Uzasadnienie
Pismem z dnia 18 kwietnia 2011r. W. W., działający w imieniu swojej córki J. P., zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o wstrzymanie budowy domu jednorodzinnego wznoszonego na działce nr ew.1058/1 w Z. gmina R. przez inwestora I. U.. Zdaniem wnioskodawcy z uwagi na spór co do granicy, odległość zewnętrznej ściany budynku może nie spełniać norm odległościowych o jakich mowa w §12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Z akt sprawy wynika, że w dniu 24 maja 2011r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w obecności W. W. oraz I. U. dokonał kontroli realizowanego na działce nr ew. 1058/1 w Z. domu mieszkalnego i stwierdził, że budowa prowadzona jest na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] wydanej przez Starostę K. inwestorom I. i K. U. Budowa jest na etapie stropu nad parterem, nie stwierdzono istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Równocześnie zobowiązano inwestorkę do złożenia opinii geodezyjnej potwierdzającej prawidłowość usytuowania realizowanego budynku. W toku tej kontroli W. W. wyjaśnił, że właścicielem sąsiedniej działki nr 1057/1 jest jego córka J. P.. Wznoszony budynek mieszkalny znajduje się w odległości mniejszej niż 3 m od granicy z nieruchomością jego córki. I. U. wyjaśniła, że budynek został wytyczony na gruncie przez uprawnionego geodetę J. B.. W dniu 24 lipca 2010r.
W. W. zawiadomił Prokuraturę Rejonową, że K. U. usuwa znaki graniczne między swoją nieruchomością a nieruchomością J. P. Organ nadzoru budowlanego w toku prowadzonego postępowania dysponował odpisem 3 strony dziennika budowy, z której wynikało że w dniu 28 lipca 2010r. wytyczono budynek mieszkalny zgodnie z projektem zagospodarowania działki. Nadto z opinii geodezyjnej opatrzonej datą 6.06.2011r., opracowanej na potrzeby tego postępowania przez geodetę J. B. wynikało, że dokonał on pomiaru usytuowania budynku mieszkalnego na działce nr 1058/1 i po dokonaniu analizy przebiegu granic na podstawie dokumentów geodezyjnych stwierdził, że przedmiotowy budynek został usytuowany zgodnie z planem zagospodarowania działki (k.12 akt adm). Do opinii tej geodeta dołączył szkic usytuowania budynku mieszkalnego w odniesieniu do granic nieruchomości.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] znak [...], na podstawie art.61a § 1 kpa odmówił wszczęcia postępowania w sprawie budowy budynku mieszkalnego na działce nr ew. 1058/1 w miejscowości Z., gm.R..
W uzasadnieniu organ wskazał, że przeprowadził postępowanie wyjaśniające oraz kontrolę budynku na działce nr 1058/1 w dniu 24 maja 2011r.Podczas kontroli ustalono, że budynek mieszkalny realizowany jest na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] wydanego przez Starostę K. Budynek został wytyczony przez geodetę uprawnionego i realizowany jest pod nadzorem kierownika budowy. Nie stwierdzono istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Ponadto ze złożonej przez inwestora opinii geodezyjnej z dnia 6 czerwca 2011r. wynika, że realizowany budynek jest usytuowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. W piśmie z dnia 4 czerwca 2012r. J. P. ponownie zakwestionowała odległość budynku od granicy nieruchomości. Organ stwierdził, że brak jest podstaw do wydania w tej sprawie decyzji merytorycznej, a wszczęcie postępowania z góry prowadziłoby do jego bezprzedmiotowości i postępowanie takie podlegałoby umorzeniu.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu zażalenia J. P., postanowieniem z dnia [...] na podstawie art.138 §1 kpa w zw. z art.144 kpa, utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]
W uzasadnieniu wskazał, że z materiału dowodowego wynika, iż przedmiotowy budynek mieszkalny realizowany jest na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie stwierdzono żeby budowany był z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz z naruszeniem przepisów, w szczególności techniczno-budowlanych. Z oświadczenia geodety J. B. wynika, że przedmiotowy budynek mieszkalny został wytyczony zgodnie z projektem zagospodarowania działki, który stanowi integralną część projektu budowlanego. Organy nadzoru budowlanego nie mają kompetencji do kwestionowania zgodności z prawem tego typu oświadczeń uprawnionych geodetów, którzy ponoszą za te oświadczenia odpowiedzialność zawodową i karną. Skarżąca nie przedłożyła żadnego dowodu, który podważałby to oświadczenie, a za taki dowód nie może być uznany znajdujący się w aktach, protokół wyznaczenia punktów granicznych, ponieważ na szkicu wyznaczenia punktów granicznych nie wskazano przedmiotowego obiektu budowlanego i jego odległości od granic.
