zwrotem "dopuszcza się", co oznacza przyznanie gminie kompetencji fakultatywnej, a nie nałożenie obowiązku rozszerzania terenów przeznaczonych pod zabudowę. Uprawnienie to ma charakter wyjątkowy i pozostaje uzależnione od oceny uwarunkowań przestrzennych, krajobrazowych i przyrodniczych.

W przedmiotowej sprawie szczególnego znaczenia nabiera również położenie nieruchomości Skarżącego P. B. w obrębie podreglowej polany, w bezpośrednim sąsiedztwie parku narodowego (Tatrzański Park Narodowy) oraz obszaru Natura 2000. Z punktu widzenia ochrony przyrody, krajobrazu oraz zachowania ładu przestrzennego przybliżanie nowej zabudowy do granic terenów objętych ochroną nie znajduje uzasadnienia. Mogłoby ono prowadzić do pogorszenia walorów krajobrazowych oraz zwiększenia presji antropogenicznej na obszary chronione, to jest park narodowy (Tatrzański Park Narodowy) oraz obszar Natura 2000.

Jak wskazała Gmina, kierując się zasadami ochrony krajobrazu, środowiska przyrodniczego oraz ładu przestrzennego, przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego świadomie nie skorzystała z uprawnienia przewidzianego w części tekstowej Studium, umożliwiającego rozszerzenie terenów nowej zabudowy na działki sąsiednie. Decyzja ta znajduje pełne odzwierciedlenie w treści zaskarżonego planu miejscowego.

Dokonując oceny zgodności przeznaczenia nieruchomości należącej do Skarżącego, P. B., ze Studium, należy stwierdzić, że przeznaczenie określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pozostaje z nim w pełni zgodne. Plan miejscowy wiernie realizuje kierunki zagospodarowania wyznaczone w Studium, zachowując rozgraniczenie pomiędzy strefą osadniczą a strefą przyrodniczo-turystyczną.

Granica pomiędzy tymi strefami przebiega przez obszar działki ewidencyjnej nr [...], a sposób jej wyznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego odpowiada ustaleniom Studium. Tym samym brak jest podstaw do twierdzenia o naruszeniu zasady zgodności planu miejscowego ze Studium, a przyjęte rozwiązania planistyczne pozostają w pełni zgodne zarówno z jego ustaleniami, jak i z zasadami ochrony krajobrazu oraz ładu przestrzennego.

W kontekście natomiast zarzutów dotyczących naruszenia władztwa planistycznego, to należy wskazać, że władztwo planistyczne jest rozumiane jako ustawowo przyznana gminie kompetencja do kształtowania polityki przestrzennej poprzez ustalanie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów oraz zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Stanowi ono jeden z podstawowych przejawów samodzielności gminy w wykonywaniu zadań własnych z zakresu ładu przestrzennego. Kompetencja ta nie ma jednak charakteru absolutnego. Gmina może wykonywać przysługujące jej władztwo planistyczne wyłącznie w granicach wyznaczonych przez Konstytucję RP oraz przepisy ustawowe, a podejmowane rozstrzygnięcia planistyczne podlegają kontroli sądowej pod kątem zgodności z obowiązującym porządkiem prawnym.

Podstawowe granice dopuszczalnej ingerencji organów planistycznych w sferę praw jednostki wyznacza art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane wyłącznie w ustawie oraz tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla zapewnienia jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia lub moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Jednocześnie ograniczenia te nie mogą naruszać istoty konstytucyjnych wolności i praw. Zasada ta znajduje pełne zastosowanie również w odniesieniu do prawa własności, którego ochrona została zagwarantowana w art. 64 Konstytucji RP. W szczególności, zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, własność może zostać ograniczona jedynie w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, który nie narusza istoty tego prawa.

Regulacje konstytucyjne znajdują swoje rozwinięcie w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 6 ust. 1 tej ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Oznacza to, że plan miejscowy jest instrumentem, za pomocą którego ustawodawca dopuszcza ingerencję w sposób wykonywania prawa własności, o ile ingerencja ta pozostaje zgodna z obowiązującym porządkiem prawnym oraz służy realizacji ustawowo określonych celów publicznych.

Jednocześnie art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakłada na organy planistyczne obowiązek uwzględniania zarówno walorów ekonomicznych przestrzeni, jak i prawa własności. Przepisy te nie ustanawiają jednak bezwzględnego prymatu prawa własności nad innymi wartościami chronionymi przez ustawę. Przeciwnie, nakazują one dokonanie wyważenia wszystkich wartości podlegających ochronie, w tym również wymagań ładu przestrzennego, ochrony środowiska, ochrony krajobrazu, bezpieczeństwa publicznego czy potrzeb rozwoju infrastruktury technicznej.

Z powyższych regulacji wynika, że wykonywanie przez gminę władztwa planistycznego każdorazowo wymaga wyważenia interesu publicznego oraz interesów indywidualnych właścicieli nieruchomości. Organ uchwalający plan miejscowy nie może kierować się wyłącznie interesem właściciela konkretnej nieruchomości ani też abstrahować od skutków przyjmowanych rozwiązań dla całej wspólnoty samorządowej. Jego obowiązkiem jest takie ukształtowanie ustaleń planu, aby w możliwie największym stopniu pogodzić pozostające niejednokrotnie w kolizji wartości i interesy, zapewniając z jednej strony realizację celów publicznych, z drugiej zaś ograniczając ingerencję w sferę prawa własności do zakresu rzeczywiście niezbędnego.

