Uzasadnienie
W dniu 28 listopada 2025 r. Rada Miejska w Bogorii, na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 14 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1153) oraz art. 15 ust. 1a, art. 15 ust. 2 i art. 15a ustawy z dnia 17 grudnia 2021 roku o ochotniczych strażach pożarnych (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 244) podjęła uchwałę nr XXI/127/2025 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczych straży pożarnych uczestniczących w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę.
W § 1. uchwalono, że "Ustala się wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika OSP za każdą rozpoczętą godzinę: 1) za udział w działaniu ratowniczym lub akcję ratowniczą organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę Bogoria – 25,00 zł;
- 2) za udział w szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę Bogoria – 15,00 zł."
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Staszowie. Zarzucił:
- 1. istotne naruszenie prawa, tj. art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku w zw. z § 115 oraz § 119 ust. 1 i 2 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego i wprowadzeniu w § 1 uchwały terminu innego, niż ustawowy, a to "udział" zamiast "uczestnictwo", dla określenia działania, które ten termin ustawowy definiuje;
- 2. istotne naruszenie prawa, tj. art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji w zw. z § 115 oraz § 119 ust. 1 i 2 oraz § 135 i § 137 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia, jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. - polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez zawężenie w § 1 ust. 1 i 2 uchwały ustawowych pojęć "szkoleń i ćwiczeń" do "szkoleń i ćwiczeń organizowanych przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę Bogorię".
Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że lokalny prawodawca błędnie, bo przekraczając otrzymane od ustawodawcy kompetencje, ustalił w § 1 zaskarżonej uchwały, iż ekwiwalent pieniężny należy się za "udział" zamiast "uczestnictwo" w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym. Zdaniem skarżącego, mając na względzie poglądy prezentowane przez instancje sądową, skorzystanie w uchwale z terminu innego niż ustawowy, dla określenia działania, które rodzi obowiązek naliczania ekwiwalentu (za "udział" - jak stanowi zaskarżona uchwała, a nie za "uczestniczenie" - jak przewiduje ustawa) rodzi niebezpieczeństwo, że przy realizacji prawa do ekwiwalentu w postaci naliczenia jego wysokości, pojęciu temu będzie nadawana treść inna od ustawowej, w szczególności, że "udział w działaniu ratowniczym" nie będzie rozumiany jako "uczestnictwo w działaniu ratowniczym" od momentu zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej".
Odnośnie pkt II skargi, uchwałodawca gminny w § 1 ust. 1 i 2 skarżonej uchwały zamiast na poprzestaniu przy formułowaniu wzmiankowanych regulacji użycia ustawowych pojęć o charakterze ogólnym, a to "szkoleń i ćwiczeń", zawęził zakres zastosowywania swej regulacji dodając do ww. wyrażeń zwrot "organizowanych przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę Bogorię".
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Bogorii wniosła o oddalenie skargi w całości. Wyjaśniła, że w skardze skarżący zarzuca, że Rada wbrew upoważnieniu wynikającemu z ustawy wprowadziła termin inny niż ustawowy, a to "udział" zamiast "uczestnictwo". Tymczasem Rada ustaliła jedynie wysokość ekwiwalentu. Rada, biorąc pod uwagę treść § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", stanowiącego, że uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych, użyła wyrażenia tożsamego. Zdaniem organu, treść tych wyrażeń jest tożsama i nie można im przypisać innego znaczenia.
Odnosząc się do kolejnej kwestii, tj. zarzutu skargi o ustaleniu ekwiwalentu za udział strażaka w szkoleniach i ćwiczeniach organizowanych przez Państwową Straż Pożarną lub gminę, należy wskazać, że brak w tym zakresie naruszenia art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p., gdyż Rada działała w ramach upoważnienia ustawowego. Uchwała jedynie sprecyzowała, że chodzi o szkolenia prowadzone przez podmiot profesjonalny, ewentualnie przez gminę, która może korzystać z podmiotów innych, niż państwowa straż pożarna. Nie ma zatem racji Prokurator twierdząc, że doszło do zawężenia zakresu stosowania art. 15 u.o.s.p. Wręcz przeciwnie, w uchwale sprecyzowano zakres upoważnienia ustawowego - co w aktach prawa miejscowego jest obowiązkiem i zasadą.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Przedmiotem kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne są między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Kryterium kontroli stanowi zgodność z prawem aktu, przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Wyjaśnić należy, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest jej istotna sprzeczność z prawem, co wynika z treści art. 91 ust. 4 u.s.g., zgodnie z którym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepis ten dotyczy wprawdzie orzeczeń podejmowanych przez organy nadzoru, jednak należy go odnieść także do sądowej kontroli aktów podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego.