Organy nadzoru budowlanego nie są również władne do badania rzeczywistego przebiegu granic pomiędzy nieruchomościami, na których wznoszone są obiekty budowlane lub obiekty już użytkowane, ani do rozwiązywania sporów dotyczących przebiegu granic. Z tych względów brak było podstaw do wszczęcia przez organy nadzoru budowlanego postępowania w sprawie budowy budynku mieszkalnego na działce nr ew.1058/1 w Z., gm.R..
W skardze na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, J. P. zarzuciła, że budynek mieszkalny został źle wytyczony na gruncie, bez zachowania stosownej odległości od granicy z jej nieruchomością. Geodeta J. B. wytyczył usytuowanie budynku inwestorów "wchodząc" w jej działkę, co doprowadziło do sporu sąsiedzkiego o granicę.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W dniu 17 stycznia 2013r. skarżąca złożyła do akt pismo Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 2.01.2013r. w którym organ ten stwierdził, w odpowiedzi na pismo W. W., że geodeta uprawniony J. B. naruszył przepisy art.42 ust.3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ponieważ wykonując pracę geodezyjną polegającą na wytyczeniu budynku mieszkalnego na nieruchomości położonej w Z. oznaczonej nr. ew.1058/1 nie dopełnił wymaganej staranności przy ustalaniu przebiegu granic tej nieruchomości. W związku z powyższym zostaną podjęte wobec niego działania dyscyplinarne (k.57 – 58 akt sądowych).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miały lub mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podstawą prawną rozstrzygnięcia organów orzekających w tej sprawie był art.61a §1 kpa. stanowiący: " gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania".
Przepis ten, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6,poz. 18). Zmiana ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty, przez wydanie decyzji administracyjnej. Z art.61a § 1 kpa wynikają dwie przesłanki odmowy wszczęcia postepowania. Jedną z nich jest wniesienie żądania przez osobę nie będącą stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. W sprawie o sygn. akt II SA/OI 893/11, w wyroku z dnia 13 grudnia 2011r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości zgadza się z powyższym stanowiskiem.
Tymczasem jak wynika z akt sprawy organ nadzoru budowlanego przed wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie robót budowlanych prowadzonych na działce nr 1058/1 w Z., przeprowadził szerokie postępowanie wyjaśniające, w trakcie którego m.in. dokonano kontroli na gruncie realizowanego budynku, odebrano w jej trakcie wyjaśnienia od inwestorki i W. W., analizowano dziennik budowy, zobowiązano inwestorkę do złożenia opinii uprawnionego geodety J.B., który wytyczał na gruncie usytuowanie budynku mieszkalnego, o prawidłowości tej czynności. Po dokonaniu analizy tego materiału organ nadzoru budowlanego stwierdził, że roboty budowlane prowadzone są prawidłowo bez istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i prowadzenie postępowania w tej sprawie byłoby bezprzedmiotowe, dlatego uzasadniona jest odmowa wszczęcia postępowania.
Taki pogląd jest błędny. W postanowieniu wydanym w trybie art.61a § 1kpa nie można formułować ocen co do meritum żądania. Jest to postanowienie formalne nie rozstrzygające o zasadności żądania. Tymczasem odmawiając wszczęcia postępowania organy nadzoru budowlanego równocześnie dokonały oceny merytorycznej stanu faktycznego i prawnego sprawy. Kwestie legalności prowadzonych robót budowlanych na działce nr ew.1058/1 mogą być badane tylko po wszczęciu postępowania administracyjnego, w trakcie którego organ nadzoru budowlanego po ustaleniu stron postepowania, powinien dokonać oceny zgodności prowadzonych robót budowlanych przez inwestorów z decyzją o pozwoleniu na budowę, a w szczególności z projektem zagospodarowania działki w zakresie usytuowania budynku względem granic sąsiedniej nieruchomości. Jest to tym bardziej uzasadnione, że jak wynika z pisma Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 2.01.2013r. złożonego przez skarżącą przed rozprawą, geodeta uprawniony J. B. naruszył przepisy art.42 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989r.
Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010r., nr 193, poz. 1287 ze zm.), ponieważ wykonując pracę geodezyjną polegającą na wytyczeniu budynku mieszkalnego na nieruchomości położonej w Z. oznaczonej nr. ew.1058/1 nie dopełnił wymaganej staranności przy ustalaniu przebiegu granic tej nieruchomości. Ta nowa okoliczność jest istotna dla rozstrzygnięcia sprawy i wymaga wyjaśnienia w toku postępowania administracyjnego.
Z powyższych względów, w tych okolicznościach sprawy, nie było podstaw do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. Zaskarżone postanowienie a także utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji zostały więc wydane z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił postanowienia obu organów. O niewykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.
Organ nadzoru budowlanego po wszczęciu postępowania administracyjnego przeprowadzi postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego dokona oceny legalności wykonywanych przez inwestorów I. i K. małż. U. robót budowlanych i wyda rozstrzygnięcie załatwiające sprawę co do istoty.