W tym kontekście podstawowe znaczenie ma zasada proporcjonalności, stanowiąca jedną z naczelnych zasad konstytucyjnych. Oznacza ona zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki oraz nakazuje, aby każde ograniczenie prawa własności było odpowiednie do zamierzonego celu, konieczne dla jego osiągnięcia oraz pozostawało z nim w racjonalnej proporcji. Organ planistyczny powinien zatem wykazać, że przyjęte rozwiązania są uzasadnione rzeczywistymi potrzebami wynikającymi z ochrony wartości publicznych oraz że nie istnieją inne, mniej dolegliwe środki pozwalające osiągnąć ten sam cel. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3269/17, działania planistyczne skutkujące ograniczeniem prawa własności powinny znajdować rzeczowe uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa oraz okolicznościach faktycznych sprawy, z których wynika, że przyjęte rozwiązanie było konieczne.

Nie oznacza to jednak, że obowiązek uwzględniania prawa własności wyłącza możliwość wprowadzania jakichkolwiek ograniczeń w sposobie korzystania z nieruchomości. Przeciwnie, z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wynika, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z istoty rzeczy wpływają na sposób wykonywania prawa własności, a więc mogą prowadzić do ograniczenia uprawnień właścicieli. Jest to nieodłączna cecha planowania przestrzennego jako instrumentu służącego realizacji interesu publicznego i zapewnieniu ładu przestrzennego.

Warunkiem dopuszczalności takich ograniczeń jest jednak ich zgodność z obowiązującym porządkiem prawnym oraz uwzględnienie wszystkich wartości wskazanych w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wśród tych wartości istotne miejsce zajmują między innymi wymagania ochrony środowiska, potrzeba racjonalnego gospodarowania przestrzenią, ochrona krajobrazu, zapewnienie bezpieczeństwa publicznego oraz ochrona interesów innych właścicieli nieruchomości. Obowiązek uwzględniania prawa własności nie odnosi się bowiem wyłącznie do właściciela nieruchomości objętej planowaną inwestycją, lecz obejmuje również prawa właścicieli nieruchomości sąsiednich oraz pozostałych uczestników stosunków przestrzennych. Trafnie zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 19 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1518/21, oraz z dnia 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1858/21, wskazując, że ochrona prawa własności w procesie planistycznym musi być rozumiana w sposób kompleksowy i obejmować wszystkich właścicieli, których sytuacja prawna może zostać ukształtowana ustaleniami planu.

W konsekwencji ocena zarzutu nadużycia władztwa planistycznego wymaga każdorazowo zbadania, czy ograniczenia prawa własności wprowadzone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pozostają konieczne i proporcjonalne z punktu widzenia ochrony wartości konstytucyjnych oraz celów planowania przestrzennego. Kontrola sądu administracyjnego nie polega przy tym na zastępowaniu organu gminy w dokonywaniu wyborów planistycznych, lecz na ocenie, czy organ działał w granicach przyznanej mu swobody planistycznej oraz czy zachował właściwą równowagę pomiędzy interesem publicznym a interesami jednostek. Dopiero stwierdzenie, że ingerencja w prawo własności była arbitralna, nieproporcjonalna lub pozbawiona dostatecznego uzasadnienia, mogłoby prowadzić do uznania, że doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym ocena dopuszczalności ograniczeń prawa własności w planie miejscowym sprowadza się do zbadania, czy służą one ochronie takich wartości, jak bezpieczeństwo i porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej oraz wolności i praw innych osób (por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2337/14).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że zarzut Skarżącego P. B., jakoby Gmina przekroczyła granice przysługującego jej władztwa planistycznego poprzez nieprzeznaczenie całej działki ewidencyjnej nr [...] pod zabudowę, jest całkowicie bezzasadny.

Przyjęte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązanie nie ma charakteru arbitralnego ani dowolnego, lecz stanowi rezultat wyważenia wszystkich wartości podlegających ochronie na podstawie art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z jednej strony organ planistyczny uwzględnił prawo własności Skarżącego oraz kierunki zagospodarowania wynikające ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z drugiej zaś obowiązek ochrony środowiska, krajobrazu oraz ładu przestrzennego, wynikający zarówno z przepisów ustawowych, jak i z uwarunkowań faktycznych przedmiotowego terenu.

Jak wykazano powyżej, Studium jednoznacznie wyznacza granicę strefy osadniczej, która na obszarze działki nr [...] rozgranicza tereny przewidziane pod rozwój zabudowy od terenów, które powinny pozostać niezabudowane. Jednocześnie położenie nieruchomości w obrębie podreglowej polany, w bezpośrednim sąsiedztwie Tatrzańskiego Parku Narodowego oraz obszaru Natura 2000, uzasadniało zachowanie części działki jako terenu wolnego od zabudowy. Rozszerzenie terenów zabudowy na całą działkę prowadziłoby do przybliżenia zabudowy do granic obszarów objętych najwyższymi formami ochrony przyrody, zwiększając ryzyko negatywnego oddziaływania na chronione ekosystemy oraz naruszając walory krajobrazowe tego obszaru.

Nie można również pominąć, że Studium jedynie dopuszcza możliwość rozszerzania terenów przeznaczonych pod zabudowę na działki sąsiednie, nie ustanawiając w tym zakresie obowiązku po stronie gminy. Skoro zatem organ planistyczny, kierując się względami ochrony przyrody, krajobrazu i ładu przestrzennego, uznał, że w realiach niniejszej sprawy brak jest podstaw do skorzystania z tego fakultatywnego uprawnienia, to decyzja taka mieści się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego i znajduje pełne uzasadnienie zarówno w obowiązujących przepisach prawa, jak i w okolicznościach faktycznych sprawy.

W konsekwencji brak jest podstaw do przyjęcia, że nieprzeznaczenie całej działki ewidencyjnej nr [...] pod teren zabudowy MU.1 stanowiło przejaw nadużycia lub przekroczenia władztwa planistycznego. Przeciwnie, przyjęte rozwiązanie stanowi realizację obowiązku wyważenia interesu indywidualnego właściciela nieruchomości z interesem publicznym, obejmującym ochronę środowiska, krajobrazu oraz ładu przestrzennego. Ograniczenie możliwości zabudowy części działki pozostaje zatem proporcjonalne, znajduje oparcie w ustaleniach Studium oraz służy ochronie wartości konstytucyjnie i ustawowo chronionych, a tym samym mieści się w granicach swobody planistycznej przysługującej gminie.

Zarzuty dotyczące niezgodności zaskarżonego planu miejscowego ze studium podniosła również Skarżąca G. C.. Wskazała ona na niezgodność uchwalonego planu ze studium. Podkreśliła, że jej działka została objęta rygorystycznym przeznaczeniem rolnym, podczas gdy liczne nieruchomości położone w bezpośrednim sąsiedztwie lub na innych obszarach gminy otrzymały przeznaczenie umożliwiające realizację zabudowy mieszkaniowej lub usługowej, pomimo że Studium nie przewidywało dla nich odmiennego kierunku zagospodarowania. W ocenie skarżącego świadczy to o arbitralnym i wybiórczym sposobie wyznaczania terenów budowlanych oraz prowadzi do nierównego traktowania właścicieli nieruchomości znajdujących się w porównywalnej sytuacji planistycznej.

Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że jak wynika z treści studium nieruchomość skarżącej G. C. składająca się z działki ew. [...] obr. [...] w K. położona jest w strefie A1, w terenach oznaczonych symbolem ZE. Strefa A1 to strefa przyrodniczo - turystyczna górska, o wysokich wartościach przyrodniczych Natomiast tereny oznaczone symbolem ZE - obejmują tereny otwarte nieleśne, w tym: polany śródleśne, tereny łąk w otoczeniu lasów i cieków itp., pełniące istotne funkcje ekologiczne.

Z ustaleń Studium (§ 7 i § 21 ust.

2) wynika, że obszary objęte strefą przyrodniczo-turystyczną (A1) podlegają przede wszystkim ochronie wartości przyrodniczych i krajobrazowych, a funkcja osadnicza ma charakter podporządkowany. Priorytetem polityki przestrzennej jest zachowanie istniejących walorów środowiska oraz zapobieganie ich degradacji.

W strefach o najwyższych wartościach przyrodniczych Studium nakazuje ochronę korytarzy ekologicznych, lasów, polan śródleśnych, terenów podmokłych oraz panoram krajobrazowych, jednocześnie przewidując ochronę terenów przed nową zabudową. Dopuszczalne jest utrzymanie, modernizacja i uzupełnianie infrastruktury technicznej oraz istniejącej zabudowy, natomiast lokalizacja nowej zabudowy może następować jedynie wyjątkowo, w przypadkach wyraźnie wskazanych w Studium.

W odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami ZE i ZE3 Studium ustanawia zasadę ochrony ich wartości przyrodniczych i krajobrazowych, w tym terenów objętych siecią Natura 2000. Jednocześnie utrzymuje istniejącą zabudowę, dopuszczając jej przebudowę, rozbudowę, odbudowę oraz niezbędne uzupełnienia, natomiast na działkach niezabudowanych co do zasady wyklucza lokalizację nowej zabudowy. Oznacza to, że Studium wyraźnie rozróżnia sytuację nieruchomości już zabudowanych od terenów dotychczas niezainwestowanych, przyznając możliwość dalszego rozwoju wyłącznie pierwszej z tych kategorii.

Wyjątki od zakazu lokalizacji nowej zabudowy mają charakter ściśle określony i obejmują przede wszystkim utrzymanie oraz rozwój istniejącej zabudowy, a także nieliczne przypadki wskazane w Studium, takie jak realizacja obiektów związanych z gospodarką rolną lub korekta granic terenów inwestycyjnych. Nie stanowią one jednak zasady, lecz odstępstwo od podstawowego kierunku polityki przestrzennej, jakim jest ochrona terenów przyrodniczych przed dalszą urbanizacją.

Z powyższych ustaleń jednoznacznie wynika, że zasadą jest ochrona terenów przyrodniczych przed nową zabudową, natomiast możliwość realizacji nowych obiektów ma charakter wyjątkowy i dotyczy przede wszystkim nieruchomości już wcześniej zabudowanych albo innych sytuacji wyraźnie przewidzianych w Studium.

Ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jednoznacznie wskazują, że priorytetem dla terenów położonych w tej strefie jest ochrona ich walorów przyrodniczych i krajobrazowych. W konsekwencji Studium wyklucza możliwość lokalizowania nowej zabudowy na obszarach dotychczas niezainwestowanych, dopuszczając jednocześnie utrzymanie istniejącej zabudowy, nawet jeśli nie została ona oznaczona na rysunku Studium. Takie rozwiązanie służy zachowaniu istniejącego sposobu zagospodarowania przy jednoczesnym zapobieganiu dalszej urbanizacji terenów objętych szczególną ochroną.

Z tych względów nieruchomość Skarżącej G. C. (dz. ew. [...] obręb B. w K.), jako działka niezabudowana, nie mogła zostać przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod nową zabudowę bez naruszenia ustaleń Studium. Organ planistyczny był zobowiązany do uwzględnienia kierunków zagospodarowania wynikających ze Studium i nie posiadał swobody pozwalającej na dowolne rozszerzenie terenów przeznaczonych pod zabudowę.

Odnosząc się natomiast do argumentacji Skarżącej dotyczącej nieruchomości sąsiednich, należy wskazać, że okoliczność, iż część z nich została objęta przeznaczeniem dopuszczającym dalsze zainwestowanie, nie świadczy o nierównym traktowaniu właścicieli ani o naruszeniu zasady równości. Dotyczy to wyłącznie nieruchomości już wcześniej zabudowanych, dla których plan miejscowy zachował możliwość dalszego użytkowania i rozwoju istniejącej funkcji. Rozwiązanie to pozostaje w pełni zgodne z ustaleniami Studium, które dopuszcza utrzymanie istniejącej zabudowy, natomiast nie przewiduje lokalizacji nowej zabudowy na terenach dotychczas niezainwestowanych.

W konsekwencji brak jest podstaw do uznania, że ustalenia miejscowego planu pozostają w sprzeczności ze Studium lub że Gmina, uchwalając plan, przekroczyła granice przysługującego jej władztwa planistycznego. Przyjęte rozwiązania stanowią bowiem konsekwencję realizacji obowiązujących ustaleń Studium oraz obowiązku ochrony wartości przyrodniczych i krajobrazowych tego obszaru.

Skarżący P. B. podniósł zarzut sprzeczności planu ze Strategią Rozwoju Gminy Kościelisko na lata 2022–2030. Wskazuje, że Strategia ta wskazywała, że teren obejmujący nieruchomość Skarżącego posiada potencjał rozwoju funkcji usługowych i stanowi obszar ważny z punktu widzenia polityki przestrzennej gminy. Pomimo tego w planie miejscowym znaczną część obszaru oznaczono jako teren rolniczy. Zdaniem Skarżącego jest to rozwiązanie sprzeczne z przyjętym kierunkiem rozwoju gminy.

Odnosząc się do zarzutu niezgodności zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze "Strategią Rozwoju Gminy Kościelisko na lata 2022–2030", należy wskazać, że zarzut ten jest pozbawiony podstaw prawnych.

W obowiązującym, na gruncie tej sprawy, stanie prawnym przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują obowiązku zachowania zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze strategią rozwoju gminy. Strategia rozwoju gminy stanowi dokument określający kierunki rozwoju jednostki samorządu terytorialnego i pełni funkcję programową oraz strategiczną, nie jest jednak aktem wyznaczającym bezpośredni wzorzec kontroli legalności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ustawodawca w sposób jednoznaczny określił natomiast relację pomiędzy miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zgodnie z art. 9 ust. 4 uPlan ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Jednocześnie art. 15 ust. 1 zdanie pierwsze uPlan stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z zapisami studium, natomiast art. 20 ust. 1 uPlan nakłada na radę gminy obowiązek stwierdzenia, przed uchwaleniem planu, że nie narusza on ustaleń studium.

Oznacza to, że jedynym aktem planistycznym stanowiącym ustawowy wzorzec zgodności dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ustawa nie przewiduje natomiast obowiązku wykazywania zgodności planu miejscowego ze strategią rozwoju gminy ani nie uzależnia ważności uchwalonego planu od zgodności jego ustaleń z postanowieniami tego dokumentu.

W konsekwencji nawet hipotetyczna rozbieżność pomiędzy ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a zapisami "Strategii Rozwoju Gminy na lata 2022–2030" nie mogłaby stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały planistycznej. Dla oceny legalności planu miejscowego decydujące znaczenie ma bowiem jego zgodność z przepisami prawa oraz brak naruszenia ustaleń studium, a nie zgodność z dokumentami o charakterze strategicznym i programowym.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu Skarżącego P. B., zgodnie z którym zaskarżona uchwała zawiera regulacje wykraczające poza zakres kompetencji rady gminy, w szczególności poprzez wprowadzenie ograniczeń dotyczących lokalizacji instalacji fotowoltaicznych oraz zdefiniowanie pojęć takich jak "wysokość zabudowy", "kondygnacja" czy "tereny komunikacji", należy stwierdzić, że zarzut ten nie znajduje oparcia ani w obowiązujących przepisach prawa, ani w okolicznościach niniejszej sprawy.

Analogiczne zarzuty podniosła również Skarżąca G. C..

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu dotyczącego ograniczeń w zakresie lokalizacji instalacji fotowoltaicznych. Skarżący opiera swoją argumentację na błędnym założeniu, że rada gminy nie była uprawniona do uregulowania tej materii w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stanowisko to pozostaje jednak w oczywistej sprzeczności z obowiązującym stanem prawnym.

Podstawę prawną do regulowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego kwestii związanych z lokalizacją instalacji fotowoltaicznych stanowi art. 15 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten został wprowadzony do ustawy na mocy art. 10 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. poz. 961), która weszła w życie w dniu 16 lipca 2016 r. Od tego czasu art. 15 ust. 4 uPlan był kilkakrotnie nowelizowany, przy czym nie wszystkie zmiany znajdują zastosowanie w realiach niniejszej sprawy. W szczególności nie mają tu zastosowania zmiany wynikające z ustawy z dnia 9 marca 2023 r. o zmianie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 553), jak również z ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688), co wynika z przepisów przejściowych regulujących ich stosowanie.

Na gruncie niniejszej sprawy zastosowanie znajduje zatem art. 15 ust. 4 uPlan w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1524). Przepis ten stanowi, że plan miejscowy przewidujący możliwość lokalizacji budynków umożliwia również lokalizację mikroinstalacji w rozumieniu ustawy o odnawialnych źródłach energii, również w przypadku innego przeznaczenia terenu niż produkcyjne, chyba że ustalenia planu miejscowego zakazują lokalizacji takich instalacji.

Treść powołanego przepisu jednoznacznie wskazuje, że ustawodawca pozostawił organowi planistycznemu możliwość wprowadzenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazu lokalizacji mikroinstalacji wykorzystujących energię promieniowania słonecznego. Tym samym nie sposób podzielić stanowiska Skarżącego, jakoby rada gminy została pozbawiona kompetencji do uregulowania tej kwestii. Wręcz przeciwnie, możliwość ustanowienia takich ograniczeń wynika wprost z przepisu ustawowego, a zatem mieści się w granicach delegacji ustawowej. W konsekwencji zarzut przekroczenia kompetencji przez radę gminy w tym zakresie należy uznać za całkowicie bezzasadny.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut dotyczący zamieszczenia w planie miejscowym definicji pojęć odnoszących się do wysokości zabudowy, kondygnacji czy terenów komunikacji. Sam fakt umieszczenia w uchwale planistycznej słowniczka pojęć nie świadczy bowiem o przekroczeniu kompetencji prawodawczej rady gminy. Przeciwnie, posługiwanie się definicjami legalnymi oraz definicjami tworzonymi na potrzeby konkretnego aktu prawa miejscowego stanowi powszechnie stosowaną technikę legislacyjną, służącą zapewnieniu jednolitego rozumienia użytych pojęć i wyeliminowaniu rozbieżności interpretacyjnych przy stosowaniu ustaleń planu.

Należy przy tym zauważyć, że ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688) ustawodawca w sposób istotny rozbudował słowniczek ustawowy zawarty w art. 2 uPlan, dodając nowe definicje legalne zawarte w pkt 27–35, obejmujące między innymi pojęcia "wysokości zabudowy" (pkt.

30) oraz "kondygnacji nadziemnej" (pkt. 34).

Jednocześnie ustawodawca wprowadził przepisy przejściowe regulujące zakres zastosowania nowych definicji. Zgodnie z art. 67 ust. 3 pkt 1 ustawy nowelizującej przepisy art. 2 pkt 28–35, art. 15 ust. 2 pkt 6, ust. 3 pkt 11–13, art. 16 ust. 1a oraz art. 17 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stosuje się w nowym brzmieniu wyłącznie do tych postępowań planistycznych, w których przed dniem wejścia w życie nowelizacji nie wystąpiono jeszcze o wymagane opinie i uzgodnienia.

Zatem do postępowań planistycznych, które w chwili wejścia w życie ustawy nowelizującej znajdowały się już na etapie uzyskiwania opinii i uzgodnień lub etap ten został już zakończony, nadal stosuje się przepisy w ich dotychczasowym brzmieniu. Taka właśnie sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. W dacie wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. procedura sporządzania zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego znajdowała się już na etapie bardziej zaawansowanym niż uzyskiwanie opinii i uzgodnień, wobec czego – zgodnie z jednoznaczną treścią przepisów przejściowych – dalszy tok postępowania planistycznego prowadzony był na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ich dotychczasowym brzmieniu. Oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zatem dokonywać z uwzględnieniem tzw. "starego" stanu prawnego. Już tylko z tej przyczyny zarzut odnoszący się do rzekomego powielenia definicji ustawowych wprowadzonych nowelizacją z 2023 r. jest chybiony.

Niezależnie od powyższego należy podkreślić, że czym innym jest niedopuszczalne modyfikowanie definicji ustawowych, a czym innym doprecyzowanie pojęć używanych na potrzeby konkretnego aktu planistycznego. Organ stanowiący gminy nie może powielać ani modyfikować przepisów ustawowych w sposób prowadzący do zmiany norm wynikających z ustawy. Nie oznacza to jednak zakazu posługiwania się definicjami, które służą prawidłowemu odczytaniu ustaleń planu miejscowego, o ile nie pozostają one w sprzeczności z regulacjami ustawowymi i nie prowadzą do zmiany znaczenia pojęć zdefiniowanych przez ustawodawcę. Analiza zaskarżonej uchwały nie daje podstaw do przyjęcia, że doszło do takiej niedopuszczalnej ingerencji. Zastosowane w planie definicje mają charakter porządkujący i interpretacyjny, służą zapewnieniu spójności ustaleń planu oraz ich jednolitemu stosowaniu, nie zaś modyfikacji obowiązujących przepisów prawa.

Nie sposób również podzielić argumentacji Skarżącego, jakoby samo posłużenie się definicjami zawartymi w słowniczku planu prowadziło do powstania niejasności interpretacyjnych. Oczywiście akt prawa miejscowego powinien być sformułowany w sposób możliwie precyzyjny i zgodny z zasadami techniki prawodawczej. Nie oznacza to jednak, że ustawodawca lub organ stanowiący jest w stanie całkowicie wyeliminować wszelkie potencjalne wątpliwości interpretacyjne. Język prawny, podobnie jak język prawniczy, posługuje się pojęciami o różnym stopniu ogólności oraz zwrotami wymagającymi wykładni, co stanowi nieodłączną cechę procesu stosowania prawa. Sam fakt możliwości odmiennej interpretacji określonych postanowień nie oznacza jeszcze, że akt prawa miejscowego jest niezgodny z prawem. Dla stwierdzenia nieważności uchwały konieczne byłoby wykazanie, że zastosowane definicje pozostają w sprzeczności z przepisami ustawowymi albo prowadzą do ich niedopuszczalnej modyfikacji. Skarżący nie przedstawił jednak żadnych argumentów, które pozwalałyby na sformułowanie takiego wniosku.

W konsekwencji brak jest podstaw do przyjęcia, że rada gminy, wprowadzając zakwestionowane regulacje dotyczące odnawialnych źródeł energii oraz definicje zawarte w słowniczku planu, wykroczyła poza zakres przyznanych jej ustawowo kompetencji. Przeciwnie, zaskarżona uchwała mieści się w granicach ustawowego upoważnienia, stanowiąc prawidłową realizację przysługującego gminie władztwa planistycznego.

Bezzasadne są również zarzuty Skarżącego P. B., dotyczące nieprawidłowości formalnych dokumentacji planu miejscowego. Analogiczne zarzuty, dotyczące prognozy skutków finansowych czy wadliwości rynku planu podniosła również Skarżąca G. C..

W zakresie zarzutu naruszenia wskazanych w skardze paragrafów rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 roku, poz. 2404) wskazać należy, że zgodnie z § 12 ust. 1 tego rozporządzenia do projektów planów miejscowych sporządzanych lub zmienianych na podstawie uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu miejscowego podjętej przed dniem 24 grudnia 2021 r. stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że na gruncie niniejszej sprawy zastosowanie mają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 roku, Nr 164, poz. 1587). Tym samym zarzuty naruszenia przepisów rozporządzenia z dnia 17 grudnia 2021 roku są bezzasadne.

Odnosząc natomiast podniesione zarzuty do rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 roku, to trzeba wskazać, że także są one pozbawione uzasadnionych podstaw.

Żaden z przepisów tego rozporządzenia nie nakazuje umieszczenia w części graficznej planu miejscowego informacji o źródle pochodzenia użytego materiału zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Odnośnie do mapy rozporządzenie odnosi się do skali mapy (rysunku planu miejscowego), co jednak nie jest tożsame ze źródłem pochodzenia materiału z zasobu.

Podobnie nie przewiduje to rozporządzenie obowiązku umieszczenia w części graficznej Uchwały "wyrys ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kościelisko" legendy zawierającej oznaczenia występujące na tym wyrysie.

Odnosząc się natomiast do prognozy skutków finansowych, to zgodnie z zapisami § 11 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 roku:

Prognoza skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna zawierać w szczególności:

1) prognozę wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na dochody własne i wydatki gminy, w tym na wpływy z podatku od nieruchomości i inne dochody związane z obrotem nieruchomościami gminy oraz na opłaty i odszkodowania, o których mowa w art. 36 ustawy;
2) prognozę wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na wydatki związane z realizacją inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy;
3) wnioski i zalecenia dotyczące przyjęcia proponowanych rozwiązań projektu planu miejscowego, wynikające z uwzględnienia ich skutków finansowych.

Analiza treści prognozy skutków finansowych sporządzonej w toku procedury planistycznej prowadzi do wniosku, że spełnia ona wskazane wyżej wymagania. W szczególności zawiera prognozę wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na dochody własne oraz wydatki gminy, obejmując tym samym elementy wymagane przepisami prawa. Z tego względu zarzut skarżącego w tym zakresie należy uznać za bezzasadny.

Jedynie na marginesie, w kontekście kontroli zgodności z prawem uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dotyczącym nieruchomości Skarżącego, należy wskazać, że z punktu widzenia legalności procedury planistycznej istotne znaczenie ma przede wszystkim sporządzenie prognozy skutków finansowych zgodnie z obowiązującymi wymogami formalnymi. Nawet ewentualny brak szczegółowego odniesienia się w prognozie do poszczególnych, konkretnych kategorii wydatków gminy związanych z realizacją określonych elementów infrastruktury technicznej nie stanowi jeszcze naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Decydujące znaczenie ma bowiem to, że prognoza została sporządzona i odpowiada wymaganiom wynikającym z obowiązujących przepisów.

Podnoszony w skardze zarzut dotyczący braku szczegółowych ustaleń odnoszących się do wpływu ustaleń planu na wydatki gminy związane z realizacją inwestycji infrastrukturalnych nie ma bezpośredniego ani zasadniczego znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej uchwały. Nie wpływa również na stosunki prawne i faktyczne pomiędzy organem a Skarżącym w zakresie ewentualnych roszczeń przysługujących wobec gminy. Z tego względu nie mógłby stanowić samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie objętym skargą, tym bardziej że ewentualne braki o charakterze analitycznym mogłyby zostać w razie potrzeby uzupełnione, bez wpływu na samą ważność aktu planistycznego.

Jednocześnie organ planistyczny zasadnie wskazał, że prognoza skutków finansowych nie ma charakteru operatu szacunkowego, wobec czego nie jest dokumentem służącym szczegółowemu wyliczeniu wszystkich potencjalnych kosztów realizacji inwestycji infrastrukturalnych. Choć stanowisko organu nie stanowi samo w sobie miernika zgodności planu z prawem, to jednak w ocenie Sądu sporządzona w toku postępowania prognoza skutków finansowych odpowiada wymaganiom formalnym określonym w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. W konsekwencji również zarzut dotyczący jej treści należy uznać za niezasadny.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut Skarżącego P. B. dotyczący wadliwości ustaleń planu w zakresie dróg i infrastruktury. Skarżący podnosi, że w § 15 ust. 60 pkt 1 oraz ust. 62 pkt 1 planu określono szerokość dróg w liniach rozgraniczających jako przedział "od... do...", z dopuszczeniem miejscowych poszerzeń i zawężeń. W skardze wskazano, że zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2025 r. poz. 889; dalej: "u.d.p.") niedopuszczalne jest określanie zmiennego przebiegu linii rozgraniczających drogi. Zdaniem Skarżącego, obowiązujące przepisy jednoznacznie przesądzają, że linie rozgraniczające wyznaczają granice pasa drogowego, co rodzi dalsze konsekwencje prawne. W szczególności grunty położone w pasie drogowym dróg publicznych, zarówno istniejących, jak i projektowanych, powinny stanowić własność właściwego zarządcy drogi, w przypadku dróg gminnych – gminy (art. 2a u.d.p.).

Podobny zarzut formułuje Skarżąca G. C., która podnosi, że szczególne zastrzeżenia budzą zapisy określające szerokość dróg w liniach rozgraniczających poprzez wskazanie wartości minimalnych i maksymalnych z możliwością lokalnych poszerzeń lub zwężeń. Takie rozwiązanie nie pozwala na jednoznaczne ustalenie granic pasa drogowego, który zgodnie z ustawą o drogach publicznych powinien być określony precyzyjnie. Powoduje to niepewność co do przebiegu granic przyszłych inwestycji drogowych oraz może prowadzić do konieczności wykupu gruntów przez gminę bez wcześniejszego oszacowania kosztów tych działań.

Odnosząc się do tych zarzutów, w pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązkowo określa się zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji oraz infrastruktury technicznej.

Stosownie natomiast do § 4 pkt 9 lit. a–c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny obejmować w szczególności:

a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych;
b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym;
c) określenie wskaźników w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności liczby miejsc parkingowych w stosunku do liczby mieszkań, liczby zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

Na tle powołanych regulacji nie sposób podzielić stanowiska Skarżącego, zgodnie z którym przepisy te nakładają na organ planistyczny obowiązek określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczegółowych parametrów technicznych dróg publicznych. Przepis § 4 pkt 9 wskazanego rozporządzenia nie może być interpretowany w sposób rozszerzający, prowadzący do wniosku, że plan miejscowy powinien zawierać rozwiązania właściwe dla dokumentacji projektowej lub projektu budowlanego. Taka wykładnia pozostawałaby w sprzeczności z funkcją miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego o charakterze normatywnym (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2164/13, oraz NSA z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2320/16).

W konsekwencji za w pełni dopuszczalne należy uznać określenie w planie miejscowym szerokości dróg w liniach rozgraniczających poprzez wskazanie przedziału wartości "od... do...", z jednoczesnym dopuszczeniem miejscowych poszerzeń lub zawężeń. Tego rodzaju rozwiązanie odpowiada specyfice planowania przestrzennego, którego celem jest wyznaczenie ram zagospodarowania terenu, a nie szczegółowe projektowanie rozwiązań technicznych.

Należy przy tym podkreślić, że rzeczywisty przebieg oraz szerokość poszczególnych dróg w liniach rozgraniczających zostały jednoznacznie przedstawione na rysunku planu miejscowego, stanowiącym integralną część uchwały. Podkreślić trzeba, że tekst planu oraz jego część graficzna podlegają łącznej wykładni i wzajemnie się uzupełniają. Oznacza to, że dopiero ich wspólna analiza pozwala na precyzyjne ustalenie przebiegu linii rozgraniczających oraz szerokości konkretnego odcinka drogi. Zarzut oparty wyłącznie na analizie części tekstowej planu pomija zatem istotny element aktu planistycznego, jakim jest jego rysunek.

Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że szczegółowe parametry techniczno-budowlane dróg publicznych, takie jak szerokość jezdni, szerokość pasów ruchu, parametry poboczy, chodników, ścieżek rowerowych czy wymagane odległości pomiędzy poszczególnymi elementami pasa drogowego, nie są materią planu miejscowego. Zostały one określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1518), wydanym na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. To właśnie na etapie projektowania i realizacji inwestycji drogowej następuje uszczegółowienie rozwiązań technicznych z uwzględnieniem wymagań wynikających z tego rozporządzenia.

W konsekwencji nie można skutecznie zarzucać, że plan miejscowy nie określa szczegółowych parametrów technicznych dróg publicznych. Ustawodawca świadomie rozdzielił materię planistyczną od zagadnień techniczno-budowlanych, pozostawiając te ostatnie do rozstrzygnięcia na dalszych etapach procesu inwestycyjnego. Przyjęte w zaskarżonym planie rozwiązania pozostają zatem w zgodzie zarówno z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i z rozporządzeniem określającym wymagany zakres projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego podniesiony zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.

Z tego względu zarzuty te są pozbawione podstaw.

Ze względu na powyższe skargi P. B. i G. C. są pozbawione uzasadnionych podstaw.

Odnosząc się natomiast do skargi Skarżącej B. S., to na wstępie należy wskazać, że zarzut Skarżącej dotyczący pozostawienia działki ewidencyjnej nr [...] poza terenami inwestycyjnymi okazał się niezasadny. Wbrew twierdzeniom zawartym w pierwotnej skardze, nieruchomość Skarżącej nie posiada przeznaczenia rolnego, lecz w całości znajduje się w terenie oznaczonym symbolem 1.MU1, przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Okoliczność tę Skarżąca ostatecznie sama przyznała w piśmie procesowym złożonym po wniesieniu odpowiedzi na skargę, modyfikując tym samym istotę swoich zarzutów. Spór nie dotyczy zatem przeznaczenia nieruchomości, lecz braku wyznaczenia w planie drogi prowadzącej bezpośrednio do działki nr [...].

Także ten zarzut nie zasługuje jednak na uwzględnienie.

Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakładają na organ planistyczny obowiązku wyznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego odrębnej drogi do każdej działki ewidencyjnej objętej planem. Zadaniem planu miejscowego jest określenie przeznaczenia terenów oraz zasad ich zagospodarowania, w tym ustalenie układu komunikacyjnego zapewniającego obsługę komunikacyjną poszczególnych terenów funkcjonalnych. Plan miejscowy operuje kategoriami terenów o określonym przeznaczeniu, a nie pojedynczych działek ewidencyjnych.

W niniejszej sprawie działka ewidencyjna nr [...] znajduje się w całości w terenie oznaczonym symbolem 1.MU1, dla którego plan miejscowy przewiduje obsługę komunikacyjną poprzez ustalony układ dróg. Tym samym wymagania dotyczące zapewnienia dostępności komunikacyjnej zostały spełnione na poziomie całego terenu funkcjonalnego, co odpowiada istocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nie można natomiast wywodzić z obowiązujących przepisów obowiązku takiego ukształtowania ustaleń planu, aby każda działka ewidencyjna posiadała bezpośredni dostęp do drogi publicznej wyznaczonej w planie. Kwestia zapewnienia dostępu do drogi publicznej konkretnej nieruchomości może być rozstrzygana również z wykorzystaniem innych instrumentów prawnych, w szczególności przewidzianych w przepisach prawa cywilnego oraz prawa budowlanego. Nie jest ona zatem elementem, który musi zostać indywidualnie uregulowany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W konsekwencji sam fakt, że plan nie wyznacza odrębnej drogi do działki ewidencyjnej nr [...], nie świadczy o jego niezgodności z prawem ani o naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego. Skoro teren oznaczony symbolem 1.MU1, obejmujący również nieruchomość Skarżącej, posiada zapewnioną obsługę komunikacyjną w ramach układu drogowego przyjętego w planie, brak jest podstaw do twierdzenia, że organ planistyczny był zobowiązany do wyznaczenia drogi prowadzącej bezpośrednio do każdej działki ewidencyjnej położonej w granicach tego terenu.

Ze względu na powyższe skargi na zasadzie art. 151 p.p.s.a. zostały oddalone.

Powołane przepisy 2

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 3 lipca 2026 r., sygn. akt II SA/Kr 330/26

Metryka

Sentencja

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.