W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2021 r., VIII SA/Wa 281/21 i przywołane tam orzecznictwo oraz stanowisko wyrażone w doktrynie, to i kolejno przywołane w dalszej części uzasadnienia orzeczenia dostępne są na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przypomnieć należy, że ustawodawca uwzględniając konstytucyjną zasadę praworządności, zobowiązując wszystkie podmioty władzy publicznej do działania na podstawie prawa i w celu jego wykonania, wprowadził w przepisach ustaw kształtujących ustrój jednostek samorządu terytorialnego generalną klauzulę kompetencyjną, zobowiązującą te jednostki do stanowienia aktów prawa miejscowego oraz innych aktów na podstawie upoważnień ustawowych. Przepisy te stanowią uszczegółowienie konstytucyjnej zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP. Podstawa prawna do działań w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego jest dwojakiego rodzaju. Jest nią upoważnienie bezpośrednio wynikające z przepisów ustaw ustrojowych (gminnej, powiatowej, wojewódzkiej) albo upoważnienie zawarte w innych regulacjach ustawowych.
Zasada praworządności bądź legalizmu ustanowiona w art. 7 Konstytucji RP głosi, że wszystkie organy władzy publicznej działają na podstawie prawa i w jego granicach. Prawo powinno zatem nie tylko stanowić kompetencję do działania, ale również być źródłem nakazów i zakazów wyznaczających ramy prawne owego działania. Celem zasady legalizmu jest przeciwdziałanie dowolności i arbitralności działania organów państwa oraz poddanie tego działania kontroli w oparciu o kryterium zgodności z obowiązującym prawem.
Zasada legalizmu ma wyłącznie charakter formalny. Wymagania materialne dotyczące treści prawa leżącego u jej podstaw wynikają z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Zasada legalizmu jest elementarną zasadą każdego systemu prawnego, który musi zakładać jej obowiązywanie, ponieważ "dopuszczenie łamania prawa przez organy władzy publicznej podważa samą ideę prawa jako systemu wiążących norm postępowania" (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16.03.2011 r., K 35/08, OTK-A 2011, nr 2, poz. 10).
Artykuł 7 Konstytucji RP stanowi ważną dyrektywę interpretacyjną, która zakazuje rozszerzającej wykładni przepisów kompetencyjnych i domniemywania kompetencji organów władzy publicznej (zob. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 27.05.2002 r., K 20/01, OTK-A 2002, nr 3, poz. 34). Ten ostatni zakaz wyklucza działania organów władz publicznych bez odpowiedniego przyzwolenia przez prawo. Realizując kompetencję, organ musi uwzględniać treść normy upoważniającej i nie może poszukiwać analogii w innych przepisach prawa odnoszących się do innych czy nawet podobnych regulacji w ramach przyznanych mu przez ustawodawcę kompetencji (por. wyrok WSA w Łodzi z 23 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 203/21). Warto zauważyć, że wobec obywatela obowiązuje zasada odwrotna, ponieważ może on czynić wszystko to, czego prawo mu nie zakazuje (M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, Warszawa 2023, art. 7).
Przenosząc zaprezentowane wyżej rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. Zgodnie z pierwszym powołanym przepisem, do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Jest to norma kompetencyjna o charakterze ogólnym, odsyłająca do upoważnień zawartych w innych ustawach. Takie szczególne upoważnienie zawiera art. 15 ust. 1, ust. 1a i 2 u.o.s.p., który stanowi, że:
"1. Strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny.
1a. Ekwiwalent pieniężny otrzymują również: 1) kandydat na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1, 2) strażak ratownik OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 - stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych.
2. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1631 i 1674) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy."
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd Prokuratora, że przyjęcie na gruncie § 1 zaskarżonej uchwały, iż ekwiwalent przysługuje za "udział" w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej organizowanej przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę Bogoria (ust. 1), w szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę Bogoria (ust. 2), stanowi niedopuszczalną modyfikację ustawy i tym samym istotne naruszenie prawa. Ustawodawca w treści art. 15 ust. 1 u.o.s.p. nie posłużył się terminem "udział", lecz terminem "uczestnictwo". Skorzystanie w uchwale z terminu innego niż ustawowy dla określenia działania, które rodzi obowiązek naliczania ekwiwalentu (za "udział" - jak stanowi zaskarżona uchwała, a nie za "uczestniczenie" - jak przewiduje ustawa) rodzi niebezpieczeństwo, że przy realizacji prawa do ekwiwalentu w postaci naliczenia jego wysokości, będzie mu nadawana treść inna od ustawowej, w szczególności, że "udział w działaniu ratowniczym" nie będzie rozumiany, jako "uczestnictwo w działaniu ratowniczym" od momentu zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 25 marca 2025 r., II SA/Rz 21/25).
Podkreślenia wymaga, że zgodnie z Wielkim Słownikiem Języka Polskiego "uczestnictwo" jest pojęciem szerszym niż "udział"; jest hiperonimem (określeniem nadrzędnym) dla pojęcia udziału, co oznacza, że nie można używać ich zamiennie (por. wyrok WSA w Krakowie z 12 marca 2026 r., sygn. III SA/Kr 1478/25). Zatem użycie przez ustawodawcę słowa "uczestniczył", nie zaś "brał udział" ma znaczenie i nie jest przypadkowe. Świadczyć o tym może chociażby treść art. 13 czy art. 14 u.o.s.p., w których ustawa posługuje się obydwoma pojęciami (uczestniczenia i udziału), w celu rozróżnienia sytuacji faktycznej, o jakiej mowa w poszczególnych przepisach.
Odnosząc się do stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, podkreślić należy, że naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji organów władzy publicznej, co oznacza, że normy zawierające upoważnienia ustawowe powinny być interpretowane w sposób ścisły. Jeśli zatem lokalny prawodawca wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym, to dochodzi wówczas do istotnego naruszenia prawa, co skutkuje stwierdzeniem nieważności aktu uchwalonego w takich warunkach.
Przechodząc do dalszych zarzutów Prokuratora należy zauważyć, że w § 1 ust. 2 omawianej uchwały zawarto zapis, zgodnie z którym ustala się wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika OSP za każdą rozpoczętą godzinę za udział w szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę Bogoria.
Poprzez takie stwierdzenie, że ekwiwalent pieniężny ustala się za "udział w szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę Bogoria", Rada zawęziła pojęcie "szkoleń" i "ćwiczeń". Z art. 15 ust. 1 u.o.s.p. wynika bowiem, że normuje on wyraźnie cztery rodzaje aktywności, tj.: uczestnictwo w działaniu ratowniczym, uczestnictwo w akcji ratowniczej, uczestnictwo w szkoleniu oraz uczestnictwo w ćwiczeniu. Zatem dookreślenie kategorii szkolenia poprzez użycie § 1 ust. 2 uchwały sformułowania "w szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę Bogoria" jest niedopuszczalne. Nie budzi wątpliwości, że podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.
W ocenie Sądu, wprowadzenie uprawnienia do ekwiwalentu wyłącznie za szkolenie lub ćwiczenie pożarnicze organizowane przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę Bogoria, jest niedopuszczalnym zawężeniem zakresu stosowania ustawy.
W konsekwencji należy uznać, że każde uczestnictwo strażaka ratownika OSP w szkoleniach lub ćwiczeniach - niezależnie od ich rodzaju oraz organizatora - powinno skutkować prawem do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego, o ile spełnione zostały przesłanki ustawowe. Zaskarżona uchwała poprzez ograniczenie prawa do ekwiwalentu wyłącznie do określonego rodzaju zadań, istotnie naruszyła art. 15 ust. 1 u.o.s.p. oraz przekroczyła granice delegacji ustawowej.
Skarżący wskazał w zarzutach skargi także § 1 ust. 1 uchwały, którego nie rozwinął. Niemniej analizując treść tego zapisu uchwały należy odczytać, że intencją uchwałodawcy było przypisanie pojęcia "przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę Bogoria" także do działania ratowniczego i akcji ratowniczej. Zatem i w tym przypadku Sąd stwierdził nieuprawnione zawężenie pojęcia "działania ratowniczego" i "akcji ratowniczej". Powyższe uwagi zawarte w dwóch poprzednich akapitach mają zatem zastosowanie także i w tym zakresie.
Wskazane powyżej uchybienia stanowiły istotne naruszenie przepisów u.o.s.p., co w konsekwencji musiało skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu w całości. Brak było bowiem możliwości wyeliminowania wyłącznie jego fragmentów, bez naruszenia istoty i sensu całej uchwały.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust.1 u.s.g., mając na uwadze, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